第四讲 农村社区和城市社区的组织架构课件

第四讲农村社区和城市社区的组织架构第四讲农村社区和城市社区的组织架构一、村民自治的组织架构（一）村级组织系统的结构村级组织是个系统，这个系统由四个要素构成：党的组织系统、村民委员会组织系统、村级经济组织系统、群团组织系统。

1.党组织系统

党的组织系统是指按照《党章》规定，在村一级设立的组织群体。第四讲农村社区和城市社区的组织架构

党的组织系统通常视村规摸大小而定，其结构和形式有三种：

第一种是党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会、党小组；第二种是总支部委员会、支部委员会、党小组；第三种是支部委员会、党小组。

《中国共产党农村基层组织工作条例》规定为：“有正式党员3名以上的村，应当成立党支部；不足3名的，可与邻村联合成立党支部，党员人数超过，50名的村，或党员人数虽不足50名，但村办企业具备成第四讲农村社区和城市社区的组织架构立党支部条件的村，因工作需要，可以成立党的总支部。党员人数100名以上的村，根据工作需要，经县级地方党委批准，可以成立党的基层委员会；村党委受乡党委领导。村党支部、总支部和党的基层委员会由党员大会选举产生。”

2.村民组织系统

村民委员会组织系统是指按照《村民委员会组织法》在村--级设立的管理村级事务的组织群体。第四讲农村社区和城市社区的组织架构

村民委员会组织系统有三个层次：第一个层次是管理村级事务的权力机构，即村民会议和村民代表会议；第二个层次是管理日常村务的工作机构，即村民委员会；第三个层次是村民委员会下属各委员会、村民小组。

3.村级集体经济组织系统

村级集体经济组织系统是指按照有关法律法规在村-一级建立的集体经济组织群体。第四讲农村社区和城市社区的组织架构

村集体经济组织系统按照市场经济发展的情况，在不同的村有不同的组织形式。包括生产、供销、信用、消费等农村合作经济组织，以及各种合作经济联合社、服务站、专业协会和集体企业。

4.群团组织系统

群团组织系统是指在党组织的领导下按照有关章程建立的群团组织群体、它包括共青团、民兵、妇代会等其他群众组织。

以上村级组织可以简称为：“一支两委两会”。第四讲农村社区和城市社区的组织架构

（二）村级组织结构分析

村级组织系统是按一定关系组成的一个有机整体，是各种组织系统的集合，既具有系统的多样性，又具有系统的层次性和关联性的明显特征。

1.村级组织系统具有层次性

村级组织系统的结构是一个多元素、多层次系统，具有多元性。从系统的功能看，不同组织系统的地位和作用决定了不同层次：村民会议和村民代表会议同为村级事务管理的权力机构，但村民会议是深第四讲农村社区和城市社区的组织架构层结构——村民代表会议只能讨论决定村民会议授权的事项。村民会议、村民代表会议与村民委员会的关系：前者是权力机构，后者是工作（执行）机构。村民委员会执行村民会议和村民代表会议的决定，管理日常村务工作，是具体操作的表层结构。

从系统的横肉向结构看，有些组织系统是平行层次，如村民委员会组织中的各下属委员会，组织系统中的共青团、妇联、民兵组织都是平行并列层次。第四讲农村社区和城市社区的组织架构

从系统内的纵向结构看，每个系统又是一个从上到下由多层次组成的金字塔。党的组织中，设党的基层委员会的，下面还设置总支部委员会、支部委员会、党小组，每一个组织又是由党史的“细胞”党员组成。村民会议是由本村十八岁以上的村民所组成，村民委员会由村委会主任、副主任和委员组成，村民委员会又有下属各委员会，还有村民小组；共青团组织下设团小组，每一个组织都由团员所组成。等等。第四讲农村社区和城市社区的组织架构

2.村级组织系统具有关联性

村级各种组织被整合成一个系统，互补、共存，在这个系统中按一定方式相互联系、相互作用、相互促进并相互依赖。这种关联性主要体现在三个方面：

一是村党的组织与村各种组织是领导与被领导的关系，党的组织要充分发挥领导核心作用，支持和保障村民自治，支持和保障村级各种组织开展工作。而村级各种组织又必须服从和维护村党组织的领导。

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二是纵向的组织系统内部层次的作用。同系统中的不同层次既有密切联系又有区别。如在村民委员会这一组织系统中有村民委员会与村民小组两个层次之间关联作用，有村级集体经济与村民小组、集体经济、家庭承包经营各个层次之间的关联作用。

三是横向平行的组织系统之间的关联作用。不同的组织系统有不同的组织结构、组织形态、纽织边界、组织行为和组织功能、不能互相替代和取消。村级各种组织第四讲农村社区和城市社区的组织架构必须在各自职责范围内开展工作，同时要有整体观念，相互合作，相互支持，这样，才能相互促进，共同推进村民自治。

（三）村民自治权力机构的结构

村民自治是全体村民共同参与的直接民主，主要通过村民会议和村民代表会议行使自治权，因而村民会议和村民代表会议是村级事务管理的权力机构。

1.村民会议和结构和形式

村民会议按照自然原则组成。《村民委员会组织法》规定：“村民会议由本村凡第四讲农村社区和城市社区的组织架构满十八周岁以上的村民组成。”凡本村十八周岁以上的村民均为村民会议的当然成员，不需经过选和其他认可程序。

村民会议结构有广泛性、直接性和权威性的特点，村民是村民会议的主体，村民参与是村民会议的基础。村民会议召开的合法形式必须具备三条：一是法定人数必须有本村十八周岁以上村民的过半数参加；二是有本村三分之二以上的户的代表参加；三是所作决定应当第四讲农村社区和城市社区的组织架构经到会人员的半数通过。否则村民会议不具备法律效力。

村民会议在下列几种情况下召开：第一，讨论决定涉及村民切身利益的事项；第二，制定修改村民自治章程、乡规民约；第三，设立、撤销、调整村民委员会；第四，选举和罢免村民委员会在员；第五，有十分之一以上的村民提议；第六，评议村民委员会的工作报告。村民会议由村民委员会召集。

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2.村民代表会议的结构和形式

村民代表会议是村民会议的特殊形式。《村民委员会组织法》没有正式确认“村民代表会议”这个概念，其表述是：“人数较多或者居住分散的村、可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权事项”。村民代表会议是广大村民根据法律精神在实践中创造的有效形式。村民代表会议是由村民代表所组成。代表的产生有两种第四讲农村社区和城市社区的组织架构形式：一种是由村民按五户至十五户推选一名代表，组成代表会议；第二种是由各村民小组推选若干人组成村民代表会议。

村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项。由于村民会议具有决策权.因此，村民代表会议也是村级事务管理的权力机构。至于村民代表是否具有任期，村民代表会议是否常设机构，是否一次一推选，会议结束，任务完成，法律没有规定，各地形式不一。第四讲农村社区和城市社区的组织架构

（四）村民自治工作机构的结构

村民委员会机构是指村民委员会及其下属委员会、村民小组。

1.村民委员会

村民委员会是村民自治的常设工作机构。村民委员会按地域设立。《村民委员会组织法》规定：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民第四讲农村社区和城市社区的组织架构政府批准。”村民委员会设置的地域性结构，是中国传统村落的发展，是由若干家庭组成的较大的地域群体。对此，《村民委员会组织法》有明确规定：“村民委员会由主任、副主任和委员三至七人组成。村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额，多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。”村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选举产生，每届任期三年，可以连选连任。第四讲农村社区和城市社区的组织架构

2.村民委员会的下属委员会

根据《村民委员会组织法》规定，在村民委员会组织结构内部下设若干专门委员会，作为村民委员会的组织机构：有人民调解委员会、治安保卫委员会、公共卫生委员会，有的还设了社会福利委员会、计划生育委员会、经济指导委员会或生产服务委员会等。村民委员会成员可以兼任下属委员会的主任、副主任或成员。人民调解委员会是调解民间、纠纷的群众性组织。1989年6月，国务院发布《人民调解委员会组织条例》，第四讲农村社区和城市社区的组织架构对人民调解委员会的组成和人员结构有明确规定。人民调解委员会由3～9人组成，设立主任、副主任，任期3年，可连选连任。治安保卫委员会是群众性治安保卫组织，成员由3～11人组成，设主任1人，副主任1～2人。公共卫生委员会是办理公共卫生事务的基层群众性组织，其组成成员根据村民委员会工作需要确立。第四讲农村社区和城市社区的组织架构专门委员会与村民委员会是被领导与领导的关系，接受村民委员会的领导和监督。

3.村民小组

在村民委员会组织结构中还有一级重要组织形式——村民小组。村民小组是村民委员会的基础，是村开展群众性自治活动的基本单位和常设工作机构，与村民委员会共同形成农村村民自治的体系。

《村民委员会组织法》规定：“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组。”第四讲农村社区和城市社区的组织架构

村民小组的设置、撤销和范围调整，由村民委员会提出，经村民会议讨论通过后报乡人民政府批准，并报县有关部门备案。村民小组规模不等，有十几户的，也有几十户的，主要依据居住区域划分。村民小组由本组全体村民参加组成村民小组会议。村民小组组长由村民小组会议推选产生。第四讲农村社区和城市社区的组织架构二、城市社区自治的组织架构第二次大战之后，社区作为公民社会锻炼和发展民主的一个最基本的形式，在西方发达国家以及亚、非、拉发展中国家得到了蓬勃的发展。我国在20世纪80年代后期开始引入社区概念，并开始了新时期的社区建设。城市社区居委会、乡村村委会、企事业职工代表大会，构成了我国基层民主自治的三大支柱。第四讲农村社区和城市社区的组织架构

（一）社区议行监分设是一个能够良性运行的工作机制随着改革的深入推进，以政企分开为主要内容的经济体制改革虽然已初见成效，但以政社分开为主要内容的社会体制改革却刚刚开始。受社会体制的制约，我国的社区建设举步维艰。如何找到社会体制改革的启动点，形成一个合理的社区制度安排？在城市社区居委会推行“议、行、监分设”，会是十分一种重要的举措。

第四讲农村社区和城市社区的组织架构■社会建设包括哪些内容?

1.千方百计扩大就业

2.合理调整收入分配关系

3.加快健全覆盖城乡居民的社会保障体系

4.坚定不移地搞好房地产市场调控

5.坚定不移地搞好房地产市场调控

6.全面做好人口和计划生育工作

7.加强和创新社会管理。

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1.强化政府社会管理职能，广泛动员和组织群众依法参与社会管理，发挥社会组织的积极作用，完善社会管理格局。

2.以城乡社区为载体，以居民需求为导向，整合人口、就业、社保、民政、卫生、文化等社会管理职能和服务资源，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。

3.加快建立健全维护群众权益机制、行政决策风险评估和纠错机制，加强信访、第四讲农村社区和城市社区的组织架构人民调解、行政调解、司法调解工作，拓宽社情民意表达渠道，切实解决乱占耕地、违法拆迁等群众反映强烈的问题。

4.加强和完善公共安全体系。健全突发事件应急体制，提高全社会危机管理和抗风险能力。

5.加强信息安全和保密工作，完善信息网络管理。加强社会治安综合治理，严密防范、依法打击各类违法犯罪活动。第四讲农村社区和城市社区的组织架构落实企业安全生产和产品质量主体责任，坚决遏制重特大安全生产事故。

6.完善食品安全监管体制机制，健全法制，严格标准，完善监测评估、检验检测体系，强化地方政府监管责任，加强监管执法，全面提高食品安全保障水平。第四讲农村社区和城市社区的组织架构

根据现代社会组织的运行原理，只有在议（决策）、行（执行）、监察三者相对分开、相互制约而又良性互动的工作机制中，社会组织才能够正常、健康地运转。

社区自治的落脚点在基层，其载体是社区居委会。而社区居委会作为一个城市居民自治的组织，它不宜采取科层制的体制，而必须采取平面化、契约化的非科层制的体制。这种体制不是一种层层辖制的体制，而是一种有分有合、分合得当的联第四讲农村社区和城市社区的组织架构盟式的体制。

从整个社区自治体系来看，这种体制涉及社区居委会、政府管理机关和非政府组织(NGO)这三大方面。其中，社区居委会是社区自治的主体，是最主要的方面。而社区居委会要营造一个良性的运行机制，就必须实行议行分设。这种议行分设的工作机制是管办分离原则在社区居委会工作的具体体现。随着城市的迅速发展和市场经济体制的第四讲农村社区和城市社区的组织架构日益完善，社区的公共事务逐渐增多，公益事业也渐趋繁杂；政府和居民对社区管理和社区服务的要求也越来越高。在这种情况下，社区组织（社区居民代表会议和社区居委会）应将主要精力用在公共事务、公益事业和社区建设发展的决策和管理上，而把各种解决具体社会问题、完成任务目标的繁杂的社会工作交给专职的、专业社会工作者。

因此，议行分设可以使政府、社区组织、第四讲农村社区和城市社区的组织架构社会中介组织和专业社工各司其职而又彼此配合，因而是一个能够使社区工作良性运行的机制，它必将使社区居民自治焕发出勃勃生机。

1998年，上海市浦东新区和卢湾区曾进行过“议事层”与“执行层”分离的试点。议事层为民选的社区居委会（居民代表会议的“常委会”），主要负责社区重要事务的决策，协调服务和监督。执行层（也称“操作层”）即社会工作者队伍，它是第四讲农村社区和城市社区的组织架构居委会的日常办事机构，以搞好社区的公共事务和公益事业为主要职能。尽管这种初步的实验还有一些有待完善的地方，但这种创新性的体制将大量的转向其他职业、学非所用的社会工作方面的高级专业人才纳入到了社区自治体系之内，这既避免了人才的浪费，提高了社区建设的专业化水平，也为此后上海市实行社会工作者职业资格认证制度奠定了基础。第四讲农村社区和城市社区的组织架构（二）社区居民自治的组织架构

议行监分设只是社区自治组织内部的一种组织架构和内部分工。要真正实现社区自治，并通过社区自治加强社区建设，促进社区发展，议行监分设体制应该是由社区自治组织、政府管理机关和非政府组织这三方面构成的组织架构。

1.社区自治组织第四讲农村社区和城市社区的组织架构

所谓城市社区自治是以社区自治主体组织——社区居委会为核心，社区居民参与协商的与政府、非政府组织合作治理社区的过程，从而达到“四个自我（自我管理、自我教育、自我服务和自我约束）。社区自治的基本特征可以概括为三个方面：一是社区组织必须是社区管理和社区建设（社区工作）的主体；二是社区必须有相对独立的管理范围和权限（其中包括财权）；三是社区必须建立横向的居民参与网络，即采取平面化的民主协商制度。第四讲农村社区和城市社区的组织架构

所谓社区组织，是指以兴办、管理辖区内经济、政治、文化事业而建立起来的地域性社会组织。这种组织的功能主要有统筹规划、协调、监督和全方位的社会服务这几个方面。在我国，城市社区自治是以城市社区为自治区域，社区自治组织是自治管理主体，其自治组织包括社区居民代表大会、社区议事协商委员会和社区居民委员会、业主委员会以及文化体育类社团等。第四讲农村社区和城市社区的组织架构

从议行分设的角度，上述组织可以划分为负责决策管理（议事层）和社会服务（执行层）这两种类型。负责决策和管理的议事层，有社区居委会、社区居民会议（或代表会议）和居民小组。负责社会服务的主要是解决具体社会问题、进行专业化社会服务的社会工作者队伍。

2.政府管理机关

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根据我国的具体情况，同时借鉴国际上社区自治的经验，我国政府管理机关的社区管理方式及其在社区自治组织中的作用主要体现在以下几个方面：

第一，加强社区自治立法。我国近几年虽有几项有关社区建设的政策和法规先后出台，但还不能适应当前我国社区自治的要求。我国的社区自治立法应注意以下3个方面：

一要全面贯彻“社区自治”的理念，将第四讲农村社区和城市社区的组织架构“社区自治”作为法律、法规的关键词；二要以界定政府与社区之间的关系为重点，清晰地划分这两方面的权责关系；三要具有可操作性，社区组织的管理权、财政权都要有具体的、可操作的规定。

第二，做好社区建设规划。社区建设规划要从我国实际情况出发，以调查研究为基础上制定社区建设的目标、手段、步骤、时限以及每一阶段的主要任务。第四讲农村社区和城市社区的组织架构

当前急需制定的是社区自治启动计划。广东省社区建设工作领导小组制定的《关于理顺政府与社区居委会关系的实施意见》（征求意见稿）抓住了社区自治中最为关键的问题，并且做出了一系列具体的、可操作性的规定，是一个启动社区自治的可行性较强的文件。但应在这一文件的基础上，制定一个像《中国21世纪议程》那样更为具体的社区自治计划。第四讲农村社区和城市社区的组织架构

第三，政府的宏观管理。根据国际上社区宏观管理的有关经验，我国应由政府牵头成立由政府公务员和市民代表参加的“社区委员会”。社区委员会的主要职责是：

(1)在社区居民的广泛参与下，制定各项能够满足社区居民需求的社区自治计划；

(2)参与社区财政体系的建立，提出资金申请、分配计划，并监控其使用；

(3)负责本社区的社会福利工作；第四讲农村社区和城市社区的组织架构

(4)聘用专业社会工作人员，处理社区纠纷和其他有争议的问题。现在人们一般从内容上将社会结构分为经济、政治、文化、社会这几个组成部分，有的则从形式上将社会结构分为国家机关、市民社会和第三部门（NGO，非政府组织）这三大块。但从现实的可操作的角度，应将社会结构分为政府、市场（经济）、社会这三大块。工商行政管理局应只是政府管理市场的机构，而不应兼管非第四讲农村社区和城市社区的组织架构营利性的社会。美国政府的社区管理机关是总统社区委员会。我国也应当设置与工商管理机关平级的社区管理机关，并实行委员会制。

第四，采取各种灵活机动的手段，启动社区自治。一是提供社区自治启动资金，并制定财政、税收等优惠政策。二是政府聘用高层次专家参与社区自治。第四讲农村社区和城市社区的组织架构如提供专业性的咨询；指导刚毕业的从事社会工作的大学生开展专业性的社会工作；对现有从事社会工作但没经过社工专业教育的人员提供专业培训，等等。三是开展集中、广泛的宣传发动工作，宣传社区自治的重大意义、基本政策、基本理念和相关知识，唤起社区居民参与社会自治的热情。

3.非政府组织第四讲农村社区和城市社区的组织架构

非政府组织(NGO）是社区的建设和发展中的第三股重要的力量。非政府组织有两个最为明显的特征：一是非政府性，即与掌握国家权力的政府机关不同；二是非商业性，即与营利性的市场组织不同。它实质是一种代表和表达某一行业、阶层意愿的社会团体。

非政府组织一般有3种类型：一是传统的社会服务组织；二是直接得到政府支持的社团；三是社区互助团体。也有人将非政第四讲农村社区和城市社区的组织架构府组织分为居民志愿性非政府组织、支持性非政府组织、发展性非政府组织和政府援助的非政府组织这四种类型。

现代社会是“社团社会”。非商业性、非政府的各种社团组织，不但能够填充政府机关和市场组织之外的广阔的社会生活空间，而且是联系社区与政府的纽带，因而也是进行社区居民自治的一股不可或缺的重要力量。

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近20多年来，我国虽然进行了一系列的体制改革，非政府组织（特别是行业协会）有了一定程度的发展，但仍远远不能适应社区居民自治的要求：

首先，非政府组织的官方色彩浓厚。非政府组织本应是独立于政府之外的，但目前我国的非政府组织大都是作为政府权力延伸的“二政府”，各种非政府中介组织也习惯于将自己看作是政府的一部分。非政府组织的领导职务也大都由政府部门的第四讲农村社区和城市社区的组织架构领导担任，许多协会会长的职位也被用来安排离退休干部。例如，在我国行业协会较多的上海市，由政府任命的协会领导就占全市协会领导数的60%。这样的非政府组织实际上已成了“准政府组织”，它不可能实行独立有效的行业自治，也不适应社区居民自治对“第三部门”发展的要求。

其次，非政府组织的自治功能萎缩。受兼任领导的政府官员控制的非政府组织，只能依附于政府，不可能有独立的地位，第四讲农村社区和城市社区的组织架构因而也不会发挥多少真正的自治功能。这就造成了这类组织缺乏独立性，从而导致其自治功能萎缩。

政府部门为了减轻财政上的压力，往往减少甚至取消对非政府组织的财政资助。同时，不能得到协会充分有效服务的会员单位也不愿交纳会费，这又导致这类组织经费不足。兼任非政府组织领导的官员往往顾不上管这类组织的事务，过多地安排离退休人员又使这类组织成了政府机关第四讲农村社区和城市社区的组织架构

从资金方面来看，调查显示：中国非政府组织最主要的收入来源是政府提供的财政拨款和补贴，约占一半；居第二位的是会费收入，约占21%；居第三位的是营业性收入，平均占6%；居第四位的是企业提供的赞助和项目经费,占6%；而其他收入来源的比例均低于5%。这一收入结构意味着非政府组织收入来源单一，过分依赖于其他部门尤其是政府部门，从而形成了发展的瓶颈，不利于非政府组织的独立和自治。第四讲农村社区和城市社区的组织架构安置老人的分支机构，加上内行专业人才的奇缺，又导致这类组织人力资源严重缺乏。组织上不独立，经费不足，人员不力，必然导致非政府组织的功能萎缩。

再次，非政府组织数量过少。按照我国“双重管理”的规定，成立行业协会这类非政府组织需找到政府业务主管部门。而将支援经费和管理责任当作负担的业务主管部门又不愿担当这些行业协会的“婆婆”；这就会使得许多企图建立的行业协会可能第四讲农村社区和城市社区的组织架构因为找不到业务主管部门而难以成立，从而造成有行业而无协会的状况。我国非政府组织的数量不但远低于其他国家，也低于我国解放前。在1980年代初，加拿大被称为“第三部门”的各类组织就已达4.65万个，而我国至今也不会超过3000个。比如2002年，上海市的行业协会只有130多家（而仅国民经济行业分类就有几百个），只相当于我国解放前的1/5。第四讲农村社区和城市社区的组织架构

根据国家民政部提供的数据，截止2005年底，在各级