费改税改革、风险与应对

费改税改革、风险与应对

最近，中国进行了一系列环境政策研究和试点。其中，如何在我国使用最长、影响最大的环境政策工具方面改革江环境经济政策工具已成为一个紧迫的课题之一。一些专家的观点是通过“费改税”方式把排污费转化为环境税,即通过规范现有的排污费相关制度,对排污费的费率作出如下调整:第一,增加排污费征收对象,使排污费的征收对象更为科学合理,使排污费的征收对象转化为环境税的税基;第二,调高排污费费率,使之达到能弥补负外部性的目标,在此基础上使排污费的费率相对稳定,转化为环境税的税率。第三,改变由环保部门征收的方法,按照地税部门征收地方税的管理办法,改造排污费征管制度,使之转化为环境税的征管制度。第四,改革目前排污费中央地方分成办法,使从排污费转化形成的环境税成为中央地方共享的税种,中央通过财政体制结算,从地方征收的环境税中取得一定收入。“费改税”方案的核心是:目前的排污费征收标准偏低,难以发挥其纠正负外部性的目标,必须通过改革提高排污费标准,并使之稳定化。这是排污费转化为环境税首先要解决的问题。为解决这一问题,一些学者通过外部性理论,对排污行为的负外部性以及排污费对负外部性的纠正情况进行分析,最终提到的结论是,可以提高排污费的征收标准,同时使排污费的费率达到基本稳定。但排污费实现“费改税”尚存在着一系列技术障碍,这就决定了这一改革面临着风险。环境税的征收能力与环境生态的关系排污费制度从1979年开征以来,就形成了全国统一的征收标准。但与其他税收、政府性收费一样,这一统一征收标准实际上是“名义费(税)率”,真正的“实际费率”各地差异很大,而解决好这一差异问题,正是目前排污费改革中的一个重点。而“费改税”方案把这一差异性固化了,就导致这一方案缺乏可操作性。排污费“名义费率”和“实际费率”差异有多方面原因,一些学者认为可通过提高环保部门征收能力或改由地税部门征收加以解决。但从根本上看,出现排污费名义费率与实际费率差异较大的本质性问题,并不是环保部门的征收能力问题,而是区域发展不平衡造成的各地对“环境保护与经济发展”关系的不同认识。从名义上看,我国区域间排污费的名义费率与实际费率之间的差异来源于各地征收排污费的能力:征收率高的地区,排污费的实际费率比较接近国家的规定的标准费率(即名义费率);征收率低的地区,实际费率与名义费率之间的差距就较大。但排污费的征收能力和工商税收的征收能力有着本质上的差异。工商税收的征收能力主要取决于税务部门的能力建设,而排污费的征收能力,除了环保部门的能力建设外,企业在排污上的投入、政府在治理环境上的投入都会直接影响排污费的征收能力。如由于地方政府投入不同,我国东西部地区的排污监测能力存在着较大的差异,而这种差异最终要转化为排污费的征收能力上的差异。因此,试图通过费改税方案把排污费标准转化成为一个全国适用的税率,就会造成一系列问题。其中一个核心问题是,必须通过政府投入解决区域间排污费或通过排污费改革后形成的环境税的征收能力建设问题。从某种意义上讲,我国各地的税收征收能力是基本均等化的,这也是税收制度形成的基础。要使排污费或通过排污费改革后形成的环境税的征收能力达到全国基本均等化,还需要国家大量的投入。如果环境监测系统等均等化的公共服务体系不能形成,就会对某个省或某个企业造成不公平,从而影响排污费的费改税改革,难以形成环境税的税制基础。而且,从投入产出角度讲,这样的投入成本还不如把这些投入转化为治理污染的投入。费基转化为税基的可行性分析按照税法的一般规定,应征税收额的计算公式是:应纳税额=税率*税基其中,税基是一种纳税人提供的、可以计量的、税务部门或具备相关专业资格的中介机构能够验证的指标,如销售收入、利润、产量等。排污费转化为环境税后,必须形成这样的计算应征税收额的公式。但从现行排污费费基看,同样存在着一系列技术问题,难以使费基转化为税基。按照现行的排污费计算方法,一项排污费的计算公式是(以污水排污费为例):污水排污费=污水排污费费率*某项污染物的排放量/某项污染物的污染当量值按照财政部、原国家环保总局等四部门发布的《排污费征收标准管理办法》,污水排污费的费率是一个常量,即按排污者排放污染物的种类、数量以污染当量计征,每一污染当量征收标准为0.7元;某项污染物的排放量,以及某项污染物进水时的污染底值,需要通过环保部门监测的数据取得;某项污染物的污染当量值,由国家或地方制定。按照税收征管的基本要求,排污费转化为环境税后,其税基的设计应转化为:环境税应纳税额=税基*税率=某项污染物的排放量/某项污染物的污染当量值*污水排污税率上述两个公式中,从费率转化为税率比较容易,即把现行的排污费费率改为二档税率:标准税率和累进税率,就可和现行的体制接轨。问题是从费基向税基的转化。从排污费的计算公式可以看到,在和费基相关的若干指标中,某项污染物的排放量和某项污染物进水时的污染底值是需要环保部门的监测后确定的,而企业是采取累进税率,还是标准税率(即排放有没有超标),也需要环保部门的监测数据。即使国家或地方规定的污水排污的排放标准、某项污染物的污染当量值不变(实际上,这两项指标环保部门也是根据形势发展的需要进行定期调整的),整个税基都是建立在环保部门的监测值基础上。这就出现了一个问题,环保部门的监测值是不是符合作为税基的基本原则,即能不能成为一种纳税人提供的、可以计量的、税务部门或具备相关专业资格的中介机构能够验证的指标。从实际情况看,这种转化的可能性不大。首先,把费基转化为税基,很难得到纳税人的认可。政府行政性收费是根据行政工作的需要,对社会经济发展中的相关企业或个人征收的行政行为。而税收则是国家按照税收法规的相关规定,对所有的征税对象强制性地征收资金的法律行为。行政性收费和税收的法律层次上的差异性决定了排污费难以转化为环境税。按照目标排污费的征收管理办法,排污费的征收对象并不包括所有产生排污行为的企业和个人。按照污染源的情况分类,污染源包括了工业污染、农业污染和生活污染三个方面。排污费的征收对象仅局限在工业污染领域。而工业污染领域的征收对象也仅局限在可监测排放量部分。这种制度设计从行政性收费角度讲是十分合理的,但一旦转化为税收制度,这一制度就缺乏合理性,农业污染、生活污染不收环境税(排污费),从而工业污染面临着“不公平竞争”状态;在工业污染领域,因监测条件导致一部分企业征收、一部分企业不征收,又出现了企业间的不公平;在同一企业,可以监测的污染征收、不能监测的污染不征收,也出现了不公平。尽管税收的特点是强制性,但如果最终强制推进这种“不公平”的税制,很难取得企业认同。其次,把费基转化为税基,很难得到税务部门或具备相关专业资格的中介机构的验证。税基的一个基本特点是税务部门很容易取得,并且能通过税务部门或相关机构的验证。如所得税的税基,是应纳税所得额,很容易通过企业的财务报表取得,并且能够通过注册会计师协会等机构进行验证,从而使税务部门执法有据,中介机构以及各类监督机构(如人大)可以在明确的税基下,对税收进行监督。但排污费的费基是很难用税基的标准来衡量的,而且无法通过相关机构来验证,这也是费改税改革难以推进的根本性障碍。另一个问题是,企业的污染排放并不像企业的生产流程一样是一个常量,每个月、每一天的排放数都不一样。而排污费的费基是采取抽样调查法,这种适用于政府性收费的计算方式,在税收制度上却是明显的制度缺陷。在税收制度中,只能以一个时期产生的经济量作为税基,如资源税就是以一个月的全部产量为依据。这种抽样调查的办法,在税制上是行不通也难以取证的。环境税收改革的困境从理论上讲,税收与政府性收费的最大区别之一是,税收具有相对稳定性,而政策性收费则灵活性较强。因此,从一般意义上讲,税收强调“中性”原则,而政府性收费则强调民“调控”原则。因此,政府性收费的制度设计和税收的制度设计,在一些基本原则上都存在较大的差异。费改税后,排污费原来的调控功能将取消,转而成为征收环境建设资金的手段,从而使环境经济政策出现较大的制度缺陷。从某种意义上讲,环境经济政策的目标,是人与自然交换过程中利益相关者的分配关系,因此,整个环境经济政策都是由一系列的财政工具组成的。而每一项财政工具都是有着其自身功能的,每项工具之间是很难相互替代的。这就是为什么既有税收,同时也要有政府性收费的根本原因。目前,环境经济政策中,比较成功的就是排污费这项政府性收费,如果把这一财政工具改造成税收工具,那么整个环境经济政策将面临着较大的制度缺陷。按照财政学原理,税收的基本特点就是强制性、无偿性,其主要功能是汲取财政收入的功能。为在汲取财政收入过程中不影响社会经济的发展,不给纳税人带来较大的负担,因此税制设计时一般要体现中性的原则,即以不影响企业的发展为前提。而政府性收费,则是体现政府宏观调控的重要工具,其目标就是通过对收费对象利益格局的调整影响其资源配置的动机,从而达到政府调控经济的目标,因此不仅不能体现中性原则,而且要强化对企业的影响。在这两种不同的制度设计原则下,税收的税率、税基等基本要素的设计,主要是考虑财政的需求以及企业的承担能力,而政府性收费则是考虑政府调控经济的目标。排污费正是这种典型的政府性收费,其费率设计是以弥补污染行为的负外部性为依据的。一旦改为环境税,税基、税率的设计原则将发生根本性的改变,很难使排污费原来的弥补外部性的功能体现在环境税上,从而使目前的弥补负外部性政策出现真空,最终使环境经济政策难以达到预期效果。从另一个角度分析,政府性收费因为具有宏观调控的功能,因此收费所形成的资金基本上用于设立政府性收费时所规定的用途,从而形成一些专项资金。而税收汲取国家财政收入的功能,决定了各项税收收入,必须纳入一般预算,作为国家财政收入的来源,进行统筹安排。目前,尽管我国在环保投入上加大了力度,但排污费作为政府性收费所形成的环保专项资金,对于促进环境保护事业有着重大意义。在一些财政收入较低的地区,排污费甚至是这些地区最主要的环境事业费来源。排污费实现费改税后,环境保护部门将失去这项重要