农业面源污染的现状与对策

农业面源污染的现状与对策

一、农业面源污染中国政府提出了“建设美丽中国”和“实现农业现代化”的主要目标。保护好的环境是实现这一目标的根本前提。而令人遗憾的是,中国农业发展与环境保护之间存在严重矛盾和冲突,突出问题是农业面源污染问题(陈锡文,2002)。一般来讲,农业面源污染是在农业生产活动中,氮和磷等营养物质、农药及其他有机或无机污染物质,通过农田的地表径流和农田渗漏形成的环境污染,主要包括化肥、农药、畜禽粪便污染等(李秀芬等,2010)。与点源污染不同,农业面源污染具有分散性、隐蔽性、难以监测、随机性和不确定性等特点(饶静等,2011),因此,控制和解决农业面源污染需要根据污染物来源特征采取灵活的措施。长期以来,生猪饲养在我国家畜饲养中占有重要地位。统计资料显示,2011年我国肉猪出栏66170.3万头,年底存栏46766.9万头,生产猪肉5053.1万吨。生猪产业在促进我国经济发展的同时,也给我国环境污染控制带来了巨大压力,成为我国农村环境面源污染的重要组成部分。嘉兴位于浙江省东北部,是长江三角洲重要城市之一,也是我国重要生猪产地,本文以嘉兴为例,分析了生猪面源污染现状、产生的原因,并提出了相关对策。二、嘉兴生猪面源污染现状(一)嘉兴精养量发展现状嘉兴生猪养殖有7000多年的历史,早在明代就有母猪一胎14头的论述。在计划经济时代,生猪养殖是嘉兴粮食的丰产和丰收的重要保障。随着市场经济的发展,特别是20世纪80、90年代以后,嘉兴生猪养殖业迅猛发展,生猪饲养量从1985年的370.55万头达到2005年的最高峰788.14万头,翻了一番;此后,嘉兴生猪饲养量虽略有下降,但仍超过700万头,其中2012年年末生猪存栏273.1万头,生猪出栏461.1万头,另有能繁母猪31.85万头,占浙江省饲养量的19%。(二)嘉兴生猪面源污染现状1.助推使用监测数据分析生猪的面源污染物主要包括粪便污染和养殖场的废水污染和死猪丢弃所造成的水体污染,相关污染物包括COD、全氮、全磷、铜和锌等。根据中国农业科学院农业环境与可持续发展研究所和环境保护部南京环境科学研究所2009年2月编写的《第一次全国污染源普查畜禽养殖业源产排污系数手册》,嘉兴地区处于保育阶段的生猪每头每天的化学需氧量164.89克,全氮11.35克,全磷1.44克,铜161.11毫克,锌154.19毫克;处于育肥阶段的生猪每头每天的化学需氧量337.9克,全氮25.4克,全磷3.21克,铜190.55毫克,锌281.60毫克;处于妊娠阶段的生猪每头每天的化学需氧量472.34克,全氮39.6克,全磷5.11克,铜155.49毫克,锌405.82毫克。借鉴蒋法成等(2012)测算方法估算嘉兴生猪的各项污染物的排放量,其中存栏生猪的平均产污系数按育肥猪的平均产污系数60%,能繁母猪的平均产污系数按妊娠生猪的平均产污系数80%计算。计算结果见表1。从表1可以发现,如果存栏生猪的相关污染物不加处理,2012年嘉兴存栏生猪将排放全氮大约15835.21吨,全磷大约2001.221吨,能繁母猪将排放全氮大约3752.683吨,全磷大约484.2477吨。2.嘉兴大力推进养殖业、养殖材料在国内多种嘉兴生猪饲养范围广,广泛分布在5县2区内。统计资料显示,2011年嘉兴生猪饲养量为777.79万头,其中数量最多的南湖区饲养212.96万头,数量最少的海宁地区64.94万头,两者分别占27%和8%,其他地区占15%左右,各个地区相差不大。大量生猪广泛分布在全市各个地区直接导致嘉兴生猪面源污染范围扩大,而农户生猪饲养的分散性导致污染排放点不固定,排放具有间歇性,这使生猪面源污染物的来源、污染负荷等均存在很大的不确定性。同时,生猪粪便排泄的随机性以及嘉兴地区水网交织纵横,直接导致嘉兴生猪面源污染的分散性、隐蔽性、难以监测、随机性和不确定性更为严重。3.水质类别判断标准c生猪面源污染的危害主要体现在其对嘉兴水体污染影响上。《2011年嘉兴市环境状况公报》显示:2011年嘉兴境内64个市控以上断面中,Ⅳ类、Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面分别有14个、19个和31个,各占21.9%、29.7%和48.4%。而根据目前水质类别判断标准,决定水质类别的主要污染物为氨氮和总磷。2010年农业面源污染氨氮排河总量为5840.78吨,总磷排放为2016.41吨,其中养猪排放的氨氮占全部氨氮排放量的31%,重点区域占56%。尽管从2005年起,嘉兴连年将畜禽排泄物治理工作列入政府实事工程,但直至今天,全市畜禽养殖污染问题依然严峻,被列为浙江省政府督办的重点环境问题。除了影响嘉兴水体,生猪面源污染还给周围地区的生态环境带来一定的负面影响。2013年春爆发的黄浦江死猪事件,直接影响了黄浦江的水质和上海市民的用水安全。三、嘉兴生猪面源污染原因(一)嘉兴养殖业发展现状农户是农业生产行为主体,嘉兴生猪面源污染的增加和生猪饲养规模不断扩大具有直接的联系,而这归根结底又和生猪饲养者的有限理性行为密不可分。首先,生猪饲养是农民增收的主要途径。城乡二元分割是发展中国家的一个普遍特征,对中国来讲,由于新中国成立初期实施的重工业的赶超战略,限制农民入城的户籍制度,以及长期以来的工农产品价格剪刀差等城市偏向政策,导致我国的城乡二元结构更突出,在很大程度上,中国特定的二元社会结构的存在和作用是造成农村面源污染问题日益严重的深层原因(洪大用,2004)。城乡二元分割使农民长期处于贫困状态,生存压力巨大,需要通过多种渠道增加自身的收入。嘉兴位于长三角腹地,紧邻杭州、上海的独特区位优势使嘉兴自然成为上海和杭州的生猪供应基地,养猪成为农民增收的主要途径。有关资料显示,2012年嘉兴农村居民人均纯收入为18636元,从2004年开始连续9年位居浙江省首位,相比于1985年的731元,增加了近25倍,而生猪收入占农民人均纯收入的5%左右(在养殖密集区,农民家庭收入中约80%来自养猪)。其次,政府相关措施降低了嘉兴农民生猪饲养的风险。为了保障猪肉供给、稳定市场,2007年以来,国家出台了能繁母猪补贴、能繁母猪保险、重大动物疫病免费强制免疫、生猪良种补贴、规模养殖补贴、死猪处理补贴等一系列补贴政策。其中能繁母猪补贴完全由中央财政和地方财政支付,母猪保险由中央、省、县及农户按4∶2∶3∶1比例承担。此外,嘉兴政府还通过免费发放疫苗、购买免疫服务、疫情监测等降低了生猪饲养者的风险。再次,有限理性的农户重视养猪的“显性收益”,忽视养猪的“隐性环境成本”。长期以来,农民环保知识的普及教育一直相对缺乏,部分生猪饲养人员环境保护意识较差,没有意识到生猪饲养对环境的危害,不会有意识地控制和减少生猪饲养量;即使一些生猪饲养人员意识到生猪饲养对环境的危害,但考虑到生猪饲养巨大收益和政府大量补贴,在有限理性作用下,生猪饲养人员只顾眼前利益,不顾长远利益,或只顾局部利益,不顾全局利益,从而导致生猪饲养规模不断增加,环境污染不断加重。(二)公共物品特性—公共物品作用下市场失灵的表现环境是人类生存的基础。由于任何个人对环境的消费不会减少其他消费者对环境的消费,同时任何个人也不能把某人从对环境的消费中排除出去,因此环境同时具有非竞争性和非排他性,是典型的公共物品。环境的公共物品特性导致市场失灵是生猪面源污染产生的主要原因。生猪面源污染市场失灵的具体表现为排放的“公地悲剧”和治理“搭便车”行为。公共物品的属性使污染排放权为所有人共同拥有,任何人可以不受限制地使用,在此情况下,过度生猪养殖几乎不用承担任何私人环境成本,而限制生猪生产所产生的环境收益却分散到所有生猪饲养者身上。因此单个的生猪饲养者决策时不会考虑自身行为所包含的所有社会成本,饲养生猪数量倾向于尽量多,导致公众对环境资源的过度索取,产生严重的生猪面源污染。生猪面源污染治理收益为全体居民,在理想状况下,每一个居民都应根据自己从生猪面源污染治理中获得的利益来提供生猪面源污染治理成本。而公共物品特性使没有对治理产生贡献的人也能享受污染治理所带来的好处,由于搭便车者几乎不用付出生猪面源污染治理成本,却可以享受生猪面源污染治理收益,使搭便车者获得收益大于他们所付出的成本,这就会使一部分人“搭便车”。在没有足够限制和约束,原来不想搭便车的成员会观察到“搭便车”行为的存在,他们也会在利益的驱动下,参与搭便车的行动中,当搭便车者占一定数量时,生猪面源污染治理失败。(三)面源污染的监督管理机制尚不完善首先是政府相关法律、法规缺失引起政府失灵。西方成熟市场经济国家的经验表明,面源污染的治理有赖于政府完备的法律和法规体系(汤红娜等,2012)。我国目前在农村环境污染防治方面并没有进行单项立法,也没有出台国家层面的“农业生态环境保护条例”,虽然《环境保护法》、《农业法》等内容上有所涉及,但上述法律条款都是原则性、概括性的规定,缺乏可操作性,在实践中无法贯彻执行,相关法律规定分散而不系统。行政性法规居多,符合市场经济原则的民事法律手段太少(刘冬梅,2008)。相关法律、法规的缺失是造成生猪面源污染的一个主因。其次是生猪面源污染的监督管理不当引起政府失灵。一方面监督管理部门权责不清,政策执行不力。农业面源污染治理涉及环境、农业、水利、财政等多个部门,“政出多门”导致在政策执行过程中缺乏明确、权威的机构,各职能部门之间的管理职能和责任模糊不清,部门间缺乏协调机制,导致相互扯皮与责任分散,甚至导致政府及其成员集体冷漠或责任缺失。另一方面,与通过排污口排放的点源污染不同,生猪面源污染是由分散的污染源造成,污染排放点不固定,排放具有间歇性。这使生猪面源污染物的来源、污染负荷等均存在很大的不确定性,面源污染难以进行监测和客观评价,监督管理的难度增大。再次是地方政府重经济增长、轻环境保护的短视行为引起政府失灵。公共选择理论认为,政府只是一个抽象的概念,在现实中,政府是由政治家和官员组成的,政治家的基本行为动机也是追求个人利益最大化。因此,政治家追求其个人目标时,未必符合公共利益或社会目标。改革开放以来,我国在政治集权下采取了适宜的地方分权,地方政府官员的晋升与其辖区经济绩效显著相关(张军,2005),对于地方官员而言,经济产值是硬指标,环境保护是软指标,只有如期完成了各项经济目标才能晋升。这种机制导致地方政府官员为了晋升,轻环境保护,引起面源污染。此外是政府的公共物品供给不足导致政府失灵。以死猪处理为例,当前嘉兴全市的养猪户已经超过了10万户,每年出栏生猪数量约为450多万头,按照生猪的正常死亡率约为3%计算,嘉兴每年的生猪死亡数量超过12万头,而目前嘉兴的死猪处理池不足700个,公共物品的缺失直接导致生猪面源污染的发生。四、预防和控制农村猪的污染对策(一)猪育种者的有限理性1.引导养殖业,促进生鲜产业转型升级首先,通过淘汰“落后产能”,实现转型升级。要以合理利用资源为基点,因地制宜,科学规划生猪养殖场所和载畜量,划定禁养区、限养区,积极探索养殖准入制度,实行总量控制和密度控制,将生猪存栏量控制在当地环境承载力相适应的范围内。其次,通过生态养殖,实现生猪产业转型升级,调整和优化生猪饲养技术、方法和手段,严格控制生猪面源污染的产生,最大程度地减轻环境污染,使生猪饲养真正纳入到农业生态系统循环中。再次,发展特色农业,实现生猪产业转型升级。要依托当地农副产业特色,因地制宜探索实施农户转产增收的办法、途径,要通过转产增收,使生猪饲养者逐步摆脱对生猪饲养的依赖,自觉减少生猪饲养量。最后,通过“二次创业”,实现生猪产业转型升级。要通过创业扶持和帮助一批生猪养殖户实现“二次就业”,找到新的致富之路。2.增强防治知识一方面,有关部门要广泛利用各种媒体、渠道,加强对治理生猪面源污染的宣传和教育,普及污染防治知识,增强防治污染的自觉性、主动性。另一方面,开展环境保护知识和技能培训,要把无公害农产品、绿色食品、有机食品系列标准和生产技术、生态环境保护基本知识等作为农技培训、“绿色证书”培训的重要内容,切实帮助农民走“生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”。(二)防市场流失1.热价要依法严处质量责任在征收排污费的同时,还应加强行政手段与刑事手段的处罚,如对一定规模以上的生猪养殖场必须进行环境影响评价,对违法违规的,可由有关部门依法给予行政处分,情节严重、构成犯罪的,应依法追究刑事责任。2.加大金融补贴的力度,给予政策的支持如鼓励生猪饲养者参与一些公共物品提供,对于这些参与者政府应在信贷、税收方面给予优惠政策,弥补其增加的成本;对自觉将死猪等废弃物回收到集中安置点的行为给予补贴,降低其生产过程中的成本,提高人们自觉减少生猪面源污染的积极性。(三)防洪工程政府损失1.加强农业面源污染控制在环境立法方面,应大力借鉴国外先进国家在农业面源污染治理方面的成功做法,制订强有力的法规体系。首先,可以借鉴日本经验,建立《家禽排泄物法》,要求规模化的养殖企业对粪便要进行合理的安置,严禁野外堆放或直接向沟渠排放,粪便的保管地要由非渗透性的材料建设,并进行适当的覆盖,通过新技术的使用对粪便进行合理处置,使之变成有效肥料。其次,修改现有农业