农村产权流转交易市场的现状与对策

农村产权流转交易市场的现状与对策

记者：袁先生，你们！中央一号文件提出要建一个农村产权转让市场。你怎么看？你如何理解中央的精神？。袁崇法:首先,从国家的发展机制上来说,实际上这是发挥市场在资源配置中决定性作用的一个必然要求。党的十八届三中全会提出,“使市场在资源配置中起决定性作用”。什么叫市场在资源配置中起决定性作用?第一,这个市场要在要素充分流动的情况下进行配置。第二,凡是资本化、商品化的要素,它的覆盖范围越广越好,不能说有些资源是市场化的,有些资源不是市场化的。目前,农村就有这个问题,人现在可以自由流动了,但有些要素是不能自由流动的,就整个形势来说,市场就不完整、不系统,导致生产要素不能有效按照市场规则进行配置,市场机制在农村就没有充分发挥有效配置的优势,农业现代化的推进可能就会遇到一些障碍。因此,推动农村产权流转交易市场建设,是贯彻落实十八届三中全会精神、发挥市场配置资源决定性作用的必然要求,这是最核心的一个问题。其次,从现实上来看,农村这些要素也都在流动,需要建立管理和服务机构去引导、去规范。市场起决定性作用不等于市场完全失控,现在很多地方农村要素流动逐渐活跃,但基本缺乏依据、缺乏规范,也缺乏纯管理和服务的机构,总体都是缺失的,这就需要强化市场建设,进行有序管理。记者:现在农村产权要素流动日渐活跃,可能有形市场、无形市场都会存在,您怎么看待有形市场和无形市场?袁崇法:所谓有形的就是公开的,买卖双方确实是在一个有形的市场上发生的交易行为,所谓无形的,实际上就是一种私下谈成的买卖。其实也不能简单说有形就是合法,无形就是不合法,因为即便是无形的,双方谈成后都要建立合同关系,也同样受到法律保护。问题是交易的这个东西是不是属于有效交易品,够不够一个标的物的基本规定,否则的话,即便形成了合同,也是无效合同。最典型的一个案例,过去北京宋庄把农民的小产权房卖给了别人,后来农民又想把它收回来,法院肯定判收回来是合理的,当然,购买者盖房装修可以进行一定的赔偿追索,但这个合同本身是无效的。严格来说,如果交易的是一个法律允许交易的产品,不管在有形市场上还是在无形市场上,应该同样受法律保护。只是说,一个交易品,公众关注度高,那必须是有形的,因为价格形成过程中涉及的不是一个人的利益,而是一群人的利益,这就需要这一群人都同意。如果仅仅涉及个人,不放有形市场去也可以,只要受合同保护就行。现在的问题是,大家对涉及农村产权交易的很多东西还不是很清楚。首先,哪些可以交易,哪些不能交易,老百姓不清楚。比如农村土地,它有所有权、承包权,现在又有了经营权,农户把自己的耕地流转出去,流转的是经营权,不是承包权,更不是所有权,但实际上农民并不十分清楚。他有感觉,这个地我给你种,但是到底从法律概念上,哪些权限在你手里,哪些权限你是给了别人,你不能去干预人家。其次,哪些标的物属于所有权,哪些属于承包权,哪些属于经营权,老百姓也不是很清楚。比如小产权房,农民认为这个所有权就是自己的,没错,这个房子地面建筑物是你的,但是地不是你的,房下的地是集体的,你只有使用权。但是农民在转让房子时,甚至出现连房子带地一起卖给人家的事情,他认为他过的是所有权,所以说,农民本身是不清楚的。第三,交易权限不清楚。在交易过程当中,农民有时候不知道怎么去维护自己的权利,对方给不给钱、给多少钱、怎么给、怎么去谈,农民不是特别清楚。比如有的地方土地流转,政府规定价格上限和下限,这个做法合理不合理,这个应由政府决定还是由市场决定,实际上有不清楚的地方。第四,用途管理不清楚。就土地而言,国家是有用途管理的,有耕地、有建设用地、有住宅用地、有村庄的公益性用地。那么流转过程当中,标的物的用途能不能改变?耕地我流转给你了,你去建房子搞建设用地了,有没有这样的权利?现在有的地方用农民的宅基地盖写字楼,或者搞个加工厂之类的,这种改变用途的做法谁来负责,是原来业主负责,还是政府负责?如果是政府负责,究竟由哪一级政府来负责?这些也不是很清楚。第五,流转范围不清楚。大的概念就是城乡之间要素是否可以自由流转,城市企业和市民能不能直接和农村的这些资产发生流转关系?小的概念来说,就是流转是不是应该限定在一个集体经济组织内部?能不能跨村流转乃至跨乡镇、跨县域流转?我们原来都没有一个严格的规定。这些不清晰不明确的领域,都有待于从法律或者行政法规上作统一规定。同时,也需要建立有形的市场,加强引导服务,既推动农村产权要素加快流动,也确保这些交易流转行为更加规范有序。记者:提起市场建设,我们就会想到政府职能,您认为政府在农村产权交易市场建设方面应该起到什么样的作用?袁崇法:农村产权交易市场,不像一般的股票交易市场和期货交易市场,因为它的量是不确定的,不可能是一个常态化的量,也不可能是不断增长的量,有的是一次流转以后可能十年、二十年甚至更长时间才出现一次。所以我认为,很难市场化运作,如果由企业来运作是绝对错误的选择。另外,其他交易市场是允许投机的,比如证券市场,就是靠投机的交易量去获取利润,从而可以交付印花税及各种费用,维持交易所、证券公司运营,但农村产权市场不能允许他炒作,一炒作土地成本就会上升,资产经营成本就会上升,有可能完全扰乱市场化配置资源的机制,导致谁都不能有效经营。因此,我的想法是,农村产权交易流转市场建设必须坚持公益性、不能商业化。第一,政府应该提供公益性的无偿服务,不能收费。如果收费,农民就不来了,私下就交易了,那有形的市场没有用了。当然,无偿不等于降低流转过程中各种契约关系的法律保障。只要履行了正当的流转手续,在法律上就是有效的。第二,我们希望流转市场是公开公平公正的,公开公平公正就是一个服务到位不到位的问题,这个也必须由政府来做,如果交给一个公司,他一定朝着有利于自己获利的角度来做,明明是一个叫价的过程,他事先说好其他人来作陪,然后私下收好处,各种各样的事情都会有,但是政府不能这么做。第三,政府还可以进行跟踪监管。假设一个公司流转五千亩地种水稻,但事后发现根本没干这个,那谁去监管?如果是公司化运作的市场,反正土地已经转出去了,钱已经收到了,他就不愿意管了,也管不住人家经营。但是,政府必须管,也可以管。政府在推进农村产权交易市场建设过程中,最核心的问题是要确定交易规则,明确怎么交易,有一些原则要确定下来。一是公有制不能改变。土地的集体所有制不能改变,不能在流转过程中变成完全私有化,这个是不允许的。二是家庭承包经营制度不能改变。必须稳定并保持承包关系不变,切实维护农民合法的承包权益。三是土地的用途管制原则必须坚持。不能想干什么就干什么,必须在土地利用规划和用途管理下进行合理的开发利用。四是要保证市场机制发挥充分作用。不能有人去干预流转,流转不流转、流转多大的量、多少价格、多少期限,完全由农民自主来决定。记者:现在各地对建设农村产权交易市场的积极性很高,有的已经初步建起来了,更多的地方也在积极谋划,对这方面的探索和试点,您有什么看法和建议?袁崇法:第一,这个市场必须明确是公益性服务机构。第二,国家层面上必须出台一些规范性文件,有些如果涉及法律的,像宅基地的问题,全国人大应有相应的试行性法律条文出来。实际上就是说,上面要有依据。第三,应该分类试点。比如,在省级层面建产权市场还是在县级范围内建?公益性的还是商业性的?允许你试,多试多看,但是试的前提是,一定要清楚试什么,哪些你可以试,哪些坚决不能试,这个要界定清楚,该国务院授权就授权,所有的试点一定要分门别类,一定要在政策上有所探索。第四,必须封闭运行。在试点期限内,必须封闭运行,不能推广,因为产权放开要有一个过程,效益评估更需要很长一段时间,结果没出来你没法评价,这个要掌控。另外,这个服务机构还是应该以县为主体。按照具体功能的划分,可以在乡镇和村两级设点,但是县是最完整的,当然有一些项目从产权上看,从土地的适用范围上看,也不排除在一个省的范围内来考虑,但是一定要慎重。省市级离着农民就比较遥远,很容易让农民不清楚不踏实。记者:农村产权改革、产权交易承载了众多人的期待,其原因就在于其敏感性,在于其复杂和艰难。您认为加快推动农村产权交易,主要障碍在哪?怎么解决?袁崇法:我认为,推动农村产权交易流转的局限性很大,其主要症结在确权不到位、不充分。真正能够获得法律保护的流转,能够促进要素更加有效配合的流转,一定是确权以后的。回过头来,现在确权的基础还没有完全到位,现在确权工作试点有几年了,基本以集体经营性资产为主,主要是地面资产。我们可以一一来分析:宅基地的确权实际上在分配时就已经确权了,如果在分配机制搞清楚的情况下,问题应该不大。承包地确权有难度就是因为人口变化和期限规定。如果老是有一个按照人口变动调整承包地的机制,那确权就确不实。这也是我们所担心的。农业现代化最大的要素就是承包地,只有流转起来才能实现有效配置,而流转首先就需要确权,有一个稳定的基础。如果有了承包期限,有了人口变动,随时有可能会调整土地,经营者肯定不愿意长期投资。集体建设用地分两部分,一是经营性建设用地,如乡镇企业厂房用地、养殖场用地等。这一块地确权要确给谁?确给经济性组织还是地缘性、社会性组织?确给谁是有难度的,目前集体经济组织没有法人地位,但确给社会性组织容易产生混乱,但是总体上是不确给个人。另一块是集体公共用地,包括道路、广场、学校、诊所等设施用地,这也是问题最多的地方。因此从来没有明确表态过这块属于集体,国土部门就把控着这部分土地,用于土地的增减挂钩和占补平衡,但这块量还是比较大的。我们一般来讲,农村三块地,宅基地、承包耕地