论屋顶管理模式的优势及局限

论屋顶管理模式的优势及局限

到目前为止，各地广泛采用的租赁管理方法包括登记和认证、合同合同、接受公共安全管理费、指定专人负责、租金分为不同级别的租赁、统一管理租赁公司、统一管理租金、限制特定身份的租赁、定期检查和突发事件。根据不同的特点,可以将其归结为以下五种模式。一、《治安说明书》第5条证照管理模式,是指管理部门通过制定一系列规章和规定,确立出租屋主和流动人口办理相关证照为出租或租住的必要条件,以期有效掌控出租屋和流动人口信息的管理模式。在这一管理模式下,通常还附加了登记、收费制度和签署书面保证书等管理办法。该管理模式要求出租屋主办理相应证照后方能出租房屋。例如,北京市政府曾发布《北京市外地来京人员租赁房屋管理规定》(现已废止,由2008年1月1日起施行的《北京市房屋租赁管理若干规定》替代),出租屋主必须先到房管部门和公安机关申领《房屋租赁许可证》和《房屋租赁安全合格证》,并与公安机关和计划生育主管机关分别签订治安责任书、计划生育责任书后,才能出租房屋。各地根据实际情况核发的证照名称、签订的文书名称及内容略有差异,如在广东,根据《广东省流动人员租赁房屋治安管理规定》(2000年)的规定,出租屋主必须在申领《房屋租赁治安许可证》,并和公安机关签订《治安责任书》后,方可出租房屋。该管理模式还要求承租者必须持有暂住证。有些地方规定,公安机关在检查中发现出租屋主将房屋出租给无暂住证的外来人员时,将视其为违法,而立即终止双方的租赁关系。由于暂住证与外来人员就业证、计划生育服务证之间具有相互依存的密切关系,即办理此证的前提是具备彼证,因而事实上承租者往往需要在暂住证、计划生育服务证、外来人口就业证等都齐全的情况下方可合法居留当地并承租房屋。在证照管理模式下,出租屋主及暂住人口应当缴纳相关税费。出租屋主除了应当依法缴纳的出租房屋税之外,在办理房屋租赁登记时,房地产管理部门可能收取登记备案费;在到公安机关进行房屋租赁备案时,公安机关可能收取治安管理费、治安责任保证金等;在与政府有关部门(如计划生育)签订责任保证书时,还可能被要求交纳责任保证金。例如,《北京市个人出租房屋税收征收管理办法》(2003年)规定“个人出租房屋并取得收入,依法应分别申报缴纳以下税费:营业税、城市维护建设税、教育费附加、房产税、城镇土地使用税、城市房地产税、印花税”。广州市曾规定,“出租屋主(包括私人和集体)每月应按规定向当地公安派出所缴纳治安管理费”。(1)在证照管理模式中,政府各管理部门通过各种严格的审核办证、登记、收费和签署保证书等程序,达到掌控流动人口信息并进行管理的目的。证照管理模式是我国市场经济初期对出租屋采取的最早的管理模式,曾经在社会转型初期、人口流动不频繁、流动量不大的情况下发挥过积极的作用。但是,随着当前流动人口数量及流动频度日益增加,证照管理模式的弊端日益显现出来。首先,证照管理模式中存在着静态管理与动态社会治安之间的矛盾。证照管理模式以公安机关静态地“等待”出租人和承租人上门办证、发证为主要工作方式,是一种静态管理模式。证照管理模式有效发挥作用的前提之一是出租屋主和承租人的关系在一定时期内是固定的。然而,在市场经济体制下,各种市场元素均处于自由流动状态,出租屋主与承租人关系的相对稳定期越来越短,对于出租屋主和承租人来说,每一次租赁关系都履行登记、备案、签订责任书或保证书等手续对双方来说都过于麻烦,往往采取简化程序,隐瞒租赁关系。这样就出现了大量隐性出租屋,公安机关通过出租屋管理掌握流动人口信息的目的则难以实现。其次,当事人主动履行义务的预设前提违背人类趋利避害的本性。在证照管理模式中,出租屋主和承租人应当自觉、主动地到管理部门办证,但是,与证照伴生的是各项费用的缴付,在人们追求自身利益最大化的天然倾向下,出租屋主和承租人一般不会主动花时间、花钱到相关部门办证、登记和交费。这种制度设计存在缺陷,在经济日益活跃的当下,其可操作性大打折扣。二、建立专门管理人员负责制目标责任制管理模式,是指公安机关将出租屋和流动人口管理要达到的目标量化,将落实这一目标的责任具体到人,按照量化结果对责任人实施奖罚的管理模式。按照责任主体不同,目标责任制可分为出租屋主负责制和专门管理人员负责制。出租屋主负责制是通过对出租屋主附加限制性条件,制定一系列的奖罚规则,让出租屋主负起监督和管理承租人的责任,从而间接实现管理流动人口的目的。例如,一些立法规定出租屋主不得将房屋出租给无合法有效身份证明的人,且必须按规定登记承租人姓名、身份证件种类和号码;(2)不得向没有计划生育证明的已婚育龄流动人口出租房屋,发现承租人和居住人员生育或者怀孕的,及时向计划生育行政主管部门报告;(3)在出租房屋后的一定时间内,必须带领或者督促承租人申报暂住户口登记或者办理暂住证(4)等等。通过对出租屋主施加一定的治安义务,以实现对出租屋及流动人口的管控。专门管理人员负责制是指公安机关将出租屋管理的目标责任落实到具体的责任民警,量化考核目标,制定相应的奖惩标准,以实现对出租屋和流动人口的管理。例如,有的派出所在出租屋管理中规定,责任区民警对管片的暂住人口底数不清、情况不明的,没有按规定进行登记和办理暂住证的,或者责任区内出租屋没有按规定办证和没有签订治安责任书的,派出所将扣除责任区民警当月目标责任分。目标责任制是将传统的企业管理方式运用于社会管理中,其优势在于可以将泛化的责任具体化,使管理到位、责任明晰,从而加强管理人员和其他负有管理职责的相关人的责任心。出租屋主负责制是一种“以人管人”的管理模式。“以人管人”的出现是公安机关面对人口流动性大为增强、流动人口信息难以掌握的客观现实,在不调整静态管理方式的前提下寻找固定管理“坐标”(即出租屋主)的产物。在市场经济体制下,人口的动态流动虽然无法避免,但房屋作为不动产是静态的,屋主也较为固定。公安机关如果能够成功地管住出租屋主,并且确保出租屋主按规定申报暂住人口信息、监督暂住人口守法,则能够达到既管好了常住人口、又管好了暂住人口的双重目的。但是,“以人管人”模式其实并没有走出传统证照式管理的思路,依然是静态的、忽视人的趋利避害本性的管理模式。在实践中,很多屋主不愿或尽量避免与公安机关签订治安责任保证书,或者屋主与公安机关签订治安责任保证书流于形式,相应的监督和管理内容并未跟上,对预防流动人口违法犯罪起不到应有的作用。专门管理人员负责制将出租屋管理的内容用具体的标准量化,这在加强管理人的责任心、促进管理目标的落实上具有积极作用,也增加了管理责任落实的可操作性。但实际上,治安管理中许多导致消极后果出现的原因是多元的,管理者的责任只是其中一个方面。即使管理者尽职尽责,也不可能完全避免发生治安问题,有的消极后果的发生与责任人工作态度和责任心并没有直接关系。因此,公安机关对目标责任制的使用应当有所“克制”,至少不应成为公安机关对出租屋管理的唯一手段,而应当将目标责任制和其他管制方法有效地结合起来。三、屋顶等级管理等级管理模式,是指公安机关根据治安管理要求设定若干评价出租屋治安状况的指标,并设定相应的分值,然后对每一个出租屋进行评判,按照其分值将出租屋分成若干等级,对于不同等级的出租屋采用不同管理方法和力度的管理模式。等级管理模式是以出租屋作为考核目标,将原来用于人的业绩量化考核应用到出租屋管理上。目前率先实施这一举措并积累了宝贵经验的是广东省中山市中区分局。该分局制定了《关于出租屋实行等级管理的工作方案》,对在册的出租屋按照其基本情况、治安、消防、卫生情况进行考察,并制定了《出租屋等级评分标准》,根据该标准将每一间出租屋按A、B、C、D四个等级评价。A级列为“放心户”,B、C级列为“一般户”,D级列为“重点户”。对于被列为D级的重点户实行重点防控,对各等级出租屋定期进行复查,保证等级的流动性。也有其他地方根据出租屋的安全程度,将出租屋划分为甲、乙、丙类三个层次,但具体的管理内容与中山市大体相同。等级管理模式比直接考核管理人能够更有效地落实管理目标,但该管理模式同样存在以下两点缺陷:首先,为确保这一模式持续发挥作用,公安机关需定期对出租屋进行评判和考核,及时调整和更新出租屋的等级。一个无法回避的问题是,在大量出租屋主和外来承租人员不主动登记、大量隐性出租屋存在的前提下,如何实现对出租屋信息的全方位掌控成为现实的难题。其次,在设计对出租屋的具体评价、考核指标时,如何将被量化的要素控制在既能确保治安防控的落实又能确保不侵犯公民权利的范围内?从实践情况来看,存在着为了对出租屋进行考核而随意检查、强制检查出租屋、强制出租屋主接受某个考核指标和标准的情况。这些做法已经超出了正当性的边界,有侵犯公民权利之虞。四、大综合管理模式:“居民式”、“料大综合管理模式,是指管理部门根据不同社区的不同情况,而选用“旅业式”、“物业式”、“单位自管式”、“院区合围式”、“散居包片式”中的一种或几种方式对出租屋进行管理的模式。大综合管理模式是近年来广东省深圳市推出的一种新型出租屋管理模式。截至2008年上半年,深圳市共建立“旅业式”社区2929个,“物业式”小区5371个,“单位自管式”企业3917个,“院区围合式”社区2167个,“散居包片式”片区7689个,覆盖流动人口近千万人。1.旅业式管理“旅业式”管理是指在“城中村”等出租屋集中的社区,由集体股份公司或社区工作站(居委会)统一组织,出租业主配备楼管员,按照旅馆业管理办法和规范要求,承担出租屋和暂住人口的管理责任。旅业式管理主要适用于特区内“城中村”和特区外“村改居”社区居民个人或集体投资改造的整栋出租房屋。在“旅业式”管理中,结合了出租屋主负责制管理方式,即在公安机关和出租屋综合管理部门的指导下,旅业式出租屋的出租屋主必须按照“谁出租谁负责”、“谁受益谁负责”的原则,承担对租住人员信息采集和申报暂住登记的工作。2.暂住人口的管护“物业式”管理是指实行物业化管理的住宅小区,由物业管理公司(管理处)承担对出租屋和暂住人口的协管责任。“物业式”管理模式主要适用于成片开发建设并有物业出租的住宅小区,由所属物业管理公司(管理处)按照“谁主管、谁负责”的原则,承担起协管出租屋的责任,对小区内的出租屋进行普查登记,对小区内的暂住人口进行信息采集工作,落实治安防控措施。3.管制责任“单位自管式”管理是指由企、事业单位对居住在本单位集体宿舍且属于流动人口的员工承担出租屋协管责任。该管理模式主要适用于雇用暂住人口并为暂住人口提供集体宿舍(包括自有宿舍和租用宿舍)的大型商场、酒店、超市、工厂、事业单位等,这些单位按照“谁用人谁负责”的原则,由各用人单位确定专人负责暂住登记工作,并在人员入住7日内将登记资料报送流动人口和出租屋综合管理部门。4.屋顶管理模式“院区围合式”管理是指在出租屋和流动人口集中的原农村自然村,将原来居住人口复杂的居民区围起来实施封闭式管理,同时组建院区管理处和物业管理公司,按现代物业管理标准对出租屋和暂住人口在计划生育、消防、治安、社区健康等方面进行规范管理的出租屋管理模式114-115。“院区”是实现对村落中出租屋和暂住人口管理的前提条件,“围合”则实现了对居住散乱人口的整合,将原来居住相对集中但又散乱的村落用围墙或围栏封闭起来以后,设立若干个固定出入口,在社区重要部位安装电子监控设备,既可以实现对社区治安的严密防控,又可以实现对出租屋的“旅业式”管理或“物业式”管理。5.大综合管理模式“散居包片式”管理是指以公安力量为主,出租屋综合管理部门协助,通过划片包干、落实责任,对出租屋和暂住人口实施的管理措施。“散居包片式”管理模式主要适用于村改居后的“老屋村”、城市边缘部位、建筑工地、山边窝棚等分散地段、条件简陋出租屋的管理。按照“属地管理”原则,以街道和社区为单位,将流动人口管理的任务划分包干到社区警务室和出租屋综合管理站,公安民警带领相关管理人员,定期对散居暂住人口进行巡查登记,落实治安防控措施,发现严重治安问题时,公安机关适时地组织专项整治行动113-114。采取大综合管理模式是深圳迄今为止探索出的适合深圳当地情况且较为有效的出租屋管理方法。以宝安区为例,五种管理方式推广普及率达90%以上,覆盖租住人口450万人,既取得了较大的社会治安效益——已建成小区基本达到重大案件零发案116,又取得了重大的经济效益——已建成小区的管理档次提高后,小区的房屋租金普遍上涨。五、运动式治理运动式治理模式,是指公安机关对于一段时间内出租屋管理中出现的突出问题,投入大量警力突击清查、集中整治,在较短的时间内将出现问题的原因或势头打压下去,以使出租屋管理恢复正常状态的管理模式。实践中,运动式治理也被称为专项治理、专项斗争、专项行动、专项整治、集中整治等。运动式治理模式并非一种常态管理方式,而是对日常管理方式的补充,是在日常管理方式未达到预期效果时所采取的特殊管理举措。运动式治理方式具有管理力度大、管理效果明显等优势,主要是通过采取专项行动,可以及时打击某一时期比较突出的违法犯罪活动,有效遏制违法犯罪活动的嚣张气焰;可以增强普通公民参与维护社会治安的意识;通过各种专项行动,提高管理人员的综合素质。公安机关对包括出租屋管理在内的许多治安问题多采用运动式治理模式,每次运动都冠以相应的代号或名称,如“飓风行动”、“猎豹行动”、“清污行动”等。但是,目前我国公安机关对运动式治理方式存在过于依赖的倾向,各种治理行动使用得过多过频,有的地方似乎每个月都在搞一个甚至几个不同的治理行动,一方面导致被管理对象的麻木或习以为常,另一方面导致公安民警过于疲惫因而有所懈怠,治理行动效果不佳。运动式治理具有明确的针对性、突击性,一般是在治安情况恶化、日常管理手段难以快速扭转社会治安状况的前提下使用的,但这种非常规管理方法也有其局限性。首先,运动式治理通常是集中地整治突出的某个或某几个治安问题,而实际上治安问题和导致问题出现的原因是多方面的,运动式治理行动并不能从根本上解决所有治安问题。因而治理虽然会很快见效,但亦容易反复。其次,运动式治理需集中动用大量的人力物力,治理成本极高。在当前警力不足的情况下,容易导致公安民警疲惫“作战”。例如,出租人和承租人主动到管理部门履行登记、办理证照的数量非常有限,公安机关为了全面掌握出租屋信息和暂住人口信息,便采取开展统一行动的方式全面普查或清查出租屋。但是,这种调动大量警力、声势浩大的全面普查或清查得来的信息,在人口流动日益频繁的情况下,不能及时准确反映出租屋及暂住人口现状,甚至这些数字在调查的同期就正在发生变化。第三,运动式治理往往采取“严打”、“从重”、“从快”等政策,往往打破日常管理手段的节奏和力度,甚至个别情况下可能突破法律的约束。例如,在2006年9月北京市公安局在开展“平