关于行政处罚办案期限的思考-写于《行政处罚法》修订之际

一、行政处罚办案期限的定义（一）《行政处罚法》修订前，对于行政处罚办案期限在法律层面缺乏统一的定义《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）自1996年10月1日起施行，后于2009年、2017年两次修正，2021年又进行了修订，并于2021年7月15日起施行。在2021年修订前，《行政处罚法》第三十九条规定：“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。”但未对什么情况应当立案，以及立案后多长时间应当作出处罚决定予以规定。法律层级只有《治安管理处罚法》第九十九条规定了公安机关办理治安管理处罚案件的办案期限。从笔者从事律师执业活动以来代理案件接触过的规定来看，除《环境行政处罚办法》第五十五条、《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第十五条外，《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条、《福建省行政执法条例》第三十一条等部门规章或地方性法规亦规定了行政处罚办案期限。其中《福建省行政执法条例》第三十一条规定：“法律、法规、规章未规定期限的，行政执法机关应当自程序启动之日起30日内作出行政执法决定；重大、复杂的案件，经本机关主要负责人批准，可以延长30日，并告知当事人。特别重大、复杂的案件，经延长期限后仍不能作出行政执法决定，确需继续延长期限的，应当报本级人民政府批准，并将延长事由告知当事人。”仅从上述笔者引用到的规定看，行政处罚办案期限的起算点就有“立案之日”与“程序启动之日”两种，对于终结点虽然均规定为“作出决定之日”，但对于终结点是否能够延后及延后的批准程序，各有不同规定［1］。因此，在本次《行政处罚法》修订前，对于行政处罚办案期限在法律层面缺乏统一的定义。（二）《行政处罚法》修订后，对于行政处罚办案期限的两个基本构成要素有了统一规定本次《行政处罚法》修订，在第六十条规定：“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起90日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”自此行政处罚办案期限的两个基本构成要素，即起算点明确为行政处罚案件立案之日，终结点明确为作出行政处罚决定之日。鉴于《行政处罚法》第五十九条第一款规定：“行政机关依照本法第五十七条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：……（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。”第五十九条第二款规定：“行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。”作出行政处罚决定之日应理解为行政处罚决定书上的落款时间与行政处罚实施机关加盖其印章时间较后者。二、行政处罚办案期限之常见争议及原因分析（一）关于行政处罚办案期限之常见争议分析通过案例数据库检索，并总结了近年来笔者代理行政诉讼或为行政机关提供顾问咨询服务遇到的争议问题，关于行政处罚办案期限，有以下常见争议：1．办案过程中哪些情形不计入办案期限，或者说办案期限可扣除哪些原因导致的耗时；2．部门规章与地方性法规或地方政府规章对办案期限同时做出规定，但存在矛盾时，既是部门规章所属系统又是地方性法规或地方政府规章属地的行政机关在实施行政处罚时应当如何适用办案期限的规定；3．在司法审查中如何评价办案期限超期，或者说基于办案期限超期的事实，如何裁判。（二）关于上述争议产生的原因分析产生上述争议的原因可以归结为以下几个主要方面：1．地方性法规本身的效力位阶较低，制定机关在制定过程中考虑得不够完善。例如《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第十五条规定“认定、鉴定和补办手续时间不计入办案期限”，作为明确的厦门市城市管理行政执法部门应遵循的程序规定，并没有规定公告送达的公告期不计入办案期限。这显然是立法层面没有考虑全面的问题，导致地方司法实践中对于公告送达的公告期应否扣除存在争议，司法机关不得不脱离上述地方性法规规定，从法理上对此问题进行分析。2．一些行政机关的行政处罚办案期限，在系统内的部门规章有规定，在属地的地方性法规也有规定，又或者属地的地方性法规既有省级地方性法规又有较大市（或经济特区）立法（法规），上述规范性文件间存在不一致而导致选择适用的争议。例如《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第十五条与《福建省行政执法条例》第三十一条均对办案期限作出了规定，其中后者相比前者，除对起算点的表述不同外，最明显的区别是后者规定了延长办案期限应当通知相对人。根据《中华人民共和国立法法》第九十条第二款“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定”的规定，《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第十五条如果理解为对《福建省行政执法条例》第三十一条的“变通规定”，则应当直接适用《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第十五条。但鉴于《福建省行政执法条例》是2019年才实施的新规，而《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》早自2005年就开始实施，中间相差14年，司法实践中也有观点认为14年前施行的经济特区法规不应理解为对14年后才施行的地方性法规的变通规定，从更有利于保护相对人权益的角度，应当适用《福建省行政执法条例》第三十一条的规定。3．我国是成文法国家，司法机关根据已经制定并颁布施行的法律法规等规范性文件规定进行司法裁判。同时，又因我国的行政法律体系复杂，规范性文件规定数量巨大，一般程序立法（如《行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》等）修订周期较长，行政审判有其特殊性，即对于行政行为合法性的审查标准比较依赖于诉讼程序法或司法解释的规定。基于办案期限超期的事实如何裁判，因《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）修订及新司法解释的施行，司法机关的裁判意见在新旧法过渡期间是不稳定的，导致此问题在该特定时期存在较大争议。三、行政处罚法新增办案期限规定之立法目的及实践问题分析（一）行政处罚法新增办案期限之立法目的分析通过以上背景分析，笔者认为《行政处罚法》新增办案期限规定的立法目的如下：1．从衔接行政处罚的执法实践看，切实弥补了一些行政执法领域办案期限规定的空白，统一了法律定义笔者在过去代理的一些案件中发现某些行政机关在其执法领域缺乏办案期限的规定。例如海洋行政处罚，《海洋行政处罚实施办法》中并未规定办案期限，《海洋违法案件查处期限暂行规定》虽然有规定办案期限，但其性质为中国海监总队出台的工作指引文件，而非规范性文件。如果海洋行政处罚的实施机关其所属地区的地方性法规或地方政府规章未规定办案期限，那么其实施行政处罚就处在缺少办案期限监督的状态。《行政处罚法》作为国家大法，对办案期限作出普适性规定，即便在传统的规范模式下，缺少部门规章或地方性法规、地方政府规章规定办案期限，国家大法提出的3个月办案期限要求，任何行政处罚实施机关都应当遵守［2］。同时，对办案期限的起算点、终结点赋予统一的定义，有效解决下位法定义不统一所可能引发的争议。2．从衔接司法实践的审查标准看，切合了《行政诉讼法》修订及后续出台司法解释所追求的“程序正义”司法价值导向从学术观点以及司法裁判认为办案期限超期属于“程序瑕疵”，不应认定“违法”的理由来看，法律没有规定行政处罚办案期限超期导致行政处罚违法或无效首当其冲。这个理由的深层次含义是，如果将行政机关应当在办案期限内作出处罚决定理解为一种必须实现的程序要求，缺少法律层面的普适性规定。《行政诉讼法》属于诉讼程序法，是司法机关开展司法审判工作的程序法依据，通过诉讼程序规定的判项类型来论证办案期限超期应当确认违法，无异于用结论来论证原因，缺乏说服力。《行政处罚法》作为规定行政处罚程序基本要求的法律，新增办案期限规定，无异于将遵守办案期限是行政处罚程序的基本要求公之于众，办案期限超期是违反《行政处罚法》规定程序的情形，那无疑属于程序违法情形。这是从行政执法的角度，对《行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》关于“处理期限超期”应被认定违法的一个肯定性回应，使得司法机关裁判确认该等情形违法更有法律依据。（二）行政处罚法新增办案期限规定之实践问题分析修订后的《行政处罚法》第六十条规定：“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起90日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”关于上述规定的具体适用问题，如果仅从法条的字面解读，是存在争议的。在为行政机关顾问单位提供处罚案件办案指引制定专项法律服务的过程中，笔者所在的律师团队即对修订后的《行政处罚法》第六十条规定的90日期限的理解存在不同意见：1．第一种观点认为，90日是法律、法规、规章没有规定情况下的原则性规定。笔者持该种观点，具体理由见上述立法目的分析。2．第二种观点认为，90日是优先于法律、法规、规章另有规定的强制性规定。持该种观点的主要理由是江必新、夏道虎主编的《中华人民共和国行政处罚法条文解读与法律适用》在对《行政处罚法》第六十条的解读中提到：“这就导致了不同行政执法领域，行政处罚决定作出期限各不相同的客观情况。因此，急需在法律层面统一行政处罚作出的一般期限，统一法律适用标准。在本法修改过程中，综合其他法律、法规、规章关于行政处罚决定作出期限的规定，本法规定行政处罚决定应当立案之日起90日内作出，比较符合行政处罚实际。”［3］3．第三种观点认为，90日是有条件的优先于法律、法规、规章另有规定的原则性规定。持该种观点的主要理由是：《行政处罚法》第一条规定：“为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”根据上述“保护公民、法人或者其他组织的合法权益”之立法目的，如果法律、法规、规章对办案期限作出了低于九十日的办案期限，由于此更有利于“保护公民、法人或者其他组织的合法权益”，应认定行政机关应当遵循法律、法规、规章规定的办案