中法两国国库管理运作比较研究

中法两国国库管理运作比较研究

我国现行的有效管理制度和资金管理体制和方法不适应市场经济的发展，迫切需要改革和完善。“他山之石,可以攻玉”,作为欧盟主要成员国的法国在国库管理运作中许多成熟有效的措施是值得我们思考和借鉴的。本文拟从国库职能、管理模式、管理理念三个方面,着重比较中法两国的国库管理与运作中存在的差异,并在此基础上,试图探讨差异存在的原因和我国国库管理运作改革的方向。一、库藏管理与体制创新:单一库藏下的财政控制法国的国库司设立在财政部中,主要职责是在进行政府现金管理的基础上,对政府预算包括预算外资金进行广泛而严格的控制,制定政府融资政策,负责国债的发行和管理。在我国,按照《中华人民共和国国家金库条例》(简称《国库条例》),“中国人民银行具体经理国库。组织管理国库工作是人民银行的一项重要职责”。国库的主要职责是负责办理国家预算资金的收入和支出,向上级国库和同级财政机关反映预算收支的执行情况。由此可见,我国的国库具有明显的收纳和拨付财政资金的代理性质。这种代理性质表明我国的国库仍然是传统意义上的国库,仅仅是对财政收支进行会计核算的机构,扮演着政府财产的保管者和出纳者的角色。而在法国,国库的职责已发展到包括严格控制政府预算(含预算外资金),管理政府现金和债务,处理政府的支付,开发、维护相应的管理信息系统等。而这些都是属于宏观财政管理和微观财政控制的范畴。由此可见,法国的国库已不再是传统意义上国库,其国库已实现从单纯的核算财政收支,扩展到对财政收支实行全面的控制,执行着财政管理的职能。在我国,国库财政管理职能的缺位是与我国长期忽视财政管理有着直接的关联。因为长期以来,在传统经济模式下形成的“计委定盘子,财政拿票子”的“被动跟进型”财政资源配置模式,以及宏观上以计划代替管理和微观上存在的“大锅饭”、预算软约束等弊端,不仅严重挫伤了财政管理的自主性、积极性,而且对财政管理的弹性空间和管理的必要性、有效性也产生了严重影响。改革开放后,尽管实行了相应的变革,但也因诸多经济关系尚未理顺,财政分配制度不统一、不规范等原因,很难立即形成与加强财政管理所配套的体制环境和基础性条件。但是国库执行财政管理职能是有其历史必然性。因为随着经济的发展,特别是市场经济的发展,市场失灵的领域不断显现,导致政府职能的日益复杂化和财政职能的急剧扩张,尤其是在膨胀性财政政策的直接作用下,传统意义上以“库藏管理”为中心的代理金库制已不能适应加强国库管理的需要。因此,在收支核算的基础上,凭借掌握的全面、准确和及时的收支信息的优势地位,对收支活动展开全方位的管理和控制便成为现代市场经济国家国库的核心职能。其实质在于对财政收支实施全面而有效的控制,以促进财政资源的优化管理。二、最终实践中的是国家支出责任的转移,和其他部门的从政府购买土地管理模式的差异主要体现在国库收纳、报解和支付的管理程序上。法国国库收入的收纳报解程序可概括为:纳税人向税政管理部门申报,若无异义,纳税人向征税机关或任何一家银行以支票的形式缴纳税款,支票再通过银行清算系统直接上划国库单一帐户中。在法国,所有的国库资金收支都是通过财政部在中央银行开立的国库单一帐户进行的。国库单一帐户(TREASURYSINGLEACCOUNT)就是将所有政府现金资源(包括税收和其他预算内收入,也包括各项预算外资金)集中在中央银行帐户,不允许在其他银行开户。与单一帐户配套使用的是国库分类帐户(TREASURYLEDGERACCOUNT),即国库为所有政府支出部门分别开立分帐户以记录政府资金的变动和各政府支出部门和机构的资金运用,并向政府提供相关信息。当涉及实际付款时,则通过国库单一帐户来处理。其国库支出管理遵循管理决策者与支出办理者绝对分离的原则。为加强现金支出的管理,在支付时实行控制实际支出资金的支出方式,即只有当国库资金实际支付给商品供应商或劳务提供者后才将资金从国库单一帐户中划转出去。这种集权化的政府支付模式的具体程序可归纳为四个阶段:由支出部门签订购买商品或支付劳务合同—支出部门审核供应商的发票,计算出国库实际应支付的数额—支出部门附上相关的凭证向国库提交支付申请,由国库审核并签发支付命令—出纳署或由出纳署通过银行清算系统将资金由国库单一帐户实际支付给供应商。我国的国库收入的收纳报解程序类似于法国,不同之处在于:一由于没有国库单一帐户,上划国库的资金分散在国库部门和商业银行分别开设的各种帐户内,难以集中;二由于国库支库业务、乡镇国库业务以及部分国库经收处业务多为国有商业银行和其他商业银行(含信用社)支行代理,税款需经层层报解,划转环节较多。我国政府支出的支付控制仅限于支付责任实际发生阶段,支出部门的拨款申请只要符合支出预算,国库即予拨款。拨款资金流向支出部门由其支付而非直接流向商品供应商。由此可见,法国国库管理模式是政府集权化支出模式和国库单一帐户体系为其特征,而这些都是我国国库管理模式中所不具备的。首先值得强调的是,法国国库财政管理职能得以顺利实现并得到不断强化的重要因素之一是其实行的实际支出资金的支付方式即集权化政府支出模式。这种模式的产生有其客观的背景。传统意义下的国库支出控制(如我国)仅限于支付责任实际发生阶段,即仅对拨付凭证的合法性进行审核。而一旦资金拨出即由支出部门控制,尽管仍是“公款”,却不再是国家财政资金(国库资金)的性质。这种支付体制有其严重的弊端,如容易产生预算执行过程中的资金沉淀,预算约束软化、资金浪费、支出失控、预算内资金转存预算外等。在西方市场经济发达国家,受凯恩斯主义“政府干预”思想的影响,政府职能迅速膨胀。随着政府支出失控和财政赤字的增长,加强财政资金的控制和提高财政资金的使用效益就成了必然趋势。当政府支出控制延伸到政府购买活动的全部环节时,集权化的支付模式就产生了。在该模式下,支出部门按支出预算向供应商采购商品(或劳务),在确认商品或劳务已获得时,具体由国库在审核同意后直接支付给供应商。其优点在于:支出部门尽管有支出权限,但不能实际控制资金,弥补了预算外资金管理上的漏洞。同时支出预算在支出部门之间的增减流动以及支出部门对其所属部门的预算“拨款”都不引起国库资金的实际支付。当然,在集权化支付模式下,也有可能产生支出部门与供应商之间的“合谋”问题,为此必须要有相应的制度加以约束。于是,政府采购制度的产生就不足为奇了。以“公开、公平、公正”为基本原则的政府采购制度建立大大提高了政府支出效率和透明度。由此可见,配合政府采购制度,集权化支付模式通过对国库资金实际支出的控制实现了对预算资金的全面而严格的管理,有力地保证了国库财政管理职能的贯彻执行。当然在法国,集权化支付模式的形成,也是和其以集权为主的财政体制和中央国库制度分不开的。此外,国库单一帐户体系在法国国库管理中扮演着十分重要的角色。集权化支付模式也正是在国库单一帐户体系的基础上有效运行的。国库单一帐户体系是由单一帐户与分类帐户组成的。实际上,单一帐户是现金管理帐户,记录的是国库现金的收支状况和余额,而分类帐户则用于识别持有人的预算支出的权限,反映支出部门预算执行情况。分类帐户上的收支变动不一定会引起单一帐户资金余额的变动,如现金在分类帐户间的流动就不涉及实际付款,只有当发生实际支付时才涉及单一帐户。因为从国库单一帐户来看,由于它把所有的财政资金都集中到自己的帐户中,排除了财政税务部门自立财政帐户的可能性,克服了预算外资金管理松散的弊病,扩大了预算控制的范围,增强了预算控制的力度,使预算管理进入科学规范有序的全新领域。从分类帐户来看,它使得支出部门的资金运动无需经过一个银行帐户转移至另一个银行帐户,免除了银行间结算的全部环节,提高了效率,也便于国库对支出部门的预算权限和实际的资金使用情况的监督。由此可见,是国库单一帐户体系使国库对支付活动全部环节实施全面控制成为可能。此外,国库单一帐户体系由于集中了国库系统内部有关国库收支、资金存量、国债发行兑付等国库分析所需的基础数据,因而便于建立以计算机网络为基础的国库内部分析系统,并通过与有关国库分析的宏观经济、金融、财政、外贸、企业等外部经济指标和发展状况的信息、数据网络相互联结,形成国库分析的完整系统。从而加强财政资金流量的宏观分析和微观监测,更好地发挥国库的财政管理职能。三、政府审计监督国库的管理理念的差异直接表现在其内部与外部控制措施上。至于内部控制,前面已作了较详细的阐述。而外部控制措施则主要体现在监督体制上。作为法国的国库监督目前已经形成了以财政部日常业务监督和审计法院事后监督所组成的协调互补的监管体系。前者包括:(1)财政监察专员对中央各部门和大区的财政监督;(2)公共会计在公共支出拨付时的监督。公共会计有权对每一项开支进行检查,如果发现不合规定的,有权中断支付,并要求决策人进一步提供资料,或改正。如果公共决策人作出强行执行的书面指令时,公共会计可以执行,但责任由决策人承担;(3)直属财政部长的财政监察总署对国库司、预算司等业务司的帐目和执法质量和工作效率的检查。后者属高层次事后检查。法国的审计法院是国家最高的经济监督机关,独立于议会和政府。除审查国家决算外,其主要工作是依法对公共会计和公共开支决策人进行监督。在法国公共会计每年都要接受详细审计,若发现问题,视情节轻重,处以赔偿损失、撤消会计资格、开除公职、取消退休金保障等,严重的要被判刑。对支出决策人的监督同样严格,若发现其在决策中有违反财政法规行为或其他问题,视情节轻重,由审计法院通过检察长向财政预算法院或刑事法院提起诉讼。我国的国库监管体制主要由财政部和政府的监督、人民代表大会的监督构成。财政部监察局和监督司负责国家财政资金收入拨付的检查和监督,政府审计机关负责对同级各部门和下级政府预算执行情况和决算,以及预算外资金的管理和使用情况进行审计监督。人民代表大会常务委员会监督中央和地方预算的执行。相对而言,我国的国库管理的监督无论在制度安排上还是具体实施中,都不可能与法国相比较。我们知道,维护法纪尊严,硬化责任机制是西方市场经济国家致力追求的目标之一。法国也不例外。法国对支出决策人、公共会计、财政监察专员等在有关国库资金的使用、支付和监督过程中的权利和责任都有明确的规定,并用规范的监督程序和严厉的制裁措施,有力地保证责任的执行和权利的实现。当然严明的法纪只能保障制度的运行,却不能保证制度的完善。完善的制度应该具有系统控制、市场评价和激励监督的功能。其中系统控制功能是首要的,因为市场评价的核心在于公正的评价当事人的责、权、利的执行和获得情况;建立在市场评价基础上的激励监督维护了制度的严肃性和一贯性;而系统控制功能则由于确定了制度内容的合理性、程序的有效性和系统的可控性,成为市场评价和激励监督的基础和前提。注重制度的系统控制是法国在国库管理理念上的一大特色,也是其国库管理有序运行的机构根本保障。如在内部控制上实行支出决策者与办理者绝对分离的原则,以形成有效的牵制;在外部监督上实行监察专员的专项检查和审计法院的独立审计双重控制,以强化系统制约的作用。特别值得一提的是,法国的公共会计制度。其公共会计都是公务员,直接受财政部公共会计司的垂直管理,同时接受审计法院的直接监督,与其他政府部门没有利益关系,所有这些都有力地保证了公共会计能真正地担负起会计监督的职责。即使在中央银行与政府在有关国库业务的关系方面,法国的做法也体现出其系统控制的管理理念。1因为央行在国库业务上与政府的相互独立的体制,有助于两者责任的明确和权利的划分,进而才能在发生利益冲突时,能够分清各自所代表的利益点,相互监督、相互制约。可以说,硬化责任机制,注重系统控制的理念,是中法两国在国库管理上的另一重大差异。四、中国国库管理改革的一些澄清1.强化财政改革中的管理职能对国家金库职能的不同认识,直接决定着国库在经理国家财政资金过程中所扮演的角色和发挥的作用,进而决定着一国国库管理体系的性质和效率。在我国国库的代理性质是对国库财政管理职能的否定。其重要缺陷是导致国库监督职能的虚置。尽管《国家金库条例》赋予国库对财政收支的监督权,但由于缺乏管理职能,无法对预算收支活动实施有效的控制。即使对预算收支日常活动中出现的大量问题,国库监督也显得心余力拙。国库的财政管理职能是现代国库在市场经济条件下职能的深化和必然的趋势。然而,要赋予国库的财政管理职能并不是一件轻而易举的事,它涉及到多方面的问题:首先是思想观念的更新和转变问题。理论是实践的先导,如果不破除传统经济模式下的“大一统”、“大锅饭”思想,真正的财政管理观念是不可能建立起来的。其次要加快我国的财政经济体制的市场化改革进程,逐步建立和形成有利于加强财政管理的体制环境和基础性条件。再次,制定新的《国库管理法》或修改现行的《国家金库条例》,从法律的角度确认并赋予国库财政管理的职能。在此基础上,要对现行的以“库藏”管理为中心的“代理金库制”进行改革,变目前央行的无偿代理国库为有偿管理国库,从而建立起以“建立金库制”为特征,以“财政管理”为中心的新型国库管理模式。2.注重系统改革的协调性和适用性从法国的实践,我们可以看出,现代国库的管理已经充分运用了系统控制的理论。集权化政府支出模式、国库单一帐户体系和相对独立的监督体系以及与上述模式相配套的政府采购制度和电子计算机信息网络系统共同构成了现代国库管理系统。这些系统因素之间又是相互联系、相互影响和相互作用的,在实际运行中是很难将它们