快速城市化背景下重庆市公共租赁房制度的完善

快速城市化背景下重庆市公共租赁房制度的完善

一提出问题(一)在现代化建设进程中推动重庆城乡统筹发展2010年7月28日，重庆重建委员会主持召开重庆城乡预算制度改革会议，明确启动了重庆统筹城乡预算制度改革，明确了重庆城乡预算制度改革的进展情况。这意味着重庆在解决城乡计划的最重要方面做出了重要一步。作为建设统筹城乡改革试验区,重庆进行了一次重大的改革突破和有益尝试,标志着重庆城市化进程高速发展的时代已经来临。城市化进程高速发展对重庆市住房保障制度将是一次重大的考验,原有住房供应的“单轨制”早已不能满足急剧扩大的中低收入人群居住需求。于是,“大力建设公共租赁住房,努力扩大住房保障覆盖”便成为在新环境下完善重庆市住房保障体系的重要举措。(二)保障面过窄、缺乏落实的人口就重庆而言,尽管近些年通过廉租房、经济适用房、城中村改造安置房等供应形式,使一部分低收入群体有了住房保障,但保障面十分狭窄。而对于另一部分中低收入人群的城市居民、大学毕业生、外来工作人员,则被排斥在现有体制之外,既得不到保障性住房的覆盖,短期内也买不起商品房,这部分群体住房需求总量很大。实践证明,无论完全由政府保障,还是完全由市场调节,单轨制供房体系都存在制度缺陷,难以满足绝大多数社会成员的住房需求。二、公租房制度的实施效果公共租赁住房是指政府或企业持有一部分房源,并将这些房屋以低于市场价的方式租给特定人群。而在重庆推行的公共租赁房制度中,房源的供给主要为政府修建住房,并将这些房屋以市场近期同类商品房租赁价格的60%租给特定人群。在公租房政策出台之前,主要是靠廉租房和经济适用房对中低收入人群进行住房保障。实施过程中却存在许多弊端:首先,廉租房的门槛太高,只有少数收入十分微薄的低收入人群才能申请租赁;其次,经济适用房的价格对中等收入和相对收入较低的人群来说相对较高,导致他们很难进入经济适用房市场;最后,没有通过廉租房和经济适用房进行保障的过滤后人群就成为了“夹心层”,他们的住房问题仍没有得到解决,社会的不安定因素仍然存在。建设公共租赁房、大力推行公租房制度的目的就是要解决“夹心层”的住房问题。重庆市公共租赁房的定位即是为进城务工人员、外地来渝工作人员,新就业大中专及职校毕业后无住房人员等“夹心层”人群提供租售并举的保障性住房。三、我国度建设取得的成绩早在重庆市进行公共租赁房制度建设之前,深圳、上海等东部沿海地区已对公共租赁房制度建设进行了探索,并取得一定的成绩。由于重庆市在区域、人口数量及层次分布(人口数量巨大且农业户籍人口比重较大、外来务工人员数量较多)、人口整体素质等方面的特点,重庆公租房制度建设进行了基于自身特点的创新,发展出一条具有重庆特色的探索之路。(一)促进了农村的人口集聚重庆市的户籍改革计划主要分两个阶段:一是2010~2011年,重点推进有条件的农民工及新生代转为城镇居民,解决户籍历史遗留问题,力争两年内新增城镇居民300万人,非农户籍人口比重由目前的29%上升到37%,实现转户人口在主城、区县城、小城镇三级城镇体系的合理布局;二是2012~2020年,通过系统的制度设计,建立完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制,进一步放宽城镇入户条件,力争每年转移80~90万人,到2020年新增城镇居民700万人,非农户籍人口比重提升至60%(图1为非农户籍人口增长情况),主城区集聚城镇居民1000万人,区县城集聚城镇居民600万人,小城镇集聚城镇居民300万人,形成合理流动、权益公平、城乡一体的户籍制度体系。重庆市进行户籍改革之后,两年时间内,重庆将会有300万的农村人口正式拿到非农户籍,到2020年,非农户籍人口比例将扩大到6成。公共租赁房建设及公共租赁房制度的建设完善将成为重庆保障性住房建设的重点。从2010年起每年开建1000万平方米公共租赁住房,未来三至五年内全市建设总量将达4000万平方米,主要分布在主城区和6个区域性中心城市、2个卫星城等人口聚集度高、住房供需矛盾突出的区域。按人均20平方米计算,4000万平方米可以解决200万人的住房问题。据测算,重庆主城670万常住人口,扣减历年提供的廉租房、经济适用房以及其他保障性安置房,加上城市扩容新增的住房保障需求,至少有150万人需要公共租赁住房,约3000万平方米的建设体量(图2为公租房供给量与需求量情况)。未来十年,重庆将步入城镇化加速发展期,中小城市将成为承接农村人口转移的重要载体。重庆在8个重点郊区区县开展公共租赁住房建设,通过住房保障政策合理引导农民工定向定居,既符合农民工的愿望和实际能力,还可以最大限度地减少农民工的盲目流动。(二)公租房“越界”的安排方式在重庆推出的《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》中,大胆地取消了户籍的限制,规定申请对象为重庆市常住人口中的“3+1”群体,其中“3”是指城区原住居民中的低收入群体、主城区打工的外来农民工、在重庆主城区工作的尚无购买商品房能力的大学毕业生;“1”则是指重庆市各级政府、企事业单位邀请来渝的特殊人才,以及省部级以上的劳动模范、争光贡献奖获得者、复转军人等住房困难家庭。这样“混居”的安排方式,主要是为了避免造成公租房变成新的“贫民窟”,有利于消除住户家庭收入高低造成的心理落差,保障公民的基本尊严,维持社会的和谐气氛。公租房内的租户们将形成一种良好的风气,生活条件较好的帮助生活条件较差的,道德素质较好的影响道德素质较差的。不仅仅在财产上进行帮扶,更要在社会道德素质建设上进行带动,从而提高“3+1”人群的整体素质,实现公租房政策的可持续发展。(三)减少建设成本由于所需建设的公租房数量巨大,如何降低成本、如何融资就成了不得不考虑的重要问题。特别是如何降低成本,既保证公租房的质量,又减少建设成本,缓解政府财政压力,就成为了头等难题。重庆市政府采取了三大措施来控制公租房的建设成本:一是公租房土地的提供通过土地划拨的形式进行,降低了土地造成的建设间接成本;二是减免税费,包括了免征城镇土地使用税、土地增值税,免征城市建设配套费等行政事业性收费和政府性基金,降低了税费造成的建设间接成本;三是公租房的建设由国有企业承建,并严格控制利润点,降低了建设的直接成本。四、公共租赁房规模英国、香港、新加坡等国家和地区在推行公租房制度方面取得了一定的成就,具有相当多的成功经验。香港的公共住房覆盖面很广,公共租赁房容纳了近1/3的居民。根据2006年统计数据,租住公屋(公共租赁房)人口达216.1万,占香港总人口的30.9%。香港作为我国的特别行政区,更是对我国公共租赁房制度以至重庆市公共租赁房制度具有一定的借鉴意义。(一)对实物配租过程中导致的问题的解决措施起初,香港公租房保障方式也主要是以实物配租为主。通过多年的研究和实践,香港特别行政区发现,仅仅是进行实物配租的保障形式,虽然对公租房房价进行了很好的控制,但却存在许多弊端,而加入适当的货币补贴因素则可以对实物配租所导致的问题进行解决(实物配租与货币补贴的优缺点比较见表1)。香港特别行政区在1992年9月1日实施租金援助计划,以宽减租金的方式,援助有暂时经济困难的租户,根据租户不同的家庭总收入情况,减免25%或50%的租金。在公租房制度方面同样具有较多成功经验的英国,政府除了关注直接或间接地为需要保障人群提供公有住宅进行租住以外,还对以下相关人群实行住房津贴制度:一是穷人、老人、残疾人、低收入家庭等;二是教师、警察、军人、医生等特殊职业人群。重庆市推行的公租房制度主要以政府建设公共租赁房作为房源,进行实物配租。虽然通过“混居”,低成本建设等形式弥补了实物配租保障方式的某些缺陷,但并没有从根本上解决问题。(二)对于经济方面较为困难的农户的费用予以减免香港特别行政区在制定公租房租金标准时,人性化地考虑到对于不同条件的租户应该区别对待。如香港房屋署实行的“可加可减”租金调整机制:根据租户每年年审的财产等各方面情况,允许部分经济方面特别困难的租户延期交付租金;对经济方面较为困难的租户提供25%~50%的租金减免;对经济有所好转或是经济方面已经良好的租户按一定比例收取相对较高的租金。重庆市推行的公租房制度中,对租金的收取说明对于特殊情况并没有作出任何规定,如:对于入住公租房后经济条件恶化或是对于入住公租房后经济条件好转的租户没有一个合适的租金调整范围,当每个租户选定了公租房的地点后,无论他们是否会遇到经济上的困难,其租金就不会再变化了,公租房的租金反而会成为他们生活中增加的一项生活负担。建设公租房、建立公租房制度的目的是为了解决中低收入人群的住房问题,减轻他们生活的负担,而不是对他们添加新的负担。因此,租金标准缺乏弹性,可能将会成为制约公租房制度顺利发展的阻碍。(三)汽车吸收材料在公司产权和产权保险机构中,应分为长香港特别行政区所制定的准入制度较为严格和完整。如在香港地区,在满足公屋申请条件后,香港房屋署会对申请者资产进行详细审核。申报项目达到7项之多:土地(在香港及香港以外所拥有的土地);房产(在香港及香港以外已落成及预售的住宅、商业及工业物业、停车位及已协议买卖的房产);车辆(私家和商用车辆);可转让的汽车牌照(的士和公共小型巴士牌照等);投资类别的资产(互惠基金、单位信托基金、上市股票、经纪投资按金、商品期货、纸黄金、存款证、保险计划和债券等);业务经营(在独资、合伙经营的商号或有限公司的权益及其业务所拥有的各项资产);银行活期、定期存款和可动用现金(港币及外币活期及定期存款,以及港币5000元或以上的可动用现金)。而重庆市公共租赁住房管理暂行办法中,第23条专门说明,申请租赁公共租赁住房,应提交以下材料:《公共租赁住房申请表》、身份证或户口簿复印件、工作单位提供的工作收入证明和社会保险经办机构提供的社会保险缴费证明、住房情况证明、其他需要材料。从以上5项审查资料不难看出,材料中除了申请人提供申请人住房情况说明、工作收入说明、社会保险缴费证明以外,没有反应出申请人持有股票、有无车辆等其他重要的财产状况,因此不能真实地反应出申请人的财产状况,也不能对申请人是否满足公租房的条件作出客观的评价。(四)新《规定》下的救济制度鉴于公屋出租后,公屋内部的环境得不到良好的保护,严重影响公屋内居民生活质量,导致公屋可持续的租赁能力下降,许多公屋丧失原有的使用价值,不得不弃置或另作他用,严重浪费社会资源。香港特别行政区从2003年8月1日起实施公屋清洁扣分制,对影响公屋内环境卫生的租户,除发出定额罚款通知书外,同时扣分,扣满10分后会对租户发出警告信,如在两年内扣满16分者,将被终止租约。扣分制度以两年为周期共分三级,甲类扣三分,乙类扣五分,丙类扣七分,以下是部分扣分项目:乱抛垃圾(5分);任由携带之动物及禽畜随处便溺,弄污公众地方(5分);把出租单位用作食物制造工场或仓库(5分);高空掷物(7分);在公众地方吐痰(7分);在公众地方便溺(7分);在垃圾收集站、楼宇范围内或其他公众地方胡乱倾倒或弃置装修废料(7分)。重庆市公租房制度中,对于公租房内部环境的管理仅仅停留在对住房内部附属设施的保护上,租户负有维修和赔偿的责任。并没有对乱扔垃圾、在公众地方吐痰、在楼宇范围内和其他公众地方胡乱倾倒或弃置装修废料等不文明且严重影响房屋内部环境的行为进行量化管理和处罚。这势必导致公租房内部环境的恶化,公租房内租户的生活质量的下降,并人为地产生新的“贫民窟”。五、通过对租赁户的登记来对公租房进行经营(一)对于公租房保障方式,注意在实物配租的基础上加入货币补贴的因素,采取两种方式并行的策略虽然重庆市政府对原有的实物配租保障方式进行了一些改良,从某些方面避免了原有的实物配租方式将会造成的社会问题。但仅仅以改良实物配租的形式并不能从根本上解决问题,而适当地加入货币补贴的因素,以此弥补实物配租所遗留的缺陷,将使重庆市住房保障方式更为系统,更为完整,也可以避免原有实物配租方式将造成的社会问题。如:可以对经济状况十分困难的租户减免一部分租金,减免部分由市政府财政专门拨款进行给付;也可以提供各种优惠的贷款计划,鼓励经济条件较好的租户对公租房进行购买等。(二)建立专门的租户财产评估机构真实地反应租户财产现状对于进行租金水平的调控、租户的准入与退出等方面是重要的基础和依据。必须在一定周期内,对租户的财产情况进行及时、准确地评估,以制定新一周期内的租金水平,新一轮的租户进入与退出等事项,并间接地掌握中低收入人群的生活状态,观察他们生活质量的改变,为政府进行决策提供第一手资料。现行对租户审查的五个事项,并不能完全真实有效地反映出租户实际的财产状况。应当使审查事项多元化、系统化,根据实际情况,列出真正可以反映租户经济水平的事项,建立管理系统对租户情况进行审查。要进行上述如此繁杂的工作,仅仅依靠现行部门是不能实现的。必须建立专门对租户财产现状进行评估的机构,进行管理系统建立、事项的分列以及事项的审查等工作。(三)单独建立一套公租房管理措施现行的公租房管理暂行措施仅仅停留在维护公租房内部附属设施层面上,不能完全满足公租房可持续租赁以及精神文明建设的需求。因此,对公租房的管理需要单独地建立一套管理办法。对于公租房管理办法,可以从三个方面进行整合:一