PPP模式研究报告

PPP模式研究汇报1。定义与内涵1.1PPP模式的定义与分类PPP(Public-Private—Partnership)是舶来品，直译为公私合营，指在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。详细是指政府与\t”_blank"私人组织（社会资本）之间,为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签订协议来明确双方的权利和义务，以保证合作的顺利完毕，最终使合作各方到达比预期单独行动更为有利的成果。一般模式是由社会资本承担设计、建设、运行、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管等，以保证公共利益最大化。通俗地讲，PPP就是公私合营模式。此前，我国是全民所有制经济，类似路桥、码头、机场、管网、自来水、供电、供暖等公共部门，都属于“关系国计民生和经济命脉”的产业，只能由政府控制的企业或事业单位运行,一般老百姓或者外国资本家是不容许插手，有钱也不行。，中央政府觉得政府多吃多占不合理、不公平,于是提出了万众创新、万民创业的口号，号称要“让广大人民群众享有到优质高效的公共服务，改革创新公共服务创新机制”，在此种状况下,下发了国办发（42）号文，鼓励社会资本参与到公共服务行业，和人民政府一起投资、建设、运行基础设施和公共服务行业，给老百姓提供福利。这种政府与社会资本合作的模式就是所谓的PPP模式。PPP模式可以分为外包、特许经营和私有化三大类:外包类——由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。特许经营类——项目需要私人参与部分或所有投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益状况，公共部门也许会向特许经营企业收取一定的特许经营费或予以一定的赔偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系。通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充足发挥双方各自的优势,节省整个项目的建设和经营成本，同步还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即协议结束后规定私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。私有化类——需要私人部门负责项目的所有投资,在政府的监管下，通过向顾客收费收回投资实现利润.由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具有有限追索的特性，因此私人部门在此类PPP项目中承担的风险最大。1.2PPP模式的内涵PPP模式的内涵重要包括如下四个方面：（1）PPP是一种新型的项目融资模式。项目PPP融资是以项目为主体的融资活动,是项目融资的一种实现形式，重要根据项目的预期\o"收益”收益、资产”资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接受益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目企业的资产和政府予以的有限承诺是贷款的安全保障。（2）PPP融资模式可以使民营资本”民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，减少风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与\o”民营企业”民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式的操作规则使民营企业参与到项目确实认、设计和\o”可行性研究"可行性研究等前期工作中来，这不仅减少了民营企业的投资风险,并且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理措施与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有助于减少项目建设投资的风险，很好地保障国家与民营企业各方的利益.这对缩短\o”项目建设周期”项目建设周期,减少项目运作成本甚至资产负债率均有值得肯定的现实意义。（3）PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的HYPERLINK”http：///wiki/％E6%8A％95%E8％B5%84％E7%9B%AE%E6％A0%87”\o”投资目的"投资目的是寻求既可以还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采用PPP模式，政府可以予以HYPERLINK”http：///wiki/％E7％A7％81%E4％BA%BA%E6％8A％95%E8％B5％84％E8％80%85"\o"私人投资者"私人投资者对应的政策扶持作为赔偿，从而很好地处理了这个问题,如HYPERLINK”http：///wiki/％E7%A8％8E％E6％94%B6%E4%BC%98％E6％83％A0”\o”税收优惠”税收优惠、贷款担保、予以民营企业沿线土地优先开发权等。(4)PPP模式在减轻政府初期建设投资承担和风险的前提下，提高基础设施建设的HYPERLINK”％E6%9C%8D%E5％8A%A1％E8％B4％A8%E9％87%8F”\o"服务质量"服务质量。在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与都市基础设施的建设和运行,由民营企业负责项目融资，有也许增长项目的资本金数量,进而减少较高的HYPERLINK”http：///wiki/％E8%B5%84％E4％BA％A7%E8%B4%9F%E5%80％BA％E7％8E%87"\o”资产负债率”资产负债率,并且不仅能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险.同步双方可以形成互利的长期目的，更好地为社会和HYPERLINK”。com/wiki/％E5%85％AC％E4％BC％97"\o”公众"公众提供服务。1。3为何要推行PPP模式PPP这个模式已经出现很数年了，最早的时候英国人在二十世纪为了在塞文河上建第二座大桥，开始采用PPP模式，由社会资本承担建设并由政府特许经营。我们国家一直到才从政府文献中正式确认PPP方式。根据财政部、发改委和人民银行在《有关在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发（42）号）中就PPP实行的意义提出的官方推行PPP的理由如下：（1）为了加紧政府职能转变，实现政企分开，将政府的管理和监督职能与政府详细经营产业的微观职能相辨别，提高政府治理能力；（2）为了打破行业准入限制，激发民营经济的经济活力和发明力；让广大企业尤其是中小企业可以参与到公共服务领域的广阔市场中去。(3)为了提高财政资金使用效率，完善财政投入和管理方式，在现代和后裔人之间公平分担公共资金投入。貌似很高大上，不过，假如透过现象看本质，国办发42号文对于为何要搞PPP写了一大篇，其实中心思想只有两个字：缺钱！政府要搞PPP的本质原因在于：没钱了。简朴一点讲，此前的时候铁路等基础设施都是政府投资拉动，中央和地方政府有钱花，因此也不考虑什么社会资本进入，不玩所谓的PPP，虽然搞BOT也是财政担保，可是目前，政府没钱了，欠债一大堆，不过基础设施等公共服务还得继续投入，该怎么办？于是引入了PPP这个外国人的东西,让广大人民群众把自己的钱投到公共服务行业来，减缓政府的压力。截至年终，全国地方债存量大概21万亿，全国财政收入总额大概16万亿,也就是说政府不吃不喝，一年收入的钱也还不完欠的债.从社会整体负债看，中国社会总体债务率大概为260％，超过了美国。其中政府整体债务率大概为57％,已经靠近欧盟制定的60％警戒线。不过,由于前几年狂发现金，广义货币已经成了天量，连穆迪等评级企业都将中国的主权评级进行了下调,美元加息又限制人民币增发，再像此前同样靠印钱进行投资拉动的模式已经到头了,搞不好会引起通货膨胀和人民币贬值。因此，政府目前欠钱太多,印现金条件又不容许，进退两难。因此，政府鼓励民营资本进入公共服务行业，替代政府承担基础设施和公共服务的投资角色，于是启动了这一轮PPP热潮。1。4PPP模式的长处（1）消除费用的超支，提高建设效率。公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期,使项目费用减少。PPP模式只有当项目已经完毕并得到政府同意使用后,私营部门才能开始获得收益，因此PPP模式有助于提高效率和减少工程造价，可以消除项目竣工风险和资金风险。研究表明，与老式的融资模式相比，PPP项目平均为政府部门节省17％的费用，并且建设工期都能准时完毕.(2）有助于转换政府职能，减轻财政承担.政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一种监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。（3）增进了投资主体的多元化.运用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能，增进了投融资体制改革。同步,私营部门参与项目还能推进在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提高办事效率，传播最佳管理理念和经验.(4）风险分派合理。PPP在项目初期就可以实现风险分派，同步由于政府分担一部分风险,使风险分派更合理，减少了承建商与投资商风险，从而减少了融资难度，提高了项目融资成功的也许性。政府在分担风险的同步也拥有一定的控制权。（5)应用范围广泛,该模式突破了引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可合用于都市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。2.PPP模式的发展现实状况蛋糕很大--据记录，截至5月,财政部公布的PPP项目到达1个，总金额约16万亿元人民币.实际成交PPP项目1401个，成交金额2.35万亿。据估计，伴随一带一路政策的推进,PPP项目总投资将超过20万亿。国企占据主导地位，民营企业热情高涨——据中国政府采购网和各省（直辖市）政府采购网上公布的PPP项目成交信息，共成交了2.35万亿元PPP项目。其中，国有企业作为独立中标人或牵头中标人中标的项目总金额超过1.7万亿元，占比约74％（其中国有非上市企业占46%，国有上市企业占28%）。民营企业作为独立中标人和作为牵头中标人中标的PPP项目总金额为6223亿，占比约26%.其中非上市民营企业中标约3800亿元,上市民营企业中标约2300亿元.民营企业牵头实行的PPP项目在斩获的PPP项目总规模不及国有企业的1/3。企业类别项目个数项目总金额项目平均金额国有上市93个4760亿元51。2亿元国有非上市584个7820亿元13.4亿元民营上市127个2300亿元18。1亿元民营非上市597个3800亿元6。4亿元从以上数据来看，民营企业和国有企业参与项目投标并中标的项目数基本一致，不过投资金额相差巨大。民营非上市企业与国有非上市企业的单个项目投资额相差近3倍；与上市国有企业相差10倍以上。因此，尽管民营企业参与PPP的热情高涨,不过目前，PPP领域仍然是国有企业占据主导地位,大型地铁建设、公路管网施工与改造、市政工程改造等资金需求较大的项目基本上是国企独大,民营企业没有参与机会。如中国铁建在新疆参与的公路建设项目,投资超过1000亿,中交集团投资超过600亿元;西安市公布的地铁项目，投资金额170亿元；葛洲坝集团的PPP项目估计超过3000亿元。3。PPP模式的运作3.1PPP模式的参与主体（1)政府——重要是承担公共管理职能，在项目实行过程中，首先作为行政管理者承担监管职责;另首先作为社会资本的合作方共同开发和运行PPP项目。政府一般授权其下属机构或控制的国有企业作为签约主体与社会资本合作。（2)社会资本方：即与政府合作参与PPP的投资人，包括国有企业、民营企业、外资企业和其他投资主体。（3）其他服务商：包括勘察、设计、施工服务商、金融机构、专业运行商、供应商、保险企业、法律、财务、技术等服务商。3。2PPP项目收入来源社会资本参与PPP项目最终是为了实现稳定、长期的盈利。根据目前的实践来看,PPP项目有三种收入方式：（1）政府付费-—由当地政府出钱购置公共服务产品，重要针对市场化程度不高的某些非经营性或准经营性项目.政府付费也有多种方式，包括按照项目设施或服务的原则付费，如学校、医院、场馆等，只要项目方提供了符合规定的设施，则就应当支付费用;按照用量付费,如污水处理、垃圾处理等项目;按照绩效付费，即政府约定一定的考核原则，按照服务质量核定费用，如澳大利亚监狱PPP项目，就有一项考核指标是犯人的重新犯罪率。（2）使用者付费-—由最终消费者购置服务或产品，重要针对市场化程度比较高，可以直接向最终顾客收费的项目.这一类项目也是目前企业参与最积极的项目。如公路、桥梁、水务、电力、地铁等等项目。(3)政府补助——由PPP项目企业直接向消费者收费,如收费金额局限性以弥补运行成本的,由政府进行合适的补助。政府的补助一部分是在建设施工中进行补助，重要是提供财政资金支持；一种方式是在运行过程中进行补助，重要根据运行资金缺口进行补助.此外,政府还可以通过土地、贷款、权益、周围项目收益等方式给与补助。目前，由于国家已经严禁政府给与PPP项目财政担保，大部分项目都是通过财政补助的方式实现对社会资本的扶持,以至于出现了诸多伪PPP项目，对多种不符合PPP规定的项目给与财政补助，套取财政资金。3。3PPP模式参与的障碍为何民营企业难以参与大型项目PPP，不仅是钱的问题，而是既有的PPP项目存在诸多障碍：（1)投资、回报周期长一般的PPP项目建设周期在3到5年，运行周期在到30年。而中国的民营企业平均寿命是5年。一种PPP项目很也许需要两代人的时间才能所有运行完毕移交政府。30年的时间，相对于民营企业周期过长。（2）投资回报率低由于PPP项目的公共属性，因此，政府在利润测算时会控制利润率，一般控制在7～8％。假如经营不好，很也许会亏损。一种项目成本回收时间在左右，真正挣钱的是剩余的许可期限。不过,对于民营企业来说，银行融资的利率都已经超过6％,如此低的回报率是无法接受。（3）资金需求量太大。一般PPP项目注册资金大概为总投资额的20～30%，剩余资金需要从金融机构或其他合作方通过股权或债权方式融资。相对于国有企业的信用和融资能力而言，民营企业融资渠道少、融资能力差，很难获得大型项目所需要的资金。（4）风险不可控。PPP项目除了项目自身的风险如资金风险、施工风险、运行风险之外，尚有不可控的政治风险和社会风险.而每一次风险事故的发生都也许葬送整个项目。民营企业抗风险能力比较差，因此，轻易不敢进入PPP领域。因此，在未来PPP浪潮中，这种状况仍然不会得到变化,大中型项目都是国有企业的天下，小型、盈利能力比较强的项目将会成为民营企业争夺的主战场。3。4PPP模式运作流程PPP模式的本质是政府通过予以私营企业（或公私合营企业）长期的特许经营权和收益权来换取公共产品加速建设及有效运行，基于此，PPP模式的运作方式及操作流程如下:4。PPP案例国内首个大型PPP项目-—北京地铁4号线PPP项目:北京地铁4号线是我国都市轨道交通领域的首个PPP项目，该项目由北京市基础设施投资有限企业（简称“京投企业”)详细实行。年,北京金准征询有限责任企业和天津理工大学按国家发改委和北京市发改委规定，构成课题组对项目实行效果进行了专题评价研究，评价认为：北京地铁4号线项目在我国都市轨道交通领域初次探索和实行市场化PPP融资模式，有效缓和了当时北京市政府投资压力，实现了北京市轨道交通行业投资和运行主体多元化突破,项目实行效果良好.4。1项目简介北京地铁4号线是北京市轨道交通路网中的主干线之一，南起丰台区南四环公益西桥,路过西城区，北至海淀区安河桥北，线路全长28.2公里,车站总数24座。4号线工程概算总投资153亿元，于8月正式动工，9月28日通车试运行,目前日均客流量超过100万人次。4.2项目背景为在北京市轨道交通领域引入社会投资,提高建设和运行水平，自起开始在国内研究以PPP模式，吸引社会投资者投资、建设、运行地铁新线项目的详细方案。通过深入的调查研究，结合北京地铁建设规划特点，决定以北京地铁4号线为试点，并聘任国内外顾问企业成立了4号线PPP项目组。自以来，该项目组按照底北京市政府明确的轨道交通项目中政府投资与社会投资7：3基础比例的政策精神,及颁布的《北京市都市基础设施特许经营条例》，编制了《北京地铁四号线PPP运作汇报》,初步确定了运作方案。通过各方努力，于与社会资本方4月签订正式协议，前后共历时4年多。4。3运作模式—-PPP模式构造根据4号线初步概算,项目总投资约153亿元。按建设责任主体，将4号线所有建设内容划分为A、B两部分：A部分重要为土建工程部分，投资额为107亿元,总投资的70％，4号线企业（全资国企)负责投资建设;B部分重要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约为46亿元,占总投资的30％,由社会投资者组建的北京地铁4号线特许经营企业（如下简称“特许企业”）负责投资建设，特许企业京港地铁是由京投企业、香港地铁企业和首创集团按2：49:49的出资比例组建。4号线项目竣工验收后,特许企业根据与4号线企业签订的《资产租赁协议》，获得A部分资产的使用权。特许企业负责地铁4号线的运行管理、所有设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营,通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。特许经营期结束后,特许企业将B部分项目设施完好、免费地移交给市政府指定部门，将A部分项目设施偿还给4号线企业。4。4项目基本经济技术指标（1）项目总投资:约46亿元。(2）项目建设内容：车辆、通信、信号、供电、空调通风、防灾报警、设备监控、自动售检票等系统，以及车辆段、停车场中的机电设备。（3）建设原则：根据经同意的《北京地铁四号线工程可行性研究汇报》如下简称《可研汇报》和初步设计文献制定。（4)工期:计划底竣工，9月正式通车试运行。（5）客流量预测：根据《可研汇报》客流预测成果，初期(）为71万人次/工作日，近期(）为82万人次/工作日，远期（2034年）为99万人次/工作日。4。5特许期限特许期分为建设期和特许经营期。建设期从《特许协议》正式签订后至正式开始试运行前一日；特许经营期分为试运行期和正式运行期，自试运行日起，特许经营期为30年。特许期确实定重要考虑到轨道交通项目所具有的投资大、回收期长的特点，根据财务模型计算投资回收期并考虑一定合理的盈利年限。4.6投资回报测算测算根据：客流数据、平均人次票价收入水平、总投资、运行成本（重要包括人工成本、电费、维修费和管理费等)、折旧、财务费用（总投资中贷款部分约30.8亿元，贷款期为25年，利率暂按年利率5.76％计算，等额还本付息)、（7）税收。投资回报：特许企业通过获取客运服务票款收入和商业经营收入收回投资后实现合理的投资回报。据测算，该项目的全投资内部收益率（即IRR）约7%～8%，投资回收期.租金：租金方案比较灵活，它其实是政府调整特许企业的客流风险和收益的一种手段。4号线企业向特许企业收取A部分租赁资产的租金，用于A部分资产的还本付息.租金将作为分担客流风险和调整运行收益的手段:当4号线实际客流低于预测客流一定比例时，4号线企业减免特许企业应支付的租金；当实际客流高于预测客流一定比例时,4号线企业提高特许企业应支付的租金。4.7收益分派及风险分担机制该项目通过票价机制和客流机制的巧妙设计，在社会投资人的经济利益和政府方的公共利益之间找到有效平衡点,在为社会投资人带来合理预期收益的同步，提高了北京市轨道交通领域的管理和服务效率。（1）票价机制4号线运行票价实行政府定价管理，实际平均人次票价不能完全反应地铁线路自身的运行成本和合理收益等财务特性。因此，项目采用“测算票价”作为确定投资方运行收入的根据，同步建立了测算票价的调整机制.以测算票价为基础，特许经营协议中约定了对应的票价差额赔偿和收益分享机制,构建了票价风险的分担机制。假如实际票价收入水平低于测算票价收入水平，市政府需就其差额予以特许经营企业赔偿.假如实际票价收入水平高于测算票价收入水平，特许经营企业应将其差额的70%返还给市政府。四号线PPP项目票价赔偿和返还机制如下：(2）客流机制票款是4号线实现盈利的重要收入来源，由于采用政府定价，客流量成为影响项目收益的重要原因.客流量既受特许企业服务质量的影响,也受市政府都市规划等原因的影响，因此，需要建立一种风险共担、收益共享的客流机制。4号线项目的客流机制为:当客流量持续三年低于预测客流的80%，特许经营企业可申请赔偿，或者放弃项目；当客流量超过预测客流时，政府分享超过预测客流量10％以内票款收入的50％、超过客流量10%以上的票款收入的60％。4号线项目的客流机制充足考虑了市场原因和政策原因，其共担客流风险、共享客流收益的