美欧航班时刻分配机制改革的比较研究

美欧航班时刻分配机制改革的比较研究

一、航班时刻的分配机场起飞时间（slet），也称为机场起飞时间（slet）和机场起飞时间，是指在某个特定的机场，为了在一定时期内以飞机的特定日期内飞机出发并飞机飞行而获得的预定时间。离开港口或离开港口。本文采用航班时刻这一国内通称。狭义上的航班时刻仅指时间资源本身。航班时刻的数量取决于它所连接的空域航路状况和机场设施情况,机场容量和空域容量共同决定了航班时刻的供给量。广义上的航班时刻除时间资源外,还包括使用空管和机场基础设施的权利(使用时需另外付费),笔者认为应采用广义定义。航班时刻容量是一种稀缺资源,其有效管理与协调正在被越来越多的国家和国际组织所重视。随着世界航空运输量的快速增长,越来越多的机场出现容量短缺与航班拥挤、航班延误现象,造成了巨大的经济损失。解决航班拥堵与延误的最根本方法是修建跑道以增加容量,但这是一种远期甚至是超远期的措施,还要受到地理位置等因素的严格制约。因此,如何对存量航班时刻进行有效配置和使用便成为解决问题的当务之急。王小艳(2005)对欧盟国家的航班时刻管理政策及演变路径进行了研究;余英(2003,2003)介绍了欧盟、美国的航班时刻分配政策和分配机制。这些都是对国外航班时刻管理政策的介绍,尽管提到了拍卖等市场工具,但都没有对航班时刻市场化的理论基础进行研究。从美国1986年航班时刻的二级交易和2008年10月的一级市场实践,以及欧盟最近的市场化动议可知:航班起降时刻由纯粹的行政分配走向市场化分配是大势所趋,加强航班时刻市场化配置理论的研究十分必要。二、航班时刻分配模式对航空运输服务而言,一个有效的、非歧视的机场容量分配是保证下游市场竞争的关键因素,但欧盟等绝大多数国家对航班时刻的分配管制仍未取得根本性的改革。实践中,目前世界上广泛存在着两种不同的SLOT配置模式:(1)IATA模式。这是欧盟和我国等绝大多数国家分配航班时刻的基础,它以IATA航班时刻分配程序指南为基础,采用行政配置模式;(2)美国模式。代表国家是美国和韩国,它采用行政分配与市场分配相结合的混合配置模式。(一)负外部性导致的无效率IATA模式国家的航班时刻协调的核心是按照固定的优先顺序进行行政性分配。其主要内容包括:(1)“祖父权利”。根据IATA规则,航空公司对于上一航季持有的航班时刻享有被优先承认并继续持有、使用的权利。该条款的优势体现在能够很好地处理分配制度的错综复杂性:“祖父权利”原则已经把每航季将要重新分配的航班时刻数减至最低。(2)“先到先得”。这种分配方式会导致经济无效率:一家航空公司是否使用机场容量的决策是唯一地建立在自身的延误成本之上的,他没有将其施加给其他航空公司的外部拥堵成本考虑进去。负外部性导致的无效率如图1所示:图1中,D是指航班时刻的需求,Xopt指最优机场容量(起降架次),Xext指无效率的机场容量。从图1可知:私人边际成本产生了负外部性,即导致起降次数过高;而社会边际成本所决定的使拥堵内在化的有效价格将使起降次数减少到最优水平(Xopt),图中阴影区域A的面积就是外部拥堵成本所导致的福利损失。(3)八/二原则,即航空公司实际执行的航班比率不得低于80%,否则该时刻将被收回。(4)50/50原则,即可供分配时刻中的50%必须分配给新进入航空公司,除非新进入航空公司的需求低于50%。(5)“一个换一个”,即允许各航空公司之间就其拥有的时刻进行交换。尽管IATA配置模式同样强调航班时刻的有效使用,但这种分配方法并不符合经济效率标准。现行分配制度根植于历史优先而非支付意愿,稀缺的机场容量未被那些对时刻估值最高的航空公司所使用,即“分配无效率”。鉴于效率问题的存在,欧洲委员会于2001年提出一个两阶段式的改革方案,以优化行政分配程序为目标的第一阶段,随着2004年4月21日的《793/2004规章》的采纳已经完成;第二阶段则转向考虑基于市场的工具,但具体工具选择的决定尚未达成。可见,市场化的动力已经有了,但欧盟各国推进改革的技术难度依然存在。(二)航班时刻二级市场交易机制的提出美国配置模式的国家为保证航空运输的稳定,在航班时刻分配方面同样承认历史时刻的“祖父权利”原则和非协调机场时刻的“先到先得”方式。在此基础上,这类国家引入了市场化配置手段以提高效率。其中,美国不仅是最早将二级市场交易机制引入航班时刻分配的典范,更是推行一级市场拍卖实践的急先锋。为解决放松管制后航班时刻紧张与虚耗闲置并存等问题,美国于1986年实施了“买卖条例”(BuyandSellRule)。从“买卖条例”开始,不仅行政分配手段进行了科学抽签改革,更重要的是,银行、航空公司和其它机构被允许在高密度机场进行航班时刻二级市场交易(Secondarytrading)。二级市场交易,是指各航空公司将其存量航班时刻以有偿方式拿到二级市场上进行出租、出售、抵押和拍卖等的交易。但美国当时没有建立集中组织的交易市场,也未能自发形成这种市场,实际中的交易表现为私下的一对一交易。为规避二级市场私下交易中存在的混乱现象和合谋行为,20年后的2006年8月,FAA发布了《减少芝加哥奥黑尔国际机场的拥挤与延误条例》(最终施行稿),提出组建“盲人市场”(BlindBuy/SellMarket)。所谓“盲人市场”,是指对拟买卖、租赁的存量航班时刻采用保密投标(拍卖)方法,在FAA的组织下构建二级市场转让公平竞争性竞价机制的市场。此外,为探索一级市场分配,美国分别于2004年11月和2005年2月举行了拉瓜迪亚机场最优拥堵收费(Optimalcongestionfee)模拟试验和初始拍卖(Primaryauctions)模拟试验。2008年10月10日,FAA发布《拉瓜迪亚机场拥堵管理条例(最终施行稿)》和《肯尼迪国际机场与纽瓦克国际机场拥堵管理条例(最终施行稿)》。这两个最终条例均规定航班时刻的时效期,并按预定计划每年将一定比例(或特定数量)的航班时刻拍卖出去以活跃二级市场,还特别明确了拍卖收入的归属问题,即把拍卖收入归FAA用于缓解机场的拥堵与延误。至此,美国将航班时刻一级市场拍卖这一全面市场化的导火索点燃了。(三)航班时刻特征总体来看,美国模式和IATA模式的国家均认识到航班时刻的稀缺性,也都强调航班时刻的有效使用,二者最大的区别是美国模式率先引入了市场化手段。两种模式的比较见表1所示。从资源利用效率的角度看,行政配置模式显然具有效率低下的天然缺点。因此,航班时刻由纯粹的行政配置走向市场化配置将成为必然。三、航班时刻的市场化理论体系欧盟的政策放松和美国从未停止的市场化实践表明,传统的行政配给必将被市场配给所取代,航班时刻的市场化有着深厚的学理基础作支撑,它包括资源经济学基础(稀缺理论)、公共选择理论基础、法学理论基础(用益物权理论)和新制度经济学基础(可交易权理论)。(一)资源经济学的分析1.航班时刻空间航车服务根据资源经济学理论,狭义的航班时刻属于可重复利用的非消耗性自然资源。但从广义看,由于必须在空管导航和机场地面服务设施完备的条件下才能被利用,所以航班时刻并不是纯而又纯的自然资源,它是经过人类加工的具有一定社会属性的自然资源。在特定时间内,空域容量、机场容量相对固定不变,航班时刻的供给是稀缺性的。一些中小机场由于航班频率低,通常不会存在供给稀缺的问题。但是在绝大部分大型枢纽型机场,由于需求较大,容量不敷分配而经常导致交通拥堵、航班延误,再加上航班时刻虚占、时刻垄断等一系列问题,所以航班时刻资源相对于需求来说是稀缺的。2.航班时刻的价值按照经济学的稀缺理论,稀缺资源是具有内在经济价值的,因此,航班时刻是航空运输活动的生产要素,具有重要的经济价值。航空公司必须取得有效的航班时刻,才能使用自己的航线资源,占领和开拓市场。而航空公司对航班时刻资源的使用,又可以创造社会价值和经济价值。从这个意义上说,航班时刻是一种资产,可以有价格,可以在买卖、转让、出租、抵押等权利转移中实现其价值。所以,航班时刻具有商品属性。但是,在我国等多数国家,航班时刻是不能买卖的,只能无偿交换,因此航班时刻的商品性尚未得以体现。(二)公共选择理论的分析1.航班时刻的是公共物品根据萨缪尔逊和斯蒂格利茨的公共物品理论,凡是同时具有消费上的非竞争性(即一个人对某物品的消费不会减少他人对这种物品的消费)和供给上的非排他性(即人们在享用该物品利益时不能排除他人同时也享用该物品)的物品即为公共物品;同时具有竞争性和排他性的物品为私人物品;介于二者之间的为准公共物品,其中,同时具有竞争性和非排他性的物品是公共资源。从上述分析不难看出,航班时刻也是一种公共资源,这是因为按目前世界绝大多数国家的政策与机制,航班时刻资源不属于任何一家航空公司私有,它属于国家,被公平地提供给所有的航空公司使用,任何一家航空公司都可以获得并使用它,即非排他性;同时,一家航空公司获得航班时刻也就减少了其他航空公司对它的使用,即竞争性。因此,可推断航班时刻是一种公共资源。2.不同产权制度导致资源浪费和闲置航班时刻是公共资源,具有公共资源的基本特征。公共资源在经济学上最显著的特征是通常没有完全的私有产权,由于其具有向任何人开放的非排他性,公共资源通常是公共产权财产。公共产权指的是众多所有者享有平等地使用这些资源的权利,但是当大家都为使用公共产权资源而自由进行竞争时,则会影响和损害其他成员的利益,即公共资源的竞争性产生了外部性:个体消费的增加会给其他人带来负外部效应,其边际生产成本为零,但边际拥挤成本大于零。相对于私有产权而言,在资源配置决策机制不变的情况下,公共资源的“开放进入”(OpenAccess)的特性会使公共资源被无效消耗的可能性远远高于建立了私人产权和限制开采时的可能性。加勒特·哈丁将这一特性所造成的后果称为“公地的悲剧。”同样道理,航班时刻也经常存在虚占和囤积现象,导致资源的浪费和闲置。针对“公地的悲剧”,公共资源有3种管理模式:政府集中控制模式、市场配置模式和多中心分权管理模式。(1)信息审查的成本和收益不对等性政府集中控制是管理绝大多数公共资源的通常模式,其本质是行政性配置,国家一般采用适当收费或者政府监管的形式加以限制。政府集中控制是建立在信息充分准确、监督能力强、制裁可靠有效以及行政费用为零的基础上的,而集体选择牵涉多边付出和获取,利益又通常是间接的和非相互性的,所以决策者得不到直接的反馈。在成本和收益不对等的场合,会存在“败德危害”的诱惑和“公地悲剧”的危险,以及很高的监督成本和强制执行成本。尽管如此,出于安全和政治因素等的考虑,目前,绝大多数国家对航班时刻主要是采取政府集中监管的形式。(2)国外资源和商业资市场配置模式在提高效率、克服搭便车、减少道德风险和提供激励等方面具有不可替代的作用。历史经验一再证明,私有产权在总体上具有超出公共产权的独特优越性(乔·B·史蒂文斯,1999)。但是,对公共资源而言,即使不考虑私人所有者会侧重对资源的短期利用,从而可能导致耗竭性使用公共资源,公共资源的完全私有化仍然还会面临着许多技术和经济上的困难。比如水资源、海洋渔业资源、航班时刻等资源,要建立完全的私有产权在技术上是极其困难的。不过,美国、德国等欧美发达国家通过绕过所有权的市场化障碍,对无线电频谱资源许可等成功地进行了使用权的拍卖和市场化。美国、韩国实行了航班时刻的二级市场化。可见,作为公共资源的航班时刻,是完全可以采用市场化配置模式而得以利用的。(3)非均衡平衡状态多中心分权管理模式的提出者埃莉诺·奥斯特罗姆(ElinorOstrom)认为,既然公共经济及其每个公共产业部门内部是有层次、多属性的,那么,公共服务和公共物品的提供主体、公共资源的管理主体就并非只有政府一个中心,而是存在着包括中央政府、地方政府、非政府组织、私人机构及公民个人在内的多个决策中心,它们在一定的规则约束下,以多种形式共同行使主体性权力,共同参与同时发生的一系列博弈,在博弈中达到一种非均衡的平衡状态。与传统的单中心相比,多中心分权模式表现为多中心、网络式,其最大的优势在于它冲破了政府与市场相互替代的思维定势,为公共经济的制度安排提供了多种可能的选择与组合,而并非只是在政府与市场之间非此即彼的单一选择。从这个意义上说,多中心分权模式本应成为航班时刻配置管理的最佳选择,但由于航班时刻在使用中涉及人身安全和国家政治等问题的特殊性,其协调成本过高,因此,这一模式只能作为超远期的备选。综上所述,克服航班时刻等公共资源在私人消费时产生的负外部性的必然途径将是——公共资源的市场化配置,经济学称之为“科斯手段”。通过以上稀缺理论和公共选择理论的分析,我们不难看出,航空公司获取航班时刻并非要获取时间资源本身,而是要获取特定时刻对应空间所具有的空管和机场基础设施的使用权。事实上,美国的航空公司在23年前的1986年就已经把航班时刻视为其“财产”了。因此,从需求角度看,航班时刻更多地意味着在特定时刻对跑道、航站楼、停机坪、空管服务等基础设施的使用权利(当然,设施的使用要另外付费)。(三)对物之使用价值和交换价值支配日本法学家浅井清信认为:“物权,乃对一定之物为直接支配之权利。”这里的支配主要是指对物的使用价值和交换价值的不同程度的支配。其中,所有权,乃对物之使用价值、交换价值全面的支配;用益物权,乃对使用价值部分的支配。1.明确自然资源物权地位2007年10月实施的《中华人民共和国物权法》规定了海域使用权、水资源使用权等自然资源的物权地位,明确了自然资源使用权是一种物权,具有独立性、排他性、对世性。从法律性质看,自然资源使用权是属于对他人所有之物的使用权,是他物权,即大陆法系的用益物权。2.航班时刻的用益物权属性航班时刻使用权是国家所有的航班时刻被航空公司使用并获取收益的一种用益物权形式。航班时刻使用权是用益物权,主要是基于以下原因:(1)航班时刻的所有权属于国家。我国《物权法》第46条和第48条分别规定“矿藏、水流、海域属于国家所有。”“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,属于国家所有。”根据以上法律规定,我们认为航班时刻是自然资源、空域资源的中间产品,其自然性质是国有资源、是公共资源,航班时刻的所有权属于国家。(2)航班时刻在分配、使用中具备用益物权特征。尽管国家为了军事、国防、生物保护等国家安全或公益目的设立了一定的非商业性“自用”航班时刻使用权,但总体上航班时刻使用权的取得是以获益为目的的,航班时刻使用权具有用益性。我国《物权法》第118条规定“国家所有以及法律规定属于集体所有的自然资源,单位、个人依法可以占有、使用和收益。”第122条规定“依法取得的海域使用权受法律保护。”第123条规定“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”据此推断,航班时刻的使用与海域使用权、采矿权、取水权等权利类似,也是一种物权,应适用《物权法》的有关规定,并且在法理上和实践中,航班时刻在分配、使用过程中具备用益物权特征:①用益物权是以所有权为基础而产生的权利,是他物权。航空公司对航班时刻的使用也属于用益物权的一种,航空公司的此种权利是以航班时刻的国家所有为基础的派生权。②用益物权是权利人对他人所有物享有的以使用、收益为目的的物权。航空公司对国家所有的航班时刻这一“物”享有的权利也是以使用、收益为目的。③用益物权是限制物权,是由非所有人行使所有权的一种方式。航空公司对航班时刻所享有的权利不是全面支配这一标的物的物权,而是国家作为所有人为了更好地发挥所有权的作用而使航空公司这一非所有人行使对其所有物的权利。④用益物权以占有为条件。航空公司对航班时刻所享有的权利也是以占有为条件,特定期限内航班时刻分配给一个承运人之后其他承运人就不能再占有和使用该航班时刻,以有效排除其他航空公司的干扰。⑤用益物权是对所有权的一种限制。国家在允许航空公司行使航班时刻所有权时,也应当接受来自航空公司之用益物权的限制。这种限制体现在两个方面:其一,用益物权依法成立后,所有人不能将其随意取消。航空公司依法取得航班时刻后,作为所有人代表的航空管理部门不能随意取消航班时刻;其二,用益物权具有优先于所有权的效力。作为所有人代表的航空管理部门在行使航班时刻所有权时,不得妨碍作为用益物权人的航空公司行使权利,这是因为航空管理部门对航空公司的用益物权负有某种义务,这种义务使得航空管理部门只能在约定或法定的情形下行使所有权。综上所述,航班时刻权是特定时段(时点)所对应的空间权,国家是航班时刻(及其对应空间)的所有权人,航空公司是航班时刻的用益物权人。航空公司拥有航班时刻的占有、使用和收益权。其中,占有权是基于国家权利的让渡,实际占有航班时刻以利于经营;收益权既包括航班运营收益,又包括用益物权本身权利转让的收益(如航空公司对于已取得的航班时刻进行出租、出售等而获得的收益)。从美国1958年《联邦航空法》、2006年8月29日发布的《减少芝加哥奥黑尔国际机场的拥堵与延误(最终)条例》和2008年10月10日发布的《拉瓜迪亚机场拥堵管理条例(施行稿)》的具体条款也可得出推断:航班时刻使用权具有用益物权特征。航班时刻的权属关系如表2所示。根据上述法理分析,本文认为航班时刻使用权是一种就他人之物——国家所有的航班时刻而设立的独立物权,该权利以航空业的特有资源——航班时刻的占有为前提,以使用、收益为目的,以支付一定费用或无偿使用为对价,具备用益物权的基本特征,因此属于一种用益物权。随着我国市场经济的成熟,航班时刻的使用权必将发展成为一种较为完善的权利体系,属于一种与土地使用权、海域使用权等其他用益物权相并列的、独立的、典型的用益物权。(四)主体导向的资源配置：以可交易权为基础航班时刻等公共资源在私人消费时的负外部性通常是在产权未能很好界定的情况下产生的。新制度经济学的产权理论认为,产权制度是制度集合中最基本、最重要的制度,只要存在交易成本,产权制度就对生产和资源配置产生影响。正如科斯所说:“在本质上,经济学是对稀缺资源产权的研究。一个社会中的稀缺资源的配置就是对使用资源权利的安排。”根据科斯定理可知,解决外部效应问题的关键就是明确产权关系,在这里主要是确立私有产权。然而,实践中到底谁“拥有”航班时刻仍在无休止的争论之中。政府、航空公司和机场都声称享有航班时刻的所有权。鉴于政治及法律障碍,对航班时刻设定清晰而完全的私有产权还存在着诸多困难,此时,先行界定不带永久产权的可交易权(Tradablerights)则是一种可行的变通方法。可交易权,是指授予当前或未来实际占有和使用特定物的权利人享有在一定期限内将此种权利再次转让、交易的权利。可交易权理论也是以科斯定理为基础的,其核心观点是——谁“拥有”未必重要,谁“使用”才更重要。谁能使资源有效使用,谁能使生产要素得到最佳配置,谁就应该是产权的使用者。效率才是公共资源市场化配置的实质。美国、欧盟和澳大利亚均把航班时刻定性为“特许权”或“许可”,这说明航班时刻权可是以被视作可交易权从而进行市场配置及买卖的。四、航空业相关规则缺乏配置模式航空公司要提供服务就需要使用跑道、登机门和航站楼等机场基础设施,而高效率的机场容量上游市场的缺失将不利于航空业所有参与者的总体表现。传统行政配置模式不能保证航班时刻的有效分配及市场进入的非歧视。因此,航班时刻由纯粹的行政配置走向市场化配置将成为必然,市场手段的引入和实施是世界各国未来发展的大势所趋,美国航班时刻二级交易、一级拍卖