北京的城市定位与城市规划

北京的城市定位与城市规划

城市发展方向2004年，北京完成了旧城计划的编纂工作。历史地看,这次规划修编在城市定位上明确地提出四大功能,在规划布局上扭转了多年来发展形成的单中心、摊大饼的被动局面,这些都是城市发展方向的重大改变,其成果来之不易,意义也很深远。自2005年1月国务院批复北京规划以来,至今已近两年,北京城市规划建设面临新的发展形势。深化和具体化大政方针北京市总规修编批准后,中央对建设方针又有不少指示,如科学发展观、以人为本、社会主义和谐社会、节约型社会、社会主义新农村、科学上的自主创新,以及当前中央经济工作会议上的一系列指示等等,这些大政方针都将进一步推进首都的建设发展,北京总规修编的落实也必须进行深化和具体化。成功举办奥运会,背景当前奥运工作已在如火如荼地进行,北京市等各方面都为此投入大量努力,从战略上看已成定局,胜利在望。关于奥运赛后的问题,已经有所讨论,例如,如何避免后奥运主办城市经济发展的低谷效应。西班牙巴塞罗那就是较成功的例子,1992年成功地举办了奥运会,奥运场馆由原有的蒙维克体育场,扩建为奥运主会场,会后根据需要,随时转作它用(如1996年作为国际建协主会场)。此外巴塞罗那另投入70亿美元对海滨进行重建,成功地促进了旅游业的发展,奥运之后城市进入发展的新阶段,一跃成为“欧洲大城市”。值得注意的是,“新北京”、“新奥运”是同时提出的口号,对2008年后“新北京”的建设如何进一步认识,还需要结合北京总体规划修编,进一步加以谋划。北京功能定位和实施中的问题城市性质的界定《北京城市总体规划(2004~2020年)》确定北京的城市性质为国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市。温总理指出:“北京市的城市定位来之不易,是几十年探索、实践、总结经验的结果,城市定位确定下来就应该毫不动摇地坚持下去。”强化国家的设这一定位是最重要的,也是其他城市不可能具有的。在中国历史上,都城往往集中了一个国家的物质与文化精华,是文明的集中体现,十分重视都城建筑形象的表现。从汉萧何造未央宫“非壮丽无以重威”,到明朝经营北京、继承元制、立于“天下之中”,“重威”(重视都城的形象)一直是都城建设的重要指导思想。西方一些国家的首都,如法国巴黎、英国伦敦、美国华盛顿、澳大利亚堪培拉、印度新德里、巴西的巴西利亚等等,也多有此传统。长期以来,学者的研究多从都城之制度、城市设计之经营、建筑艺术之创造等着眼,就是这个道理。新中国成立初期,“行政中心”问题就有过议论。当时迎接“开国”建都,采取急草就章,先安顿下来,这有一定的历史条件。时至今日,在同一空间内既要保护历史文化名城,又要建设容纳多种功能的现代化首都,很明显有着不同的矛盾。首都还会有新的发展,各个行政单位的用房分散,空间需求膨胀,都在自谋发展,拆旧盖新等权宜之计必然造成城市中心区的拥堵杂乱。因此,要有总体的对策,当然决策要慎重1。北京的当务之急是行政功能的适当疏解、首都完整的战略部署,这应当作为重大问题及时地提到议事的日程上来,如果这个问题得不到一定解决,其他定位的战略原则,如历史文化名城保护与宜居城市建设等等,也难于完整落实。北京城市功能的障碍随着我国经济社会的发展及国际交往的密切,北京承载的功能将不断增多,奥运仅是其一端。面对未来,北京必须有足够的发展空间和更高的环境质量。当今世界首都内“最高级”世界活动的增加、经济社会发展因素以及政策的变化等,都是促使世界若干国家首都胀大的重要原因2。从目前北京的发展看,核心地区功能过多,内容过密,空间爆炸,城市设施与环境缺乏应有的竞争力。所以,城市发展要走出行政界限,谋求各项功能的满足,如完善国际港口、第二机场与区域交通基础设施建设等。整个“首都地区”要预见到地区可能发展的大趋势——共建“国际城市”,才有可能适应发展的要求3。事实上,国务院对北京总规的批复,对天津总规及滨海新城发展的批复,以及建设部对河北省城镇体系规划的批复等,已经在字里行间对地区发展的大方向予以启示,首都地区的经济发展活动应向东移,并关注环渤海的发展。对此,《京津冀地区城乡空间发展研究二期报告》已从学术研究上加以探索。保护好世界上伟大的遗产历史上有不少歌咏都城建设成就的华章,《诗经》中有“商邑翼翼”,汉赋有《西京赋》、《两都赋》等。北京是中国历代都城建设的“最后结晶”,是人类文明的伟大遗产,被誉为“城市设计思想的光辉宝库”。北京目前拥有六处世界文化遗产,是世界上自然、文化遗产最多的城市。保护好辉煌的北京历史文化遗产,具有伟大的政治和文化意义。例如,北京历代帝王庙的修复,为首都历史文化的面貌增光添彩。北京市人民政府已于2004年1月16日向联合国教科文组织世界遗产中心做出“整体保护北京旧城”的郑重承诺。以保护、继承、发扬北京历史名城为核心,创造代表新时代中华文明的新标志,这是一项十分严肃的、义不容辞的时代任务。功能定位基础国务院在北京城市总体规划批复中指出:“要采取有效措施,进一步改善居住环境,满足人民群众的物质文化、精神和身体健康的需要。切实提高人民群众的居住和生活质量,把北京市建设成为我国宜居城市的典范”。这是一个明确而艰巨的任务。随即“宜居”成为国内许多城市的发展目标。国务院进一步要求:要把建设宜居城市作为城市规划的重要内容,努力满足居民住房、出行、教育、文化、医疗、健身等方面的需求。因此加强城市的宜居水平建设,营建适宜于人类居住的环境是关系到北京的城市发展、居民日常生活和工作的重要内容。总之,以上四大定位意味着对首都北京基本功能的确定,并且这四大功能定位是统一的,不是相互割裂的。它是落实北京新总规的前提与纲领,是指导首都当前和未来发展的战略要旨,北京市建设一切技术层面上的措施等必须建立在战略层面上。四大定位就是北京的特殊性,是形成北京城市特色的基础,城市发展必须保证四大定位的落实,为城市未来发展留下空间。规划布局仍需进一步优化从规划文本的要求到成为现实还需极大的努力。一方面,在城市发展过程中,规划整体性原则与实施分散性的矛盾一直存在,一个好的规划,并不意味着预期的结果就能垂手可得;另一方面,北京众多现状问题的背后往往有部门的利益作梗,而问题的解决常常为体制所限,所以规划的真正落实必须与体制改革同步进行。简单归纳,当前建设中存在下列若干问题。一是北京旧城仍在继续拆除。总规修编后,拆改之风并未停止,拆除的力量仍然顽固。以前批下的市政等大项目正在建设当中,中央单位等仍在寻求“发展”。这不是一纸命令能解决的,也不是领导人发脾气、订牌子能解决的,扭转习惯的惰性还需要继续努力。已经有这样的评论,将现在四合院拆除比作“经历一场比拆城墙还严重的浩劫”。二是市区大团继续膨胀。目前,城市更胀大,交通更拥挤,资源更短缺,城市病更严重(有干部敏锐地称为“病态的城市化”),控制不好,北京“大饼”有可能摊得更大,预定规划期的用地在被提前预支。规划中要求北京是“两轴—两带—多中心”,很担心“多中心”未形成,反而胀大占地,占去田野、湿地,规划中的绿地却为别墅、高尔夫球场所占用4。三是人口自然增长虽在下降,但城市人口持续增长。这两年中的城市总人口已接近1600万人,在未来若干年中(至2020年),总人口规模将会大大提前超出总规修编控制的底线(1800万)。四是土地的占有已经透支(总规所制定的控制用地,也在迅速被占用)。五是旧城拥挤有增无减,历史文化名城的保护不能落实。例如北京饭店、协和医院仍谋扩张。回顾近若干年的发展趋势,以及巴塞罗那奥运会之后的欧洲大城市发展的种种,很担心北京像一些国家首都和世界大城市发展一样,出现人口增长难于控制,居住质量下降等问题。正如城市理论家PeterHall所言:“因城市过度发展失去该首都原有的环境品质”5,不能发展到像东京和有些其他国家首都那样:迁都既不可能,而“原地改造,已回天乏术”6。远景观思考的内涵要解决上述矛盾,不能就事论事,必须高瞻远瞩地进行战略思考,即根据新的发展形势,在原有的基础上不断深化和推进,以发展和改革的办法解决前进中的问题。“国权”至“国权”北京是中华人民共和国的首都,所谓首都,古称为“四方之极”、“首善之区”,《汉书·儒林传序》指出“故教化之行也,建首善自京师始”,意谓实施教化应自京师开始,京师为四方之模范,后因称京师为“首善之区”。西方国家亦有此理论,认为首都“与众不同”7,首都形象“代表国家”8。首都代表着国家的形象,首都的规划建设必须在文化、教育、城市文明、民风民俗、建筑环境等多方面树立高标准,我们有理由要求首都地区政治文明与精神文明的统一,这种“新首善观”应列为我国首都规划建设的首要标准和可能的高标准。把强化功能作为第一要务,确保首都功能当前,北京城市环境矛盾的实质是在同一空间里集中了过多的功能,只有疏解才是明智的战略,疏解才能化解矛盾,并且得到更高的宜居环境质量,首都环境质量是第一位的。这就需要从北京市、区、单位的行政界限中走出来,以整体创造良好的环境质量作为第一要义。历史上,为了实现首都功能,曾经把都城非必要集中的功能疏散。如金代有五都;唐代有西京、东京;元代有大都、中都、上都;明代除京师外另有南京作为文化中心;清代有北京、天津;民国有南京、上海。此外,曾有“畿辅”制度,统筹首都与周边地区的发展。今天,我们更需要建立“新畿辅观”,旨在阐明首都与周围地区关系的历史规律,用今天的“虚拟边界”概念来说即要把京津冀整个作为“首都地区”，在北京仍为政治中心的核心下，将政治、经济、水利、防务等综合考虑，在更大空间范围内来疏解北京功能，有效合理的利用土地，完善首都功能，确保良好的空间秩序（例如，“新七环”的建议不仅可以疏解东部发展带的城市功能，还可以促进周边欠发达地区的发展）。新中国100周年:新中国100周年是政府目标的新目标用新畿辅观将北京建设成名副其实的首善之区,这需要着眼于更长的建设时间与可持续的发展(例如可至2049年,即新中国100周年,作为形成基本格局的重要阶段),有赖于若干届政府在共同的大目标下,审时度势,创造性地持续努力,不断酝酿、积淀,使其茁壮成长起来9。而新总规应作为新时期执行不逾的共同目标。绿色发展战略中国是人均资源贫乏的大国,北京更是土地资源与水资源贫乏、环境质量状况严峻的城市,近年来北京建设过多地耗费了不可再生资源,在北京总体规划修编中已列举出严峻性。未来北京的发展必须坚定地、创造性地完善科学发展观,调整经济结构,节约资源,保护环境,修复生态,加强宏观调控,避免急功近利、重复建设,耗用过多资源,增加人民负担,实现绿色发展战略,增进人与自然、人与社会的和谐10。以水资源为例,中央人民政府以极大的努力,实施南水北调工程,中线京石段已开工,以保证2008年的供水。且不问这一工程付出代价如何(笔者与清华大学建筑学院等参与南水北调中线之环境建设规划,惊见对土地投入,工程之浩大11),联系到北京市之节水措施的推行不仅刻不容缓,还应加大力度采取更为严格的措施。节水型社会包括调整产业结构,推行循环经济重复用水,改变农耕方式,转向节水农业,进行生态建设与生态恢复等,从多种渠道节约资源。从功能城市走向文化城市,文化环境将是未来城市发展的新起点近年来西方城市发展中一个值得重视的趋向,对北京历史名城旧城功能定位或有参考价值。在20世纪80年代中期,欧洲议会就讨论“城市的文化复兴问题”;90年代英国就专门成立以一位勋爵为首组成多专业学者的“特别工作组”,提出“城市复兴的计划”;2003年伦敦市长发表“城市文化战略”,旨在维护和增强伦敦作为“世界卓越的、创意的文化中心”,作为“世界级的文化城市”,并投入巨资兴建新的文化设施;新加坡计划发展为一个将文化艺术高度创新和多方面的全球城市和亚洲核心城市,等等。如此可见,文化在城市发展中的巨大潜力已被广泛认识,而且提高到了一个非常重要的地位,它不仅仅是城市物质与精神产物的汇集,而且在全球城市竞争中承担着越来越重要的角色。放眼世界,北京的历史文化价值过去宣传和挖掘得不够。北京是我国传统国都城市文化的杰出代表,也是全世界共同的财富。我们要借鉴当今西方文化复兴的思潮,“从功能城市走向文化城市”,以人文复兴、文化振兴,迎接新中国成立百年大庆。2004年11月2日,我在国家图书馆高级干部报告会上提出“总结历史,力解困境,再创辉煌”,即文化取胜的建议。如果把北京这座历史文化名城的文化底蕴发掘好、保护好、整治好、发展好,再加上新时期首都政治中心的再筹划,建筑环境的再组织,文化环境的再塑造,将是最有现实基础的、中国最大的,甚至是无与伦比的“中华文化枢纽工程”。这项工程不是保守的,不能理解为仅仅是旧有历史建设的恢复,而是在保护的前提下,积极地、发展地对城市历史环境进行再设计、再创造,使它以中国传统都城文化、城市设计的整体性准则为基础,借鉴当代优秀城市思想,先进的文化,作为城市保护与发展的基本导则,建立城市设计新秩序,作为中华文化复兴的新起点,发展新的创意产业。在此,文化是一个标准,一种境界,作为整个的创作过程创新的基础,要把城市作为巨大的艺术品。一些建议奥运保留用地城市发展不同时期,需要预计未来,预留发展用地。20世纪50年代北中轴预留用地后,今为亚运、奥运所用。现在应对搬迁后的首钢及门头沟地区作全面的筹划,留作新市区保留用地。经过半个世纪以来的发展,尽管北京当前的城市结构中已经难于找到充足的保留用地,但是我们仍然不能放弃任何可能性。特别是结合首钢搬迁,促使首都经济转型,调整土地利用结构。功能调整与行政中心的调解应相互配合北京作为一个大国的首都,需要有效率的行政办事机构。在建国之初,限于当时的认识及实际条件,中央各个职能机构能够较快地在旧城落脚就好,此后各个单位事业不断发展,所占用的四合院、王府等不得不在扩充、改造等权宜之计中搞建设(除在国庆十周年时集中十大工程建设外),现在看来,北京作为一个现代化首都,在效率、安全、便捷的交通、防止突发性事件上都存在隐忧。目前,北京旧城的功能调整与行政中心的疏解应配合进行,机不可失。既要正视50多年来中央人民政府已形成的现实——行政用地既不能作重大搬迁,也不能原封不动地全部留在原地,而又要及时地、有效地、有步骤地“疏解”,分期分步地重构城市整体秩序。因此,建议先成立特别战略小组先行慎重研究,这是一项系统工程。多交通轴、生态绿地要从“摊大饼”方式走出来,要千方百计避免新城的建设走向“摊更大的饼”。发展形态要因地制宜地创造“葡萄串+交通轴+生态绿地”,城市空间布局、土地使用、交通系统与生态环境要协调有序发展,创造多核心的城市结构。葡萄串是指城市组团中居住区、相关的城市职能单位,宜相对集约成片、有核心(公共中心)地发展。交通轴指环境友好的交通方式,大力发展公共交通,引导小汽车交通合理使用。在多交通轴的节点,要加强交通枢纽的建设(包括轻轨站点周边土地投放的控制,服务中心、商店、餐馆、停车场等的安置),并且与不同的公共空间、居住区等发生联系。生态绿地指在交通轴之间穿插各种公园与防护隔离带,并与自然的山脉河湖相结合。措施有:构建生态整体网络,实施分区保护策略;构建地域景观体系,推动国家公园建设;统筹城乡生态建设,显现大地园林景观。对于边缘集团和新城,应以公共交通走廊(交通轴)引导城市的有序发展,突出轨道交通在交通轴中的作用,在交通轴之间采取穿插各种公园与防护隔离带,并与自然的山脉河湖相结合,形成由“公共交通走廊+城市组团+生态绿地”组成的“葡萄串”式的空间模式。公共交通的发展,应与公交处北京中心大团约500~600平方公里,规模宏大。北京交通问题的解决已不能就事论事,宜加以整体研究和解决。交通模式的确定要与用地模式、公交模式的确定进行综合研究,优先发展公共交通不等于公交处处优先。这些研究要与中心大团的重组、某些有害案例的整理、改造、疏解,不良建筑的剔除,公共中心的建设等结合研究,寻找整体的策略。对于北京主城区,应控制小汽车交通的迅速扩张,加快公共交通建设,形成由轨道交通、快速公交专用线和公交支线组成的发达的综合交通网络,建设集约、高效的城市交通枢纽,确立公共客运交通的主导地位,缓解交通拥堵状况,改善环境质量。交通枢纽建设与枢纽地区土地功能开发结合起来,形成主城区的多中心格局。城市生态和休闲空间的应用功能为了面对首都未来的发展(不能仅以2020年为限,在此以后还会有难以预见的发展),必须十二万分地重视土地的控制与管理,制定土地供应计划与生态的复萌等。同时,生活水平的提高就要求有更多的休闲空间,要从更大的范围内保护和建设好有效的城市生态系统,增加游憩空间,提高游憩环境质量等等。因此,要重视公园绿地的拓展,除原有西部历史形成的西山、香山等公园外,在燕山南麓、南苑、东部的“两河流域”均应建四大公园,形成北京中心城居中、四大公园环绕的格局。“天地有大美而不言”,绿地建设是首都立足于世界首都之林、具有中国特色、惠而不费、功在千秋的举措。体现了“整体保护”和“有机更新”的原则北京市的文物建筑经过多年来的争论、论证、实践、立法等,大体上已有一定的规章,但作为北京城的整体结构、肌理的胡同和院落,虽然有“整体保护”的倡议,且已作为决议,但实际效果不尽人意,原因何在?“整体保护”的原则必须坚持,特别是北京旧城内的整体布局所形成的完美秩序,虽已遭破坏但原则不能放弃。过去的建筑保护往往就建筑论建筑,对维护整体性的措施(如高度分区、轮廓线、建筑体量的控制等等)虽逐渐得到认识,但措施多不具体,无法规约束。而且北京新的建设如汪洋大海,真正列入保护名单的建筑数量并不是很多,即使得到了保护,也只是沧海一粟。并且,已有的控制性详细规划并不完善,问题之一是控制性详细规划的修编未能以“城市设计”为前提,在新建筑创作上并没有与建筑相协调的规定和设计的约束。因此,要强调“整体保护”原则,更宜重申“积极保护”、“有机更新”,即对历史建筑及其地区的周边建筑与环境也应当积极建立“缓冲区”、“过渡区”等,保持规划设计的整体性。进一步深化北京历史文化名城保护策略,在积极保护的前提下还要强调“整体创造”的原则。“整体创造”是近代学者在总结如1851~1870年法国豪斯曼巴黎之改造、西班牙Cerda的1859年巴塞罗那扩建规划的城市设计,以及统一后德国柏林改建规划中称之为“欧洲古典主义”城市设计总则的制定等所得出的结论,是旨在对城市设计的整体性进行再创造的重要原则,在历史文物建筑的周边新建建筑要遵循相互协调,力臻新旧建筑群的完整性,确保各个历史城市的文化精神。北京旧城现在仅剩下不足三分之一,新建筑杂乱,宜在旧市区历史形成的“完整秩序”的基础上,总结新的设计导则,从而使北京的城市设计重新回归到整体性的传统,从多方面重建首都的“体形秩序”。住宅与城市发展问题的对策建议“宜居”作为首都以及所有城市的建设纲领,要求重视以人为本,建立良好的人居环境,解决关系群众切身利益的问题,包括交通、上学、就医等问题,其中,最基本的是有良好的居住环境与公共空间。住宅建设应当考虑与城市建设协同发展,在公平、公正的前提下制定居住环境战略,是政府当仁不让的职能,并且方式与途径应多种多样,不能将这庄严的职责完全交给开发商。中国住宅有很好的历史传统,北京传统四合院住宅无论是在风貌、环境上,还是在功能组织上,都是与整个城市比较协调的。对于北京四合院住宅范式的继承与创新也已经有了卓有成效的探索,可惜尚未得到应有的推广。建国以来,北京进行了大量的住宅建设,但从建筑与