公共管理课件-国家对公共事业的管理

国家对公共事业的管理第一节政府干预与公共事业管理第二节公共事业管理的运行环境

第三节公共事业管理体制及其变革

现代社会，政府不仅是公共事业发展所需资源的主要支撑者，而且也是一国社会公共事业发展的组织者。第一节政府干预与公共事业管理第一节政府干预与公共事业管理公共事业组织的社会公益性社会公益性的涵义政府和公共事业组织的活动与社会公益性的关系公共事业组织的非营利性非营利性的涵义公共事业组织的非营利性特点公共事业组织的管制性管制性的涵义政府管制的主要手段与措施公共事业组织的社会公益性社会公益性的涵义所谓公益性，是指兼顾社会整体即期和长远的需要表现出来的社会公共利益，这种利益不是社会个体利益的简单数学加总，也不单独指向某一社会群体利益，或以一个社会中特定多数人的利益为表现，并且通常是非经济的利益。以满足社会公共需要和增进公共利益为目标的从事教育、科学、文化、卫生等活动的部门与机构及其活动，社会公益性是其最一般的特征。

政府和公共事业组织的活动与社会公益性的关系

在公共事业产品与服务的提供上，政府有着自身无法克服的局限。首先，政府提供公共产品和服务必须依赖公共财政，加大政府对公共事业的提供，意味着加重社会公众的税收负担。其次，现代社会很多公共事业的消费具有明显的个人收益性，政府提供便会产生所谓的“绝对强制”问题。没有享受到公共产品个人收益的公众也要为此纳税，税收丧失了应有的公平。

公共事业组织在提供公益性物品上有优势现代社会中，大量公共利益是由公共事业组织来提供的，它既有克服企业在提供公共利益天然缺陷方面的作用，又有弥补政府在提供公共利益方面限制和不足的功能。尤其是在那些从长远和整体来看符合社会公共利益，但在一时或局部范围则凸现个人收益的物品和服务的提供上，更显示出公共事业组织在满足社会公益方面的特点和优势。公共事业组织的非营利性非营利性的涵义公共事业组织的非营利性，主要是指从事公共事业活动的部门与机构不以获取利润为自己的组织目标，也不以活动的盈利用于组织成员的收入分配。公共事业组织的非营利性是由其公益性的组织目标内在地决定的。营利性行为与公益性目标之间存在着天然的矛盾，因此，营利性行为会使公共资源被无端浪费，难以实现资源最优配置的。公共事业组织的非营利特点

非营利性是公共事业组织区别于私人企业的主要特征，但非营利性的公共事业组织也不同于慈善组织或纯福利性组织。公共事业组织并不排斥营利活动，公共事业组织不能将营利所得用于组织成员的收入分配。我们可以从理论上把这概括为公共事业组织可以从事营利活动，但是不能以营利为目的。公共事业组织的绩效不以营利为标准非营利性公共事业组织成效大小并非以利润为准绳，而是以是否充分挖掘组织资源，为目标群体提供服务的多少及其效果，即组织对公共利益的效用状况来评价。

公共事业组织保持非营利性的理由提供产品与服务过程中，公共事业组织没有动机去采取投机行为。公共事业组织提供的产品与服务具有特殊的公益性。公共事业机构的收费被规定为是非营利性的，还在于收费主体都不同程度地享受了政府的财政补贴或政策优惠。

公共事业领域的管制性管制性的涵义政府以强制性手段对公共事业组织决策与行为的限制。以防止出现垄断，损害效率。出于对效率的追求，公共事业领域不同程度地引入市场机制，市场机制是以对个人利益的追求为动力的，这与公共事业的社会公益性、非营利性目标有着天然的矛盾。为了避免市场机制对公共事业公益性的损害，在引进市场机制的同时，政府对于公共事业的管制不可避免。

公共事业领域的管制性政府管制的主要手段与措施制定管制价格，维护公共事业产品与服务的分配效率规定政府垄断部门公共生产的价格

所谓公共生产是指政府在公共事业领域所从事的活动，只要投资来源于政府，生产资料归政府所有，所从事的生产都是公共生产。

公共事业的某些产品与服务是社会生存和发展的必需品，也是维系社会稳定的基础性因素，如公共卫生防疫、义务教育等。政府对这些部门与机构多采用直接投资与管理的形式，对这些领域所需的资源进行计划配置，制定带有社会福利性的收费标准。对于非政府垄断的公共事业，为了避免自然垄断也需要政府制定管制价格。实行信息管制，解决公共生产者与消费者之间信息不对称的问题。政府可以制定法规要求公共事业领域的生产者，全面、公正、及时地公开其提供的产品与服务的信息，并使这些信息符合国家有关法律法规和政策的要求。政府还应组织有关部门对公共事业领域提供的产品与服务，进行各种监督检查，并按照存在问题的影响范围和性质，在不同的范围内公布结果。

实行质量管制由于公共事业提供的产品与服务种类繁多，且具有一定的专业性，信息不对称的问题十分突出。为使社会公众能够在这方面选择理性的消费方式，这就需要通过公共管制的方法来消除市场缺陷。

实行资格管制所谓资格管制，就是由政府决定谁有资格从事公共事业产品与服务的提供。公共事业提供的产品与服务事关社会公共利益，产品与服务的质量不仅要在提供过程中得到保证，还应当使质量缺陷尽可能在事先杜绝，这就产生了对进入公共事业领域者的资格管制。资格管制的实行，也是实施质量管制的重要前提，通过公共管制的方法来消除市场机制可能引出的缺陷。如在教育领域推行社会力量办学，固然增加了社会公益产品与服务的类别，扩大了公共事业领域的资源投入，但办一所学校必须有相当规模的物力和财力的投入，还要有一定的合格师资力量的投入。如果不严格社会力量办学的条件，就有可能出现不顾条件的限制，盲目上马，使一些无自己独立校舍、师资和稳定资金来源的“草台班子”混迹于教育领域，最终使学生这一教育服务消费者的权益受损。因此，对社会力量办学实施办学许可证制度，实行办学的资格管制，是保证教育质量的重要前提，它既是对教育服务消费者权益的保护，也净化了教育事业的发展环境。

政府管制带来的问题政府管制的实质在于让公共权力机构代替消费者，由前者在公共事业产品与服务的效益和代价之间作出选择。这也是管制带来缺陷的主要原因。首先，容易导致公共事业机构的低效率。其次，管制者偏好带来的缺陷。再次，为产生“寻租”行为提供了机会。结论

在市场和经济管制之间，并不存在一个最优选择，人们只能选择次优。一方面充分发挥市场这只看不见的手的威力，另一方面，政府在经济生活中的作用尤其是在某些行业的作用还需加强。第二节公共事业管理的运行环境公共事业管理的行政环境及其影响

政府强制性干预产生的主观环境

政府机制配置资源形成的客观环境公共事业管理的社会化环境

政府主导下的公共事业社会化

“第三部门”及其对公共事业发展的影响公共事业管理的市场化环境及其影响

资源多主体投入形成的市场化环境

企业化经营改革促成的市场化环境公共事业管理的行政环境及其影响政府强制性干预产生的主观环境公共事业具有的社会公益性和管制性等一般特点，突出反映了作为公共权力机构的政府对该领域实施普遍干预的现实。这种政府干预的普遍存在，不可避免地使公共事业管理比竞争性的经济领域带有更多的人为的、主观的色彩。

公共事业管理的行政环境及其影响政府强制干预产生的主观环境政府官员：在社会公共事务中，政府官员“在其位，谋其政”的观念，演化出的所谓“为官一任，造福一方”的英雄意识，传统农业社会的“父母官”行政观念和行为

————个人主观性主导下的环境促成了两种情形的产生：一方面是过高地估计自己及其掌控的部门对社会公共事务的干预能力，任意扩大政府的权力行使边界，管了许多“不该管”、“管不好”和“管不了”的事。另一方面是“短期行为”的滋生与蔓延，受“任期目标制”及“目标责任制”等的驱使，政府官员在时间的偏好上通常是注重近期忽视长远，过高地估计公共项目的短期收益，并会用各种理由对此扩大供给，上新项目，铺新摊子，出现了许多“形象工程”、“政绩工程”、“首长工程”。公共事业管理的行政环境及其影响政府强制干预产生的主观环境公众心理影响公共事业管理的主观环境的形成，还同社会公众对市场失灵的担心和对“全能”政府的预期有关，而这种担心和预期或许是社会公众习惯于政府干预的心理定势所致。

公共事业管理的行政环境及其影响政府强制干预产生的主观环境公众心理在一个习惯于权力高度集中的社会中，人们总希望有包治社会百病的“全能政府”，明君贤臣更加是植根于中国传统文化中永不泯灭的理想火花，期待和相信政府应该并且能够解决人们想要它解决的任何社会问题。即使对公共服务的质量和效率不满意，却仍寄希望政府加大对公共服务的投资力度，举办一系列“民心工程”来迅速改变公共服务的严峻现实。公共事业管理的行政环境及其影响政府强制干预产生的主观环境媒体影响现代市场经济的发育，社会不同阶层和群体的利益开始生成，并存有不断分化和发展的趋向，会形成依时事而变动的各种利益集团。他们在表达自身利益时，自然会通过包括新闻媒体在内的各种诉求管道，向政府和社会发出对市场失灵进行干预的声音。公共事业管理的行政环境及其影响政府机制配置资源形成的客观环境政府用于公共项目的投入与产出效益难以精确衡量。政府官员在公共事业项目上的扩张意识与行为，缺乏客观约束。政府的供给行为一般是垄断性的或事实上存有垄断的倾向，即社会公众往往很难拒绝政府的供给。尽管许多服务并不强制公众接受，公众有在公共服务和私人服务之间选择的权力。但事实上，公共供给与私人供给之间的价格差异使得公众自行选择的成本十分高昂。

公共事业管理的行政环境及其影响政府机制配置资源产生的客观环境其次，公共事业组织的职能边界不清，在“越位”的政策驱使下，致使公共支出范围盲目扩大给公共财政带来沉重负担。

公共事业管理的行政环境及其影响政府机制配置资源形成的客观环境缺少成熟的中介组织承担起必要的社会服务与管理的职能。使政府机构变得庞大臃肿，这也是政府“减政放权”目标难以实现的客观原因。

常常出现的情况是，政府精简机构后，一些社会公共事务缺少相应组织的承接，迫使政府相关部门又重新组建与恢复；或因公共事业组织未能有效地发挥相应的服务与管理效能，使政府放权之后，又不得不收回。公共事业管理的社会化环境政府主导下的公共事业社会化这需要政府对某种社会意识形态和价值观加以提倡，满足公民对理想社会追求和个人自我价值实现的愿望，引导、组织和调动社会资源对公共事业的支持与投入，形成社会办公共事业的格局。

公共事业管理的社会化环境政府主导下的公共事业社会化优化公共事业管理的社会环境的措施，在我国通常呈社会集资捐资的形式。政府提倡和褒奖社会团体与公民个人对公益性事业集资捐资，如“希望工程”这类动员型和倡导型方式。这种举办公共事业的形式在其他国家同样存在。例如在美国，全美心脏协会与全国癌症协会靠收集私人捐款来资助医学研究，这类研究显然具有公益性质。公共事业管理的社会化环境政府主导下的公共事业社会化国家还可以通过制度建设，为公共事业在较长时期内的持续稳定发展创造良好的社会环境。如政府为兴办某项事业而向社会或特定受益对象收取费用。实行集资性收费的事业或项目往往对整个社会或某些区域的公共事业发展有重要作用，只是由于政府财力不足，不得已通过收费方式来集资解决。如果是为兴建某一事业或项目特设的短期性收费，一旦款项筹足，则集资项目自行消亡。

比如我国，在教育领域群众性集资曾经为解决农村基础教育问题起到过决定性作用。

公共事业管理的社会化环境“第三部门”及其对公共事业发展的影响在当代市场经济发达的国家中，并没有一个统一的“公共事业”行业。教育、科学、文化、卫生组织或机构相对应的，大多数属于“公营机构”，也有一些被称为“非营利机构”、“免税机构”和“慈善机构”等。这些组织有一个正式的名称：“第三部门”，是指政府和企业以外的第三种社会组织，是非营利组织之和。第三部门的宗旨是志愿以及在志愿基础上的公益，它使得“志愿”与“公益”相得益彰。涉及的范围包括社会福利、教育培训、医疗保健、社区服务、生态环境、科学技术、文化艺术、国际合作、宗教等各个领域。公共事业管理的社会化环境第三部门及其对公共事业发展的影响

第三部门自20世纪70年代开始出现后，以迅猛的速度朝前发展。据1985年的统计资料，从事这类组织的雇佣人员超过美国就业人员的25%，拥有国民私人财富的15%。20世纪90年代更是一场创建各种非营利的、非政府组织的运动，民众创建各种团体、基金会和类似组织，它们以开展人道服务、促进基层社会发展和保障公民权利、追求关系人类福祉等这些似乎为政府所忽视的目标为己任。公共事业管理的社会化环境第三部门及其对公共事业发展的影响案例：第三部门之一种——社区组织随着我国医疗体制、福利体制、档案制度的改革，人们的各种利益从单位中剥离开来。取而代之，社区在人们生活中发挥着越来越重要的作用，第三部门之一种的社区组织在提供公共服务方面的重要性也随之增加。一些优秀的社区组织在这方面做出了很大的成绩。在上海，有一个社区组织提供公共服务的范例——罗山市民会馆。罗山市民会馆是一个集社区服务、社区教育、社区文化为一体的社区福利机构。受浦东新区社会发展局的委托，会馆由民间非营利社会服务团体：基督教上海青年会经营。开馆两年多，参加会馆活动的社区军民已达二十几万人次，成为远近闻名，社区居民喜爱的服务和活动的重要场所。

公共事业管理的市场化环境及其影响资源的多主体投入形成的市场化环境现代社会生活中，市场的触角无所不在，公共事业组织作为一国经济和社会的有机组成部分，也不可能完全游离于市场经济规律支配之外。因此，必须承认教育、科技、文化、卫生等领域都程度不同地存在着市场，其产品和服务除了自身的独特价值之外，也还具有各自的商品价值。公共事业领域是一个提供混合物品的领域，它所产出的大量的是一种兼具社会公益和私人收益的准公共产品与服务。

公共事业管理的市场化环境及其影响资源多主体投入形成的市场化环境公共事业机构在经营上的补偿主要体现在事业性收费上。事业性收费是指非营利的公共事业机构在提供产品与服务中，依照有关政策规定收取费用。事业性收费主体与收费对象之间通过收费与缴费形式联结起来的关系，是一种服务与被服务的平等经济关系，在这种关系下，事业性收费主体就具有公共性和经营性的双重属性。公共事业管理的市场化环境及其影响资源多主体投入形成的市场化环境事业性收费的主体主要是指接受政府财政补贴的公共事业机构，如公立学校、科研院所、医院、图书馆、国家文化团体等。事业性收费行为既不同于无偿提供公共物品的政府活动，又有别于提供私人物品的企业活动，既要服从政策性，也要讲究补偿性；在实际运作中，既要遵从政府的规定，又要讲求事业的效益。公共事业管理的市场化环境及其影响企业化的经营改革促成的市场化环境为提高公共事业的服务效率，世界各国在公共事业领域开始有条件、有针对性地实施市场取向的改革，通过事业部门和机构的企业化运作，参照企业在市场运作中的规则，仿效企业的管理模式，使一些传统上属于社会公共服务领域的组织逐步走上市场化的轨道。公共事业机构的企业化，主要表现在公共事业机构的经营补偿上。公共事业管理的市场化趋势及其影响企业化经营改革促成的市场环境案例：美国的教育公司成立于1973年的美国阿波罗集团是纳斯达克市场上著名的教育公司，主营业务是成年人的高等教育和职业教育。该公司实力雄厚，1999——2000年年度财政收入为6.09亿美元。下属主要机构有凤凰城大学、职业发展学院、金融计划发展学院、西方国际大学、阿波罗学习集团等，在全美35个州设有54个校园和96个学习中心。2000年8月底在校学生为10.09万人。诺贝尔教育集团是美国最大的基础教育上市公司之一，1993年在纳斯达克上市，使公司进入快速成长阶段。截至2000年9月，该公司在全美管理163所学校，包括收购10多所改制的公立学校，在校学生2.7万人。

思考：教育领域实行企业化经营的依据何在？公共事业管理的市场化环境及其影响企业化的经营改革促成的市场化环境公共事业机构的企业化，还反映在对公共事业的组织改造上。公共事业组织在其发展过程中也会形成庞大臃肿的机构和官僚主义。对经营补偿的需要，使得公共事业组织的运营与管理必须享有较大程度的独立性和自主性，能够自主治理，独立运营，自治自立。

长期以来,在政府作为单一投资主体的情况下,为了满足社会福利需求,经常实行“象征性”定价。这种定价方式导致普遍的过度消费,形成政府补贴逐年增大的趋势。20世纪80年代,北京市公交系统平均每张月票补贴2.56元,市政府每年用于这方面的补贴高达60多亿元。保证企业收入的定价原则我们认为,价格配置的市场化主旨是:确定社会边际成本定价方式,使城市公共物品经营在总体上保持一定的“收益”水平;通过价格调整存量结构以减轻公共物品运营压力,实现“以城养城”。(1)总体上上调公共物品定价水平。我国城市公共物品供给不足是一种常态,为缓解供求矛盾、保障社会整体福利最大化,应该按照有偿使用的原则,提高自来水费、电费、电话费、煤气费、公共交通费、养路费等。这些费用长期低于成本,国家财政要给予巨额暗补。若将这些物品不同程度地加价,使生产经营企业能够基本上作到收支平衡以致略有盈利,则既能减轻财政负担,又能促使增长速度适度超过加工工业增长速度。(2)基础价格体现公共福利性特点。公共物品价格与城市居民生活密切相关,保持合理的基础价格对保障居民生活的“必需性”具有重要意义。为避免通过滥提价来刺激企业投资经营,应以土地低价批租甚至无偿提供土地、限制进入企业数量和减免税收等方式刺激企业投资,降低企业成本。做到既提高企业利润率,又不会造成物价上涨过快。(3)依靠其他价格形式实现公共物品生产企业“自我积累、自我发展”的经营原则。对超额享受公共物品的人,根据物品价值、服务质量等因素的差别来制定浮动价格,拉开价格差别(如可以制定水、电等使用标准,对超额使用部分实行高价)。(4)实行浮动价格,加大浮动幅度。在不同阶段,公共物品价格高低应有所差别。例如,城市高速公路运输即要体现公共性和企业性两重属性。在春运期间,乘客构成和运输货物量就与平时有很大不同,其需求弹性很小,如果把过往车辆的收费定得过高,就会违背社会福利原则。相反,对其他节假日和旅游季节,制定相对为高的价格将较为合理。总之,按照社会边际成本定价对于反映公共物品市场的“真实需求”状况,兼顾消费者、投资者及社会各方面利益,实现既公平又具有效率的资源配置效果都具有重大意义。合理的公共物品价格将有利于加快其市场化配置进程,有利于公共物品数量增加和质量提高,有利于城市经济环境的改善,从而增强城市的吸引力和辐射力,促进城市经济健康快速发展。英国改革的力度最大,它是率先也是最有计划实行民营化的国家,其公共服务承包制早在20世纪80年代初就已开始。在英国中央政府承包之前,已经有两个地方政府在1981年与私营公司签定承包服务合同。1985年环境部做出决定,凡是自己管辖的服务领域如垃圾处理、街道和楼道的清扫等均可以实行竞争招标。到1992年英国地方政府已经签定了55个承包合同,其中29项与私营企业签定。[6]1992年,议会通过立法,强制规定403个地方政府部门必须通过招标形式把自己的服务承包出去。这一立法使得承包制改革普遍化。当前,布莱尔政府甚至考虑让私人企业介入公立学校的运营。1998年初,英国在电力服务领域引入了市场竞争原则,普通住家均得到一个电力使用号码,用户可以自由选择电力供应公司。美国也不甘落后。里根政府放松了对航空、铁路、汽车运输、电信、有线电视、天然气等许多行业的管制。根据有关文献,1977年美国ＧＮＰ中的17%是完全受管制的产业产生的,而到1988年,这一比例下降到66%。美国放松管制的改革取得了巨大收益,到1990年为止,美国因此而获得了400亿美元的收益。[7]美国政府允许更多的企业进入公用事业领域。如美国电报电话公司到1984年,垄断了全美80%的市话和近100%的长途通讯业务,由于长期垄断服务质量日益下降,价格却居高不下,消费者怨声载道。1983年12月30日,政府把美国电报电话公司一分为八,原公司只经营长途电信业务,而其他七个公司经营短途电信业务。改革之后5年,美国长途电话费共降低38%。[6]新西兰从1987年开始的邮政改革,到1995年10月20日,使标准中号信件的邮资由045降到040元。[7]日本的铁路客运民营化改革也取得了成效,据1990年决算,东日本旅客铁道公司共赢利3880亿日元,与1985年亏损245亿日元相比,[8]有天壤之别。在改革开放前,中国的公共服务完全由国家包揽,实行垄断经营。1984年以来,中国在民航、铁路、电力等领域,放松政府管制。中国联通公司参与到电信行业,以促进竞争,改善服务。国家以外的实体对电信行业的投资和经营等,表明了公共服务领域竞争的可行性。1987年大连市在全国大城市中率先推出社会办公交的重大改革措施,到1998年,社会各界投入联营公司资金达两亿多元,已拥有营运车辆560台,其中46%为个体户所有,经营12条线路,日客运量达12%。[2]1994年我国首例官民并举,以民营为主通过ＢＯＴ(建设—经营—移交)形式建成的福建省泉州市特大型公路桥梁刺洞大桥,开创了以少量国有资产为引导,带动大量民营资本投资国家重点支持的基础设施建设的先河。温州在政府资源相对缺乏的条件下,转变了政府的理财思路,将城市建设推向市场化。目前,在城市基础设施建设、公用事业、邮电通信、铁路电力等行业,政府独家垄断的局面正在逐渐被打破,在投资、经营、管理等各个环节,包括外资、民营企业开始纷纷介入,公共服务市场化的趋势正在形成。但是,中国公共服务市场化的时间很短,涉及领域也十分有限,仅仅局限于城市基础设施、电信、铁路和高速公路建设等领域,在供电、供水、供气等与人民生活息息相关的公共服务领域,仍然基本实行垄断经营,市场化份额很小。总而言之,无论从历史还是现实看,中国公共服务市场化在深度和广度哪一方面都无法和西方发达国家相比。健全、有效的民主监督制度是实行公共服务市场化的充分条件。西方发达国家建立民主制度已达几百年之久,具有比较健全、有效的民主监督制度,它为公开、公平、公正的公共服务市场化奠定了制度基础。而中国正处在从人治向法治转变的历史时期,民主监督制度尚不健全,尚未建立公开、公平、公正的招标、投标制度,也没有严格的审计制度。据国家有关部门对78个国家项目稽查发现,其中真正实行公开招标、投标的只有5%,有95%的项目招标失灵。[9]在这种体制下,从事公共服务市场化改革,很难避免“暗箱操作”、“黑箱操作”。如私人与政府代理人合谋压低公共物品转让提供权的价格;或者个人在获得公共物品供应的垄断权后,任意提高其消费价格;或政府主管人员被公共物品提供者收买,不能尽监督之责,这样,不但不能实现降低公共服务的成本、提高公共服务的效率和质量的初衷,很有可能使公共服务市场化又会成为国有资产流失的一个新的黑洞,成为官员腐败的一个新的渊薮,最终导致公共服务的成本更高,效率更低,质量更差。总之,由于中国正处于政治体制转型时期,公共服务改革过程中,权力寻租的机会大大高于西方国家,这就决定中国公共服务市场化的制度成本和风险比西方发达国家要大得多。2观念束缚改革开放20多年来,中国公共服务市场化的改革之路虽然举步维艰,但也取得了一定进展,如民办教育、民办医院等纷纷出现,民间资本也已经大踏步地进入城市公用事业特别是城市基础设施建设领域,大学收费制度也已经完全为国人所接受,人们对公共服务市场化也逐渐由绝对排斥变为有条件的认同。如果和20世纪80年代前相比,其观念之变化可以说是惊人的。但因为新中国建立近40多年来,我国几乎所有的公共服务完全由政府包揽、直接经营,甚至连私人的住房都由政府免费提供3利益制衡按照公共选择理论,政府工作人员的公共身份,要求他们始终代表公共利益,为公众谋福利,努力做到社会福利最大化;但我们必须看到,他们也是利己主义和狭隘个人利益所驱使的经济人,难免在公务活动中追逐个人利益,因此,在政府工作人员身上,始终存在着个人福利最大化和社会福利最大化之间的尖锐矛盾。毫无疑问,他们会从自身利益出发,权衡公共服务市场化对自己的利弊。非常明显,对政府主管部门来说,公共服务市场化意味着自己的部分权力领地的失守和部分资源流失,尤其对掌握这些权力和资源的政府官员来说,意味着权力寻租的空间变小;同时,市场化意味着他们的高官厚禄有可能一夜尽失,由于身居其位,这些人如果对公共服务市场化心存抵触,自然成为改革的强大阻力。另外,对公营事业的员工来说,公共服务市场化意味着他们端了几十年的铁饭碗一夜之间成了泥饭碗,作为旧的公共服务供给模式的既得利益者,他们求稳怕乱,害怕竞争,担心市场化后丧失既得利益,变得衣食无着。这部分人人数众多,也有能力形成一股强大阻力。可见,公共服务市场化改革涉及一个非常大的利益群体的直接经济利益,如何协调这一部分人的利益,从而化解改革的阻力就成为改革成败的关键。第三节公共事业管理体制及其变革我国公共事业管理体制的传统模式传统公共事业管理体制的形成传统公共事业管理体制的特点我国公共事业管理体制的改革历程改革的起步阶段改革的全面推行阶段我国公共事业管理体制的现状与深化改革公共事业体制的现状公共事业体制的深化改革我国公共事业管理体制的传统模式传统公共事业管理体制的形成从新中国成立到改革开放前，我国公共事业管理体制的总特点是政府是举办公共事业的唯一主体并直接管理公共事业。背景分析高度集中的计划经济体制是传统公共事业管理体制形成的经济根源。确立了以赶超西方发达国家为目标的重工业优先发展战略之后，国家建立了高度集中的计划经济体制。我国公共事业管理体制的传统模式传统公共事业管理体制的形成背景分析高度中央集权的政治体制是传统公共事业体制形成的政治根源。政府充当着公共事业所有者、举办者、经营者等多重角色，公共事业部门成了政府的附属物。我国公共事业管理体制的传统模式传统公共事业管理体制的形成背景分析认识误区是传统公共事业管理体制形成的思想根源。当时，人们认为公共事业“没有生产收入”的事业单位。人们很自然地把公共事业活动排斥在经济活动之外，使之与经济发展割裂开来，与政治活动逐步靠拢。我国公共事业管理体制的传统模式传统公共事业管理体制的形成形成过程除了建立由政府投资和直接管理的公共事业组织外，对私立私营的各种公共事业机构的收购改造也是我国传统公共事业管理体制形成过程中采取的重要措施。

1957年，我国基本建立起了以国家为单一投资、经营、管理主体的公共事业制度，并将整个公共事业的发展纳入了国家计划管理的轨道。我国公共事业管理体制的传统模式传统公共事业管理体制的形成现实合理性在我国当时的经济和政治条件下，单一、集中的传统公共事业管理体制的形成具有历史必然性和现实合理性。

我国公共事业管理体制的传统模式传统公共事业管理体制的特征公共事业举办主体单一化在传统的计划经济体制下，私人及其他社会团体失去了兴办公共事业的空间，政府成为举办公共事业的唯一主体。政府是举办公共事业的唯一主体意味着政府财政要承担公共事业的一切经费。

我国公共事业管理体制的传统模式传统公共事业管理体制的特征公共事业的行政化公共事业行政化首先表现为，政府不仅建立一系列相应的事业机构，而且直接举办各项公共事业，统管各项事业，直接控制各项事业的运行。公共事业机构行政化也表现为事业行政管理部门主要采取行政管理方式来管理各类事业单位。我国公共事业管理体制的传统模式传统公共事业管理体制的特征公共事业管理的非法制化公共事业管理的非法制化是公共事业行政化的一种具体表现。即公共事业的地位及其作用得不到法律确认，经费预算没有法律保障。我国公共事业管理体制的传统模式传统公共事业管理体制的特征公共事业资源配置的非社会化传统计划经济体制的封闭性、条块分割使原本十分有限的公共事业资源的配置，走了一条低效率的、非社会化的道路。我国公共事业管理体制的传统模式传统公共事业管理体制的特征公共事业机构职能的扩大化在传统的计划经济体制下，政事不分的事业管理模式，行政系统处于绝对统治地位，导致事业机构行政化，混淆了政府机关和事业机构之间的职能界限，无限度地扩大了事业机构职能范围，从而刺激了这些机构的福利化倾向，最突出的表现就是“单位办社会”。我国公共事业管理体制的传统模式传统公共事业管理体制的特征公共事业运行机制的非效率化各地区、各部门、各单位只争事业经费投入，不讲事业活动效率，不计成本效益，人浮于事，运作效率低下。根源在于国家财政统包一切公共事业经费，即国家独家垄断了各项公共事业，从制度上排斥了竞争机制的生成。我国公共事业管理体制的改革历程

1978年12月召开的中国共产党十一届三中全会标志着我国公共事业管理体制改革的开始。经过二十多年的改革探索，已经建立起了基本满足人民群众需要，与现代化市场经济体制要求基本适应的事业管理体制。回顾我国公共事业管理体制改革的历程，大致可以划分为两个阶段：第一阶段是从1978年12月——1992年；第二阶段是从1992年至今。我国公共事业管理体制的改革历程改革的起步阶段自1985年起，中共中央、国务院、国家各部委、各地方政府先后发布了一系列有关教育、科学、文化、卫生等事业改革的决定，针对传统公共事业体制的明显弊端进行改革。首先是解决国家对事业机构实行高度集中管理带来的缺乏活力的问题。具体措施包括“放权”、“搞活”，赋予公共事业机构更多自主权；在人员管理中，一方面进行工资分配制度改革，一方面试行了管理人员和专业技术人员辞职辞退制度，冲击“大锅饭”、“铁饭碗”的体制弊端。其次是改变事业机构完全依靠政府财政的状况。采取了“创收”、“让利”、“免税”等改革措施，鼓励和支持各类事业机构发掘自身的优势和潜力，开展多种经营，增强经济收入。我国公共事业管理体制的改革历程改革的全面推行阶段

1992年以后，中国社会开始由传统的计划经济体制全面转向社会主义市场经济体制。随着市场取向的经济体制改革在全社会多层面进行和向深层次的发展，公共事业管理体制改革进行也进入了全面实施阶段。我国公共事业管理体制的改革历程改革的全面推行阶段实现全社会共同举办公共事业的格局所谓社会共同举办公共事业指的是引导和鼓励全社会办公共事业，开通多种渠道筹措事业经费的新体制社会共同举办公共事业的理论依据是把“受益原则”和“能力原则”结合起来确定公共事业的投资主体。

受益原则——准公共物品与服务除了给社会带来一定的社会公共利益之外，也给企业、个人带来个人利益，企业、个人与政府一样也是公共事业的受益人。

能力原则——改革开放以来，我国财政分配体制领域的改革让企业和个人手中积聚了越来越多的财富，他们有能力为从公共事业中获取的收益付费。教科文卫领域的具体改革措施我国公共事业管理体制的改革历程改革的全面推行阶段实现全社会共同举办公共事业的格局

20世纪80年代以后，确定了这样的分配改革指导思想：变藏富于国为藏富于民，此后，我国财政分配的特点是逐渐向个人和企业倾斜。从国民收入分配看，国家所得份额呈直线下降，由1978年的31.58%下降到1995年的10.37%，下降了21.21%个百分点，年均下降1.25个百分点；企业所得份额经历了一个先下降后上升的过程。个人所得份额呈波动状上升趋势，由1978年51.36%上升到1995年的68.95%，上升17.59个百分点，年均增长1.03个百分点。到1998年5月底，我国城乡居民储蓄存款已接近5万亿元，大约是改革开放初1978年210.6亿元的250倍。如果加上各种债券、股票等，我国城乡居民收入金融资产在国家整个金融资产中已占相当大的比重。我国公共事业管理体制的改革历程改革的全面推行阶段在各个公共事业领域不同程度地引入市场机制从二十世纪八十年代中期起，我国就开始把公共事业作为产业来发展，拓宽了各项事业经费的来源渠道，增强了公共事业机构的收入，增强了事业机构自我生存和发展的能力和活力。我国教科文卫领域的“产业化”、“市场化”改革的具体措施和成效。我国公共事业管理体制的改革历程改革的全面推行阶段实行政事分开，推行多样化的分类管理

1996年，《关于事业机构改革若干问题的意见》颁布，政府根据各个领域事业机构的社会功能、产品与服务的属性、资源补偿形式的特点对其进行科学分类。在此基础上，不同类型的事业单位采取不同的机构改革和管理方法；对事业机构内部的不同人员，实行适合专业人员、管理人员特点与成长要求的专业技术人员职务聘任制度和职员制度。我国公共事业管理体制的改革历程改革的全面推行阶段提高各级各类事业机构的社会化程度扩大各类事业机构的社会参与程度，打破公共事业产品与服务上的行政垄断、行业垄断、部门垄断和单位垄断，逐步淡化各类公共事业机构与原有主管部门之间的单一隶属关系，提高了全社会公共事业资源的利用效率。我国公共事业管理体制的改革历程公共事业管理体制的现状国家对公共事业机构的管理我国是以公有制为主体的，公共事业部门和机构的绝大多数在性质上是“公营”机构。国家对事业组织资源的所有权决定了政府对事业组织的干预和控制。在我国现阶段，这种控制和干预是通过各级行政权力机构的活动来实现的，运用这种层层节制的行政隶属关系，将国家有关公共事业运作、发展与改革的法律法规、政策和措施落在实处。

我国公共事业管理体制的改革历程公共事业管理体制的现状事业单位已经成为相对独立的专业组织