突发事件预警管理体系的构建

突发事件预警管理体系的构建

现在，中国正处于社会转型阶段。有效利用各种突发事件，对政府行政提出了重大挑战。必须科学构建突发事件预警管理体系,充分发挥其功能,明确突发事件预警管理体系的运作流程及预警过程,以提高突发事件的预警能力。一、突发事件预警机制突发事件预警管理体系,是指在突发事件演变的不同阶段中,在可能产生突发事件的警源上设置警情指标,对可能引起突发事件的各种要素及其所呈现出来的信号和征兆,随时进行严密的动态监测,对其发展趋势和可能发生的类型及其危害程度做出科学合理的评估,并用突发事件警度向有关部门发出警报的运行方式。突发事件预警管理体系具有层次高、结构复杂、相关性强和网络化运行等特点,主要由预警收集系统、预警分析系统、预警决策系统和预警执行系统构成。(一)基础信息的数字化、智能化和网络化的融合预警收集系统的主要任务是确定预警信息来源渠道、收集汇总和传输信息。预警收集系统是集基础性信息采集系统和专门化信息采集系统于一体,运用信息系统(IS)和地理信息系统(GIS)实现基础性信息的数字化、智能化和网络化,利用航天遥测、遥控、遥监技术和地面监测监控系统迅速、及时地实施严密监测,自动采集信息数据,并通过卫星传输和计算机网络系统形成静态和动态相结合、天地一体化的灵活性监测预警体系。其主要功能有:1.信息的增加是风险防范的前提条件根据突发事件风险的突发、破坏、不确定、紧迫、资源的短缺和信息的不充分性之间的关系,信息量的增加也就意味着风险的减少。因此,加强信息管理是减少风险以及进行风险防范的必要条件。在信息管理系统中,贮有与突发事件预警机制的构建有关的科技、经济、生产和社会各方面的信息,并具有对信息进行分类、整理、统计、辩伪和更新的功能。2.建立常态化预警机制通过对能有效反映突发事件程度与特征的突发事件预警指标的分析,可以发现突发事件的迹象。预警需要准确的结果,应排除不确定性因素,选取对未来变化有影响的因素,从中找出关键指标。在选取突发事件警情指标时,一是看指标能否有效地反映突发事件的程度与特征;二是能从指标数值的历史变动规律与特点中确定警情指标的警界区间,根据各个指标对总体警情的重要性分配权重,加权汇总得到警情总指数。信息收集主要通过以下几个途径:①大众传媒。现代信息社会中,大众媒体的受众范围广、信息量大,其中网络是获取文献资料信息的主要信息源。②现场调查。管理者通过定期定点的例会制度或到实地调研,听取各方面人士的看法和意见,包括公众意见和专家意见、内部意见和外部意见,获得充分可靠的信息,了解特定群体的心理动态。③专业监测。加强计算机信息系统的建设,用以搜集数据、分析数据模型,并与历史模型进行对比,及时做出判断、发出预警。④民情反馈。收集公众通过一定的渠道向政府有关部门提出的意见和建议。⑤国际交流。收集政府部门、专业研究机构和民间团体在国际交流中获取的有关信息。预警收集系统主要是运用遥感技术(IS)、空间监测卫星系统和地面监测预报系统进行集中式、专门化连续实时跟踪监测,涵盖自然灾害、事故灾难、公共卫生和公共安全等各个层面,收集各种有效信息,以便及时监测潜在危机的征兆,为采取措施规避和控制突发事件参考。预警收集系统应注重以信息技术为平台,构建数字化、智能化、网络化、可视化、立体式、全方位、灵活性的动态监测预警体系,力求做到:(1)技术数字化。以数字化系统为基础,以数字化区域为平台,采用先进的传感器技术、地理信息系统和智能化计算机技术,建立包括气象、交通、电力等方面在内的突发事件数据库和动态模拟数据库,及时、迅速、多层次、全方位地获取信息,从而将监测预警体系构建成一个点、面、线多时空结合的“技术数字化系统”。(2)综合一体化。采用多重数据采集方式,包括卫星遥感、航空遥感和实地测量等多通道、交互性的数据采集系统,进而将指挥控制、监测预报、预警探测的信息采集方式相融合,从而使得各灾害突发事件信息系统形成多层次、大范围、全社会的综合联动,共同纳入一个综合性的大系统之中,实现准确的信息传递和信息共享,确保一体化效能的发挥。(3)传递网络化。运用互联网传输数据,各个结点之间可以实现数据传输和信息采集、分析、提取、综合与发布,通过综合数字信息网络以多种形式实现信息交流、共享和传输。(二)建立突发事件预警评估和预警预警分析是指对监测得到的突发事件信息进行鉴别和分类,对未来可能发生的突发事件类型及其危害程度进行分析,对可能或已经引起突发事件的经济、文化、社会等环境因素进行评估和预测。通过对监测得到的突发事件信息的分析,识别社会活动领域中可能发生突发事件的主要诱因或致错因素,进行综合评估,明确哪些致错因素(现象)是主要的危险源。预警信息分析和评估要求确保预警信息的真实性、可靠性;要求确认突发事件的利益相关群体,并分析他们的认知态度、行为方式特点;要求评估突发事件的严重程度。通过预警信息分析和评估,掌握客观环境的发展趋势和动态,了解与突发事件发生有关的微观动向,从而敏锐地察觉环境的各种变化。其主要功能有:1.信息准确性和信息转化对采集到的信息进行梳理,以空间、时间、种类、性质等脉络主线分门别类,使获取的信息条理化、清晰化。主要包括:(1)信息甄别。在信息整理系统的基础上对信息进行处理、识别和甄别,以排除干扰信息和虚假信息。根据经验和常识进行判断,一旦发现采集的信息与常态、经验和常识不符,立即再次核实信息的准确性;运用信息内在逻辑和关联进行识别,一旦发现采集的信息前后矛盾或差异显著,应立即寻找矛盾和差异根源所在,进而排除传输和接收过程中导致的虚假信息、失真信息;利用信息数据库查询进行对比性分析,一旦发现采集的信息与历时性突发信息接近,应立即结合人工观察和经验进行验证;密切关注异常信息,注重信息采集系统的时效,防止信息采集系统失灵或失效,确保信息来源的可靠性和准确性。(2)信息转化。在信息整理系统和信息甄别系统的基础上,对信息加以传递、输送和分析,以实现信息的有效使用。将经过甄别筛选的警情信息传送到信息数据库模型中,运用评价和预测模型进行仿真模拟,获得警情可能发生的概率和范围,从而将采集的信息转化为具体的预测性信息。(3)信息加工。对信息进行加工、提炼,分门别类,去伪存真,通过信息整理系统实现信息的条理化和清晰化,通过信息甄别系统确保信息的准确性和可靠性,通过信息转化系统增强信息的实用性和预测性。2.预警信息评估指标与方法突发事件预警管理应当建立在科学的风险评估基础之上,主要基于以下几方面的评估:不同方案的代价有多高?突发事件发生的概率有多大?不进行防备的代价有多大?进行防备有多大的收益?在收集较为全面的信息后,对各种信息进行综合处理,对突发事件的发生概率、发生时间、持续状况、风险后果、风险不可探程度以及人们接受风险的底线等做出评估。判断一种环境风险是否能被接受,通常采用比较的方法,即把这个风险与已经存在的其他风险、承担风险所带来的效益、减缓风险所消耗的成本以量化的形式进行比较。在预警信息系统建立初期,评估指标不宜过多、划分不宜太细。从简便和实用角度考虑,可先采用如下指标:(1)突发事件因素暴露频率。从反映地区、领域、范围等突发事件因素出现的频率预测趋势、发现规律。(2)突发事件因素潜伏期。以反映突发事件因素自产生到发现的延续时间为依据,分析突发事件因素不能及时发现的原因。(3)突发事件因素类别及集中度。通过对反映突发事件因素类别分析相关行为的集中程度,掌握突发事件因素的高发部位。(4)突发事件人为因素类别及集中度。分析突发事件人为因素的类别及相关突发事件因素集中度,掌握突发事件人为因素的高发群体。(5)预警工作部署及落实力度。通过反映一定时期内本单位预警工作部署及落实会议的次数、部署情况、责任分解落实、督促检查次数等情况,分析掌握工作部署、落实与预警工作之间的必然联系。信息评估分析是依据归类整理的信息对照评估指标得出预警结论的过程,可分为定量和定性两部分。定量部分应与评估指标完全对应,依据数据指标进行分析,得出分析结论;定性部分主要通过工作动态、社会评价等内容的分析,对定量分析结论进行补充和印证。3.突发事件指导思想的应用科学预测是预警机制设计的前提。主要是通过电子政务网络平台对公共安全状态进行分类评估分析,对于可能发生突发事件的各种因素和突发事件表象进行监测,从而预测突发事件的演变、发展及趋势,为管理者对突发事件的管控提供科学决策的依据。应对各种风险进行识别和分析,对已经确认的各种风险、威胁和危险的大小及发生概率进行评估,确定各类风险管理的优先次序,以有限的资源、时间和资金来管理最严重的一种或某几种风险。4.决策思维的提供预警对策功能实际上是一种为决策者提供参考的决策辅助功能,不能取代决策者的决策,也不可能提供细化的、具体的操作方案,而只能提供基本思路,目的在于启发决策者的思维、节省决策时间或防止发生大方向上的偏误。可以在计算机系统中搜集、储存大量的应对突发事件的案例,根据警情的性质、类型以及严重程度,迅速从案例库中提取相应的对策性建议。(三)实施实施预警决策是对采集到的信息经过综合分析,并根据事件的特殊性,结合决策规范与实际情况制定对策与实施计划的过程。通过这一系统,可以帮助选用有效的控制技术,进行削减风险的费用和效益分析,确定可接受风险度和可接受的损害水平,决定适当的管理措施并付诸实施。预警决策系统主要是判断各种指标和因素是否突破了突发事件阈值,通过突发事件预警准则决定是否发出警报,发出何种警级的警报以及用什么方式发出警报。首先,应确定每一个突发事件预警指标的可接受值与不可接受值,以可接受值为上限,以不可接受值为下限,计算其现实突发事件程度,并转化为相应的评价值;其次,将各个指标的评价值加权平均得到突发事件的综合评估值;最后,与突发事件阈值相比,发出突发事件警报。根据警兆的变化状况,联系警情的警界区间,参照警度评价标准,并结合实际或未来情况作适当修正。依据突发事件可能造成的危害程度、涉及范围、影响大小、人员及财产损失等情况,依照突发事件的分期、分类和分级确定标准,对各类突发事件预警级别作进一步细化。预警决策系统可分为决策主体层、决策功能层和决策技术层,具有以下主要功能:1.评估突发事件对有针对性的各种指标和因素进行加工、处理、分析,挖掘有价值的综合信息,用模型运算来对自然界和社会波动进行分析,从而获得长期趋势、循环波动、季节波动、随机波动的数据,为突发事件预警决策提供依据。2.立的监测指标体系选择自然界和社会运行中的关键性、敏感性的失衡、失控的各种指标和因素,通过所建立的相应的监测指标体系进行统计分析。由于自然界和社会各种指标和因素的复杂多样性,各种指标和因素之间相互联系的性质仅用个别指标和因素来反映是不够的,需要采用指标体系来进行统计分析,用来说明指标和因素各个方面相互依存和相互制约的关系。3.建立突发事件监测、评估和预警管理机制对来自自然界和社会关键性、敏感性的失衡、失控的各种指标和因素进行实时监测和评估。对突发事件可能发生领域的监测,即对各级政府管辖区域内可能面临和已经面临的不利对象的变动状况进行监测;对突发事件可能发生的领域予以识别与评价,即根据发生突发事件的可能性以及后果的危害性进行识别和评价。监测评估是突发事件预警管理的重要环节,是制定减灾对策的科学依据。监测评估可以提高灾情损失统计信度,根据可能发生的突发事件特征,结合灾区的经济密度、人口密度,减灾实力,预测灾害能力等综合指标,预估突发事件灾害的可能损失,为突发事件预警分级管理决策提供依据。4.突发事件应对的一般机制通过反映自然界和社会关键性、敏感性的失衡、失控的各种指标和因素的扩散指数和合成指数,预测自然界和社会运行的总体变动趋势,以寻求控制突发事件的有效方法。5.开展前瞻性科学研究并开展新型安全风险的评估和预测自然界和社会体系中的每一个指标和因素都不是永恒不变的,会不断产生新的安全威胁或不安全因素。人类不仅要对已了解的安全威胁进行深入的研究、预测和防控,而且应对未知的或尚难预测的安全威胁开展前瞻性科学研究(包括对新型安全风险的预测、分析、评估;新型预防技术、设备的研究、研制)。因此,应根据社会发展所处的不同阶段和社会形势的变化,随着人们对社会稳定的认识和预警研究的深化,对指标和因素的数量、内容进行适当的修正,或对指标体系的结构进行必要调整。6.标准1:无警、轻警、重警通过预测提供的超前的自然界和社会关键性、敏感性的失衡、失控的各种指数运行趋势,判断自然界和社会运行总体和部分关键指标是处于无警、轻警、中警还是重警状态,并决定有关部门发布警号。(四)强化对执行情况的监督与控制预警执行系统主要根据决策与实施计划的实施情况,同时给出评价标准,实施监督与控制;并且及时反馈执行情况与其他信息,对相应措施进行调整以适应发生变化的环境,纠正政策或计划的偏差。预警执行系统的主要任务是:根据预警信息评价分析结论制定应对措施,并对预警预测工作产生导向作用。其主要功能有:1.建立和完善突发事件预警发布制度预警发布系统是预警预报系统的对外窗口,是预警信号发挥效力的平台。预警发布系统预警的内容涵盖突发灾害的类别、警级、起始时间、影响范围、警示事项、应对措施和发布机关。预警发布系统预警信号发布、调整和解除的途径及渠道可以通过电视、报刊、广播、电信、网络、短信、警报器、宣传车或组织基层政府社区人员逐户通知、发布公告等方式进行。针对老、弱、病、残等特殊场所特殊人群,应注重采取针对性的公告方式。预警发布系统预警信息语言应言简意赅、直截了当、清晰明了、可靠确凿。精确行话和专业术语应转化为简单、朴实、明确的公众用语,以便让所有的社会公众都能准确高效地获得将要面临威胁的信号。预警发布系统预警信息传播应抓住公众的注意力和关注度,确保信息传递到每一位社会公众,灾害预警信息应重复、循环播放。突发事件警报系统集预警预报系统和预警发布系统于一体,使监测、识别、诊断和所分析的灾害突发事件信息由复杂的指标转为简单的信号,由专业的术语转为易懂的话语,从实在的数据转为突发事件感知,使预警信息从狭小的专家领域覆盖社会各个方面。确保信息源的权威性、信息的清晰度和连贯性,以及同一信息多元化渠道的重复、证实和支持,都会提升预警信息在社会公众中的可信度和有效性。要保证预警发布功能的正常发挥,必须建立严格的信息发布制度。任何有关突发事件的信息都关系到社会的稳定,不能随意发布,更不能泄密。一是要建立信息快速反应机制,在突发事件爆发前,信息量往往会猛增,各种信息都会按照各自的渠道迅速传递,而且应急处理时间紧迫,任何错误的信息都可能造成巨大的损失。因此,政府必须掌握信息主动权,对与突发事件有关的信息进行权威发布,引导广大群众积极参与、主动配合政府实施的突发事件管理,避免出现小道消息满天飞的不正常现象。二是要通过立法建立和完善突发事件预警制度,要对突发事件预警的机构及其发布预警信息的权限、程序和责任作出详细规定。在预测到突发事件可能发生时,国家行政机关可依法决定和宣布某一地区或某些地区进入预警期,或者发布预警信息,向公众发布可能受到威胁或者损害的警告或者劝告。决定和宣布预警期或公布预警信息的国家行政机关有权按照法律、法规的规定采取紧急预控措施。在突发事件预警期间,对媒体的报道可进行适当的管理和引导,设置信息“防火墙”,在充分保障老百姓信息知情权的前提下,减少媒体的非理性行为造成的负面影响。三是预警信息的发布要有连续性。宣布预警期或发布预警信息的国家机关要及时向全社会发布有关突发事件变化的新信息,让公众随时了解事态的发展变化,以便主动参与和配合政府的突发事件管理措施,提高突发事件管理的效率。突发事件警报解除后也要在第一时间向社会公开发布信息,使社会尽快恢复正常秩序。这主要包括两个方面的工作:其一,发布预警级别。预警级别由事件发生地各相应职能部门依照相应专项预案中所确定的预警等级提出具体预警建议,报上级相关部门审核后统一对外发布。使更多的人“接收”到预警信息,从而能够及早做好相关的应对、准备工作。其二,变更预警级别。上级相关部门接到预警建议报告后,经分析研究,认为事件势态严峻、有扩大蔓延的趋势、可能涉及当地多个区域或将对全局性工作造成重大影响时,可以变更预警建议,提高预警级别,反之亦然。2.突发事件预防方案设计的阶段及时间系列主要针对引发突发事件的可能性因素,采取应对措施和完善各种突发事件预案。其步骤如下:提出预测的目标和事物发展的阶段及时间系列问题;积累与问题相关的背景情况及其他方面有价值的信息;不断进行突发事件预控对策方案的评价和调整;加强突发事件模拟,即对发生突发事件后的紧急救援和对有可能陷入更大灾害的突发事件状态的假设与模拟,为未来一旦进入突发事件状态做好预控对策方案实施准备。3.提高突发事件预警管理与评估能力我国普遍存在重突发事件处理、轻预警管理与评估的问题,突发事件预警意识有待加强。应从突发事件预警管理与评估意识教育、突发事件应对情景训练、突发事件专业知识教育、突发事件案例教育等方面,培养政府工作人员的突发事件预警管理与评估能力,同时通过教育和培训,使民众掌握一定的自我保护方法,提高心理承受能力和突发事件应变能力。二、事件预警管理体系运行目标科学合理的运作流程,是提高突发事件预警效率和水平的重要环节。突发事件预警管理体系的运行,应以预警收集(指标管理和信息管理)为基础,以预警分析(数据处理和专家分析)为重点,以预警决策为核心,以预警执行(为社会管理系统提供警报演示和相关预案启动的建议)为目标。三、发布和排警建议突发事件的预警过程一般包括警源监测、警兆识别、警情分析、警度评估、警报发布和排警建议6个步骤。预警的基础和机理是:从警源存在到警情发生,必然会有各种警兆出现;根据警兆的变化预报警情及其严重程度(即警度),及时发布警报并提出排警建议。因此,必须加强警源监测、警兆识别、警情分析和警度评估。(一)我国警情的发现警源是产生警情的根源,是预警过程的起点和基础。寻找警源的目的是为对警情进行必要分析,从中发现警情变化的征兆。根据警源的成因,可以将其分为社会警源和自然警源。1.统计分析技术社会警源是指引起突发事件的社会因素。按照社会警源的生成原因,又可分为内生警源和外生警源。内生警源主要指国内社会发展不平衡所引发的治安问题。一是社会发展的宏观因素如政治、经济、文化、教育、人口、法制等引发的突发事件问题。利用统计分析技术,可以发现其中的规律性。如:建国以来五次犯罪高峰与特定历史时期宏观经济、政治因素之间表现的犯罪峰谷变化的规律性,贫富分化、城市化进程中犯罪增长的特点。二是由于国家政局动荡、战争、内乱、法制不健全、对犯罪打击不力、突发事件管理政策缺陷等因素导致社会控制力减弱、违法犯罪恶性增长而引起突发事件的警源。外生警源是指随着我国经济的发展和对外开放的进一步扩大,外来违法犯罪对突发事件的影响。主要表现在:①境外刑事犯罪尤其是有组织犯罪向内地渗透,在我国内地寻找犯罪空间,如:境外黑社会犯罪、邪教犯罪、恐怖主义犯罪等。②境外犯罪与国内犯罪分子相互勾结利用共同犯罪,如:走私、贩毒、非法偷渡等。③境外不良文化尤其是犯罪文化的传播,使犯罪日趋职业化、职能化和暴力化。2.家庭暴力案件的时段分布自然警源是指引起突发事件的自然因素,主要有:①突发事件与气候、季节、时刻因素的关系。研究表明,我国刑事案件的立案数量与气候、季节、时刻有一定的规律性。在城市,4月和5月凶杀案件比较多,6月至10月强奸案件会明显上升,1月和12月是“两抢”、盗窃犯罪的高发期。而农村地区,10月到12月是盗窃案件的高发期,强奸犯罪多发在夏、秋两季。从犯罪时刻来看,如入室盗窃案件多发在凌晨2时左右,盗窃机动车案件多发在22时至次日凌晨1时,凶杀案件集中在20时至次日凌晨3时左右等。②自然灾害。如地震、海啸、飓风等突发事件影响较大,甚至造成社会动荡和无政府主义行为。③突发的火灾、沉船、重大交通事故等,也会引起严重的突发事件。④突发的重大公共卫生事件,如“非典”、“禽流感”和其他重大流行疾病的爆发极易引起社会恐慌。(二)建立突发事件预警体系警兆即警情出现的征兆,即根据警兆识别来预报警情的程度。根据可否直接表现为外部现象特征指标,警兆可分为景气警兆和动向警兆。由于警情在爆发之前必然有警兆,所以分析警兆及其报警区间便可预报预测警情。建立突发事件预警体系的关键是分析警兆并依此提出警度,一般通过犯罪增长和突发事件秩序变化的先导指标来显现。与自然灾害一样,某种突发事件引发以前都有一定的先兆。所不同的是,自然灾害的警兆往往表现为某些