德国大型活动安保策略及其启示

德国大型活动安保策略及其启示

改革开放后，北京市经历了20多年的沧桑和巨大变化，成为经济全球化的重要交叉点，成为一个国际大城市。如何让市民在享受大都市各种文化娱乐便利的同时确保安全,成为首都公安机关亟待进行理论和实践创新的课题。受北京市公安局委派,笔者于2004年赴德国柏林进行了为期一年的专门警务考察。作为德国的首都,柏林的警务与北京具有许多可比性。柏林警察平均每年处置2250起游行示威,德国历史上两次举办奥运会,目前正筹备2006年足球世界杯赛,这其中的经验、教训及其安保理念给我们以许多启示。一、统一的专门化队伍,培养专业的处置队伍柏林市警察局将各种特殊警种和各种特种装备资源进行整合,将其统一归属于中心任务分局。如警备队、犬队、骑警队、直升机梯队、水警特种车辆队(隶属警备队)等特殊队伍,都被整合到中心任务分局中,由中心任务分局独自完成或帮助各属地分局完成各分局无法以自身资源处置的事件。通过资源的优化配置,实现了大型活动处置的专业化,并形成了一支擅长处置大型活动的专门行动队伍——警备队。近年来,柏林每年的大型活动均在2000起以上(柏林对大型活动数量不做官方统计),尤以2003年为最多,共3000余起。要全面应付所有大型活动,属地分局将不堪重负,社区正常管理将受到较大冲击。因此,柏林早在上个世纪六、七十年代就有了警备队的设置。现在,柏林有警备一支队和警备二支队两个支队,归中心任务分局管理。同时,德国上至联邦有联邦警备队,下至分局有分局警备队,甚至派出所也有由年轻警员组成的特别勤务临时紧急警备队,以应不时之需。警备支队对全市负责,不受地域管理限制(一支队和二支队有不成文协定,在日常巡逻中,以南北为界),主要负责柏林市一级的大型勤务,如重要国事访问、节日、演唱会、集会游行、大型足球赛等,实行24小时备班制。在德国每个城市都有警备队,其装备由联邦统一采购,统一配置,不仅装备精良,更重要的是各警备队在硬件上可兼容,在软件即科目动作上也相一致,以满足经常性的勤务互助及协勤需要。这种专业的处置队伍给我们两点启示。第一,采用这种机制,可以打破由于区与区之间的空间分割造成的勤务上的诸多不便。比如天安门地区的大型勤务,往往涉及天安门、东城、西城、宣武、崇文五个区及治安总队和武警警力的调度,辐射空间不大,却在一定程度上形成了各自为战的局面。虽然有天安门勤务临时指挥部统一规划,但一个人指挥其他四个人,是不能和一个人指挥自己的四肢相提并论的。所以,由一支统一的专门化队伍处置大型勤务,从各种执法成本与效率来看,都是很合算的,也可以从根本上解决“边缘交接”地带互相推脱的尴尬局面。第二,处警能力和处置专业性的增强。作为警备队,勤务训练的机会比处理日常警务的队伍多得多,队伍结构也较之年轻,装备较之精良,战术较之专业,大型勤务经验较之丰富。没有固定日常警务任务及指标的负担,上勤精力也较之集中。特别是在大都市,城市的大型防灾、抗灾、减灾,要求北京以外的其他城市警察也参与支持。如果所有警备力量采取同一标准(技术标准、战术标准),那么互相兼容的问题就能迎刃而解。二、德国法上的保留中国传统的社会治理模式在一定程度上造成了警方大揽大包的局面。其结果是,一方面,警方不堪重负,天天疲于应付,有时甚至出现一个民警在同一地点同时应付两个甚至三个勤务的现象;另一方面,警方介入过多,非角色行为过多,将矛盾转向自身。比如一些民事商事纠纷,警方如果过分陷于其中,甲乙双方的问题就变为甲方、乙方和警方的问题。德国所有大型活动的主办者都有义务通知属地派出所。如果在街道举行大型活动,还要向交通指挥中心递交线路图,再由指挥中心授予有保留性的许可。在许可中会明文提示,该许可是基于主办方自身的责任授予的,也就是表明,当出现伤亡损害事件后,不能基于该许可而归责于柏林市政府/公共安全部门。德国警方的先礼后兵思维,在较大程度上利用了私法权利也就是主办单位的民事权利,即让财产所有人最大范围行使并发挥其所有权内涵中延伸出的外延权利。如举办方可以拒绝其不欢迎的人进入,想进入民事财产领地的人必须遵守内部管理规定,举办人有权力并有义务对活动秩序进行管理等等。如果捣乱者接受管理,则平安无事;如逾越该界限,就造成了违法事实,警方就有充足法律依据对其进行管理。这种有所为有所不为的警务理念,节约了执法成本,避免了不必要的纠纷。德国警方特别注重发挥私力安保力量的作用,注重上勤界限,在总预案中明确警方介入的“时机”,明确举办方的安保责任和双方的配合。比如:2004年德国足协杯决赛当天,上勤警力有480人(按照预案等级,因为没有柏林本地甲A球队参赛,所以采取的是中级预案),而德国足协雇佣的安保雇员(德文为ORDNER,即秩序维护者的意思)将近1000人。德国的私力救济安保力量很发达,比如,柏林公交总公司BVG就有自己的专门雇员,身着制服在地铁或城轨站巡逻,维护秩序,有时还携带警犬;奥林匹克体育场每逢重大赛事,主要由组织者的私人保安力量进行安检和秩序维护。虽有大批警察前往,但警察是以中立和观察者、震慑者的角度来防止违法犯罪行为或骚乱行为的发生。三、调查分析中心警情分析中心(LAGEZENTRUM)是柏林警察局的大脑和心脏,其主要工作方法和职责是对重大警情进行分析,对重大案(事)件做出决断,对情报进行研判。警情分析中心的具体职能为:第一,对110重要警情进行筛选,并决定是否上报局长;第二,接手重大勤务警务指挥;第三,作为柏林警局在高层政府机构和联邦意义上的信息通信联络人及对话平台;第四,警情分析中心是柏林有关内政安全重要信息的收集和分析中心;第五,全权代理市局以局长名义进行勤务指挥、决策、协调;第六,负责全年警情总结和来年展望;第七,针对大型体育赛事特别设立体育赛事警情分析中心。柏林实现了接警、布警和重大警情分析参谋的剥离。警情分析中心的建立,是为了适应城市和社会全球化、信息化的发展趋势。作为警方的中枢机构,警情分析中心对各种警情进行去粗取精、去伪存真、由表及里的透析工作,针对重大警情对各单位进行决策指挥,对局领导和政府领导做出参谋。此外,还承担联邦层面与州之间以及柏林警局内部的情报信息交换。大型活动无疑是警情分析中心关注的焦点。作为具体指挥执行机构,大型活动现场指挥部一般由属地分局牵头。而分局需集中精力关注现场,其接触面和辐射范围有限,所以警情分析中心作为一级决策和情报信息机构,对所有与该大型活动有关的警情信息进行评估,并以此为基础对现场指挥部做出指示,但不插手指挥部具体的运作与操办。特别是当活动中发生危机时,警情分析中心将启动危机管理机制,协调各有关单位的危机处置,并有可能将其作为现场以外的总指挥中心。四、安全保障机制的三级指挥系统柏林警方在市局和6个分局都建立了首长指挥室,并配备了相应设备。柏林警方认为,首长指挥室一般都是基于紧急事件而开通的,所以指挥室内的位置设置、布局等都是统一的,以便能保证现开现用,省去磨合的麻烦。在处置特殊大型活动和重大突发性事件时,警方一般成立三级指挥系统。第一级指挥系统为前线指挥系统,在现场设立指挥部,由一线指挥员直接决定勤务的具体战术和策略,提出解决问题方案。第二级指挥系统为警方高级指挥员组成的指挥系统,一般设在案发地的属地分局或市局的警情中心,一般不对前线指挥部在具体战术上作出过多干涉和指示(因为前线人员都是处理问题的专家),而是在勤务方针和原则上作出指示,对前线提供的解决方案进行审核和决策,对政治高层提供咨询。第三级指挥系统为高层指挥系统,一般设在市局警情分析中心或内政安全部门的联合指挥中心,由警方的高层领导和政府首脑及部门领导组成,主要对案(事)件从高层政治方面做出决策和考虑,一般不插手警方具体的操作过程。柏林警方的独到之处是,德国人的理性思维也运用在了安全保卫的微观处理上。例如,柏林市局指挥中心的声像监控处负责大型活动现场录像的传送,考虑不同层面指挥部门不同的特点和需求,他们将微观角度(如某个小群体的动态,某处个别的混乱)的画面传送给现场处置指挥部,以使隐患尽快得到排除;把宏观角度拍摄的场面(如直升机摄像)传送给高层指挥部,从而尽量避免局部场面影响高级指挥员的整体和宏观构思。五、对部分外企的安全等级分类进行严格的处置柏林警方从不同角度对各种大型活动进行科学的评估分类,从而为警方的布警提供方向性指导。比如,柏林警方将足球比赛双方的关系分为敌对型、竞争型、中性型、友好型四类,为警方的上勤规模做出提示。又比如,将球迷进行分类:A类球迷为普通球迷,就是为观球而来,他们的标志是着俱乐部队服,有组织前来,当然还有偶尔买票看球赛不穿队服的观众,这些人的暴力倾向基本可以排除;B类球迷叫做ERLEBNISORIENTIERT,也就是想要经历一些事情,有暴力倾向的球迷,他们的特征是球赛前很可能喝酒,酒后闹事;C类球迷完全为暴力而来,他们的唯一目标就是到场寻找暴力对象OPFER,而且他们往往为了在安检时不被警察发现而被禁止入场,所以衣着外貌很普通,更不会喝酒,但他们有时会携带斗殴器械或护拳。再比如,对世界杯赛程进行分类,柏林警方把2006年足球世界杯期间的警情从宏观角度分为当天在本地有比赛、当天在其他城市场地有比赛、当天无比赛三种类型,以此作为上勤警力的初级依据。借鉴柏林的做法,我们可以从多方面对上访人员进行分类,实施不同的处置措施;在奥运会期间可以对各个国家的安全等级分类,采取不同的警卫级别;在奥运会期间结合分析每日赛况和每日警情,做出预警和布警等等。六、“我为主”的职业理念德国警察勤务一般由属地分局或市一级警备队牵头,中、小勤务以属地分局为主。其理由在于属地分局熟悉情况、资源利用便利、与当地关系疏通等。“五一”节暴乱,全联邦范围都派员支持柏林,但柏林警方让授助力量只完成守卫型、储备型任务,跟控型、攻击型任务由柏林警方自己完成,充分体现了以我为主的本地化理念。外地警方长途奔袭而来,体力上不如本地力量,地理位置、人文传统方面也比较生疏;再者,案件真正的管辖权还是属于本地警方。在我国,亚运会安保已经有外地警力参与援助,奥运会时不仅将有外地警力前来,还将存在广泛的国际警务合作。如何分配各方任务,如何理性分配“角色”,也将是我们要考虑的问题之一。大型活动的开展,有时不是在固定地点,而是跨区进行,如狂欢节、游行示威等。德国强调勤务牵头单位的承继性,即前后一致性。勤务延续过程中,一般不进行指挥部结构和人员的更改(一般情况下也不进行搬迁),以避免信息的丢失和场面的失控。德国警方在街道节日活动和游行示威时,采用“终点/目的地原则”,即由目的地区的属地分局负责由起点到终点整个勤务的牵头工作,以此保证首尾贯通。与之相反,在发生重特大暴力刑事案件、嫌犯携人质逃跑时,原则上由案发地而不是嫌犯停留地警方负责牵头工作。七、德国警察的高度关注警方在处置大型活动及重大案(事)件时,须注意把握舆论的导向。德国警方采取的是“主动”型媒体/公共关系工作方针,即通过紧跟勤务进度的专业化的媒体服务,争取发布对外口径的主动,从而发挥对舆论的导向作用,一来有利于勤务的进展,二来保证公众的合理知情权,三来维护警方的形象和荣誉。在处置大型活动时,德国警方会根据实际情况设置固定的警务信息发布站或流动的新闻车,主动将警务活动置于媒体的视线之中,从而有效避免了媒体的失真报道和胡编乱造。在这点上,柏林市局外宣处处长格达施克女士很有感触。她认为,在媒体无孔不钻的现代信息社会