关于国家规划新体系中土地利用总体规划的思考

关于国家规划新体系中土地利用总体规划的思考

市政土地利用总体规划（以下简称规划）继承了中国现行的省、市、县规划体系，既是宏观控制的，也是具体执行的双重职能。一方面，规划需对所属县、区的土地资源利用进行控制指导；另一方面，城市是区域经济的增长极点，处在国民经济链条的交点环节，是各项建设占地的集中地带，规划应将土地资源配置利用落实到具体地块，所以市级规划的修编质量直接关系到下一轮规划和土地管理水平的提高。当前，新一轮规划修编在即，在规划编制与实施的实践中，机遇和挑战并存，提高规划的科学性和严格规划实施管理的双重任务正历史性地摆在我们面前。上一轮规划实施效果分析（一）基本农田规划规划实施的主要成效包括：强化了耕地特别是基本农田的保护，规划将基本农田落实到具体的地块，制订和实施严格的保护措施，基本农田面积基本保持了稳定；依据规划生态退耕还林还草，改善了生态环境；开展土地的开发整理复垦，促进了土地的集约利用。（二）该计划在实施过程中存在问题和原因树立和落实科学发展观，全面提高土地利用新一轮规划的编制实施应在正确把握合肥市经济社会发展总体趋势的基础上，树立和落实科学的发展观，坚持以人为本，协调发展，全面提高城市区域土地利用的经济、社会和生态效益。（一）规范土地利用总体规划管理新一轮规划的编制包括实施评价、战略研究、纲要拟定及方案编制等主要内容，关键是要升华资源保护理念，更新规划内容体系，建立弹性模式，进行科学的决策分析。1．规划的重点应由保护耕地向保护国土资源转变。上一轮土地利用总体规划突出强调了实现耕地总量动态平衡、基本农田保护和建设用地规模控制，对合肥市境内林地、水域用地、风景旅游用地、历史文化遗迹、自然保护用地和矿产资源占地等的保护予以足够的重视。新一轮规划应全面把握土地资源对经济社会可持续发展的重要作用，坚持自然资源的全面保护，坚持区域发展的公平性、发展过程的持续性、人和自然的和谐性等可持续发展的理念，在规划中制订全面保护政策措施。2．规划的主要任务应由资源保护向提高土地资源的利用质量和利用效益转变。近年来，开发园区闲置土地问题比较严重，粗放使用、低效利用土地在各产业的发展中表现突出，即使是通过土地整理增加的有效耕地质量水平也不高。规划应在突出资源保护的同时重视土地资源利用质量和利用效益的提高，进一步研究和探索各类用地尤其是工业用地及其他各类建设用地的效益指标体系和配置方式，并使之成为严格土地管理、规范土地供应的重要依据。3．规划的内容体系应由指标控制体系为主向宏观控制加空间布局相结合的方向转变。随着政府职能的转变，土地利用成为国家调控经济社会协调发展的一个重要手段。土地利用总体规划应弱化单纯的指标控制和分配的功能，强化布局结构优化和用途管制的功能。对土地利用布局研究不实是上轮规划存在的一个突出问题，也是土地用途管制难以严格履行的重要原因。本轮规划要认真研究建设用地布局，市级以下应同步编制，落实到具体的地块，使建设用地布局规划与实际用地需求尽可能相符合。还要研究基本农田和其他需重点保护的用地布局，使其保得住、保得好。规划图件的编制可采用以行政境界为整体的规划挂图与分幅大比例尺规划图等相结合的模式，编制规划图集。4．规划指标的控制模式应由刚性指标向弹性指标控制转变。上一轮规划采用按区域分指标的控制模式，用地时不可突破这些刚性指标。这些指标与计划经济条件下线型平衡发展的经济社会发展模式是一致的，但与市场经济发展的周期性波动、信息不完全、区域不平衡等难以适应，在刚性的控制指标和变化的用地需求之间存在着必然的矛盾。而规划的管理手段又缺乏行之有效的调和办法，这就使得部分发展较快的地区建设用地得不到保证，而发展慢的地区指标用不完。规划编制实施是一种不完全信息动态博弈，规划策略应具有弹性，所以新一轮规划修编应从三个方面增加规划的弹性，一是市、县两级规划应预留部分建设用地指标，用于不可预见项目用地指标的调剂；二是在建设用地需求量大、不可预见因素多的区域，增设建设用地置换区，安排土地整理折抵或建设用地置换指标；三是在规划编制时即设定规划调整和修编的条件，在实施过程中，遇到此类情况，即直接调整或修改规划。5．规划编制的方法应由部门编制、经验决策向社会广泛参与、科学决策转变。土地利用总体规划在本质上属于决策范畴，从决策层次上划分，属于战略决策，以前的土地规划更多地来源于政府的专业部门的经验分析，科学分析的成分不够。新一轮土地利用总体规划应转向公众广泛参与，科学决策。土地利用总体规划贵在实施，决策的过程应是群体性决策，而非单纯的领导决策。因此，应充分体现决策的实践性，公众应广泛地参与规划编制。土地利用总体规划的编制、审批和实施过程就是一个完整的决策过程，应按科学决策的要求来开展，以增加规划的科学性和可操作性。6．规划方向应由专业规划向区域规划的方向转变。长期以来合肥市的发展受区域和区划的影响较大。今后，随着城市化、工业化和现代化的发展，特别是随着合巢（合肥与巢湖）互动、合宁（合肥与南京）合作，城市一体以及撤县建区的实施，土地利用总体规划应由供需平衡向区域统筹方向发展，以更好地促进经济社会的发展。（二）土地规划编制过程形式化，影响了城规划实施工作应由构建规划管理信息系统入手，以规划乃至整个国土资源管理的业务流程重组为核心，全面推进规划实施管理的信息化、规范化和现代化。推进规划管理的信息化，能够提高规划管理的效率，降低管理成本；能够加强对规划的宣传，有效地实施政府和社会公众对规划修编、调整和实施的监管；能够全面提高规划为公众服务的水平，进一步改善国土资源部门的形象，进而促进经济发展和各项建设。规划信息系统的建设应全面贯彻国土资源部《土地利用规划数据库标准》和《土地利用规划管理信息系统建设指南》的要求，确保共享和网络互连。在规划管理信息系统建设中，还要处理好内网与外网的隔离和匹配工作，构建省、市、县、乡统一的管理网络。当前，尤其要抓好规划管理的业务流程重组工作，对传统的规划管理的业务流程进行基础性的思考和根本性设计，要使业务流程成为一个真正的价值链条，在组织文化和实施管理两方面都能提升规划的价值理念。1．由于规划编制的背景要素预测不深入，规划的科学性、实践性和指导性不强，难以指导具体的项目用地。从国家政策层面看，上一轮规划是在耕地锐减、人口剧增的背景下编制的。规划实施后，中央采取了拉大内需的积极财政政策，加大基础设施建设的力度，制定了西部大开发战略，实施了生态退耕工程，加快了城镇化建设，致使现在的规划对规划期内经济快速发展、建设用地猛增的趋势预计不足，各类控制指标（基本农田保护、耕地保有量、建设占用耕地等）的实施难度大，规划管理工作长期处于被动应付状态，难以做到规划指导发展，甚至出现了一些违规违法用地现象。又如，随着城市经济快速发展，社会公益事业也取得了新进展，城市内学校、医院等公益设施也需要大量建设用地，而规划地类只有居民点、工矿、水利、交通用地等，以上公益事业用地没有预留指标，导致在建设时只能挤占其他建设用地指标，使实际用地与规划用地产生“移位现象”。2．规划调整的随意性得不到有效的遏制，耕地保护特别是基本农田保护重数量平衡，轻质量控制。一方面，在招商引资中，开发商或投资者为了降低投资成本，往往选择拆迁量少，交通便利的农田（大都是基本农田）地块进行投资开发；另一方面，由于《土地管理法》第四十五条、第二十一条分别规定基本农田征用必须报国务院批准、乡镇土地利用规划可由市政府批准，在地方利益的驱动下，一些地方政府为了规避审批环节，便通过调整乡镇规划，将基本农田保护区重新调整划定，划劣调优，使建设项目对原基本农田的占用得以审批通过。3．由于土地规划与国民经济和社会发展规划、城镇规划各属不同的体系，实施时难以较好衔接，导致规划在宏观调控上乏力，在空间布局上失真。如城镇建设部门确定的城、镇、村的建设规模都较大，而土地利用总体规划因上级规划拨付的用地指标少而确定的城、镇、村建设规模较小；林业部门要求将坡度大于7度的耕地退耕还林还草，而土地部门将25度确定为耕地上限，制约了土地利用总体规划确定的基本农田保护目标的实现。4．由于规划突出耕地保