基层公共治理-第9章农村公共产品

第9章农村公共产品第一节农村公共产品理论一、农村公共产品的特征农村公共产品是指相对于农民私人财产而言具有非竞争性、非排他性特点，用于满足农村公共需要的产品。全国性公共产品，如农村环境保护、农村义务教育、农村公共卫生地方政府和农村组织的地方性公共产品，如江河治理、大型防护林工程、农村电网建设、农业科技成果推广等。农村公共产品的有效提供可提高农业生产力，提高农民生活水平，是农村经济开展的重要根底，也关系到我国新农村建设的成败。二、分类第二节农村公共产品供给制度变迁一、农村公共产品供给制度供给制度的主要内容确定供给模式和供给主体的制度决策制度资金筹集制度生产和监督管理制度城市公共产品：根本由国家提供农村的公共产品：有相当大的比重那么由农民自筹资金或者通过“出工出劳〞的方式来解决

二我国农村公共品供给制度变迁〔一〕建国初期(1949―1957)〔1〕主要依靠农民自我提供。〔2〕以社会救助、社会福利和优抚安置为内容的集体保障制度。〔3〕公共产品供给主要靠国家财政安排少量资金支持恢复农业生产，很少有其他支出用于农村教育、卫生、文化等农村公共事业。〔二〕政社合一的人民公社时期(1958―1978)在这种体制下，根本生产资料归集体所有，公共产品的供给和使用都是由集体统一组织、安排。政府作为惟一的供给主体，在农村公共产品的供给中担当了号召者、组织者的角色。在“多取少予、农业哺育工业〞的制度安排下，农村公共产品制度内供给明显缺乏，而主要依靠制度外供给，即人民公社的统一安排投工、投劳。实际中采用的那么是以劳动力代替资本的方法，由政府以行政命令的方式发动并组织劳动力承担土壤改进、水利建设、道路修建等劳动密集型投资工程。

在方案经济体制下，农民自己提供社区的公共产品，社员投工、投劳提供农村公共产品生产所需的劳动力本钱；社队集体积累公积金和公益金支付农村公共产品所需的物质本钱。在人民公社时期，由于社队几乎控制力所有的生产、生活资料，农民仅仅是简单地向集体出售劳动的社员，他们对公共品的的供给无决策的权力，所有的决策都被集中于社队以上的各级政府。这一时期，在向社队和农民征集的根底上，农村基层相继建立起较为完备的农村公共效劳机构人民公社时期公共产品供给包括制度内财政渠道及制度外筹集渠道,制度内渠道筹集的财源十分有限,由此这一历史时期主要通过在工分分配前预先扣除方式提取公积金、公益金及各项管理费来分摊物质本钱,通过增加工分量,降低工分值及行政手段大规模使用劳动力来分摊人工本钱来完成公共产品的有效供给；政府供给为主，排斥市场供给。实行自上而下的公共产品供给决策程序。难忘修建红旗渠的艰苦岁月原林县县委书记

杨贵1954年4月，我调到林县任县委书记后，对林县山区建设作了屡次调研。在分析林县县情时，更加深刻地认识到，缺水是林县贫困的主要原冈，是困扰群众生产生活的关键问题。要改变山区贫困面貌，让农民脱贫致富，关键是引水进村、引水上山。当时全县共有918000亩耕地，只有12000亩水浇地。全县550个行政村，常年远道取水吃的就有307个村，有的跑三五公里取水，有的跑八九公里甚至更远的路程去取水。一个区三五万人，只有三五眼活水井。真是吃水贵如油，十年九不收。1959年，林县大旱，全县境内水资源缺乏的矛盾很突出。县委领导成员只好到邻近的山西平顺县考察“引漳入林〞工程。1960年2月，县委决定开工修建引漳入林即红旗渠。修建红旗渠，首先遇到的是经济问题。当时县财政的收入十分薄弱，靠国家给钱给粮国家有困难，怎么办?只有依靠自力更生。全县各级党组织和广人党员干部懂得，只有苦干才能尽快摆脱贫困走上富裕，只要坚决地依靠群众的力量和智慧，再大的困难也能克服。因为“引漳入林〞是广阔群众迫切要求办的大事，所以得到了广阔人民群众的热烈拥护和积极支持，大家想出许多解决经济问题的方法：出工按受益面积分配，群众自带工具、自带口粮，缺乏局部从生产队储藏粮中补助；修建红旗渠的石灰自己烧，水泥自己产，一分钱、一袋水泥、一个钢筋头、一根锤把子都做了物尽其用。整个总干渠、三条干渠及支渠配套工程，共投~3740．17万个，投资6865．64万元，其中国家补助1025．98万元，占总投资的14．94％；自筹资金5839．66万元，占86．06％(其中含投工折款，一工一元钱)。这些数字中包含了广阔人民群众为社会主义建设修渠付出的不讲报酬、忘我劳动精神的结晶。人民公社时期公共公共产品供给制度的特征这一时期的农村公共产品生产和管理具有自我生产、自我管理的特征。劳动代替资本充分化。供给范围较为广泛形成两种供给渠道〔财政渠道和集体经济组织渠道〕供给主体单一农民负担是隐形和间接的〔三〕改革开放后至税费改革前〔1978―2002〕税费改革前，我国农村公共产品供给体制，根本上按三条不同的渠道来筹集资金，并按自上而下的决策体制来供给农村公共产品。这三条筹资渠道分别是以下这些。〔1〕农业税、农业特产税、耕地占用税、契税、屠宰税(2)三提五统、义务工和积累工〔3〕共同生产费和其他各种集资摊派共同生产费是指农业生产中需要共同开支的费用，比方农田灌溉、病虫害防治等。名目繁多的集资大多用于村以外的用途“三提五统〞是什么？“三提〞是“村级公积金、公益金、公共管理费〞。公积金用于农田水利根本建设，购置生产性固定资产、兴办集体企业；公益金用于“五保户〞的供养、对特别困难者给予补助以及其他集体福利事业；管理费用于干部报酬和管理开支。“三提〞一直作为农业税的附加局部，一般相当于正税的20%。“五统〞指“五项统筹〞，包括教育附加费、方案生育费、民兵训练费、民政优抚费、民办交通费。也就是农村教育、计生、民兵、优扶、乡村道路基建等方面开支需求，这些都是属于农村公共效劳的范畴，应当由国家财政来支付。乡村两级还向农民分摊公共品的局部人力本钱，这就是义务工和劳动积累工。根据中央关于农民负担的政策规定，在农村税费改革前，每个农村劳动力每年承担5-10个义务工，10-20个劳动积累工。义务工主要用于植树造林，防汛抢险、公路建筑、修缮学校等。劳动积累工主要用于农田水里根本建设。这是一种处于“正规的财政制度之外〞的所谓“制度外筹资方式〞。此时期的制度外供给出现了一些新特点：(1)税费负担显性化。与1978年以前相比，农民税费负担不管是工程还是数量都在增加，农民不堪重负。(2)劳动投入货币化〔四〕农村税费改革后(2002―至今)农村税费改革主要内容可以概括为：“三取消、两调整、一改革〞。“三取消〞，是指取消乡统筹和农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工。“两调整〞，是指调整现行农业税政策和调整农业特产税政策。“一改革〞，是指改革现行村提留征收使用方法。

在税费改革初期,用于农村公益性建设的公积金和劳动力资源明令取消,公共产品供给主要来自于各级政府的财政转移支付和“一事一议〞筹资筹劳制度。所谓“一事一议〞，就是由农民以村为单位，通过村民大会或村民代表大会，讨论与村民利益关系密切的公共品供给，由村民决定是否修建某个公共工程，修建在何处，如何修建，并由村民民主管理有“一事一议〞筹借的资金。取消农业税后，中央明显加大了对农村公共事业和公共品供给的投入力度，这种投入主要有两种途径：一是通过专项拨款直接由中央负担某些农村公共品的供给，如义务教育、乡村道路建设、新合作医疗补助、土地开发基金；二是由中央和省市向县乡进行转移支付，以增强县乡供给农村公共品的能力。第三节、现行农村公共产品供给中存在的问题及原因公共产品的供给问题，实质上是如何配置社会公共资源问题。在公共资源配置过程中，必须坚持两条原那么：一是效率优先，二是兼顾公平。但是，由于我国农村现行公共产品供给的制度外筹资机制、自上而下的决策机制及乡镇制度内财政的财力缺乏等原因，造成了我国农村公共产品供给的效率低下和地区间不公平。一现行农村公共产品供给中存在的问题〔一〕农村公共产品总体供给缺乏农民急需的生产性公共产品供给严重缺乏随着我国财政体制和行政体制改革，中央财政的事权向地方财政的转移，许多过去由中央政府或省级政府承担的农村公共产品供给责任，现在却由县、乡级政府承担。比方，大型的水利灌溉设施、大型农业固定资产投资、农作物良种的开发和培育以及有关农产品市场供求信息的预告等。涉及到农村可持续开展的公共产品供给严重短缺这些公共产品包括农村的教育、农民的医疗保障及农村的环境保护等。这些公共产品对提高农民素质和农村的可持续开展具有重大的意义。1．公共根底设施建设不能适应农村经济开展和农民生产生活的需要。2．公共卫生事业停滞不前。3.农村义务教育现状不容乐观。山区的孩子上学真不容易：湖南一山村儿童上学每天爬天梯悬崖上的村庄：孩子上下学徒手攀爬800米悬崖四川凉山“悬崖村庄〞引关注官方：先建一钢筋梯道?看客?第513期：大凉山的孩子4.社会保障徘徊不前。

农村税费改革更加剧了农村公共产品供给的短缺状况。在税费改革前，基层政府尚可以通过“统筹〞和“提留〞方式取得供给公共产品的制度外资源。税费改革后，制度外获得资源的空间大为缩小，在乡镇财力普遍缺乏的情况下，如果没有外来的财政转移支付，意味着某些农村公共产品供给将减少或取消。谁来赡养中国老人〔二〕局部公共产品供给过剩，结构失衡我国农村是否提供公共产品，不是依据农村需要，而是根据基层政府指令决定的；基层政府在政绩考核和经济利益驱动下，其行为目标和农民的需求往往不一致。这种自上而下的供给决策机制造成了造成了农村公共产品供给结构失衡。自上而下的农村公共产品需求机制，使得基层政府在提供公共产品具有四重四轻的特征：〔1〕重“硬〞轻“软〞。热衷于提供看得见，摸得着的形象工程等硬公共产品，而不愿提供农业科技推广、农业开展的综合规划和信息系统等软公共产品。〔2〕重“准〞轻“纯〞。“准〞指准公共产品，如乡村道路、自来水设施、农田灌溉设施。“纯〞指纯公共产品，如污水治理。〔3〕重“短〞轻长。热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期公共工程，而不愿意提供见效慢、期限长，但具有战略性的纯公共产品。〔4〕重“建〞轻“修〞。热衷于投资新建公共工程，而不愿投资维修存量公共工程。有时即使地方政府的出发点是好的，但其提供的公共产品也并不一定会使农民受益。例如，政府调整农业结构决策的失误，影响了农民资源的有效配置；某些公共效劳部门在为农民提供种子、科技效劳时以次充好，坑害农民等等。如有些地方群体上访事件，如农业结构调整政府为主导。(三)农村公共产品供给主体责任不明确

农村公共产品供给责任的分担涉及政府间利益的划分，上下级政府为了追求自身利益的最大化，必然会进行有利于自己的策略选择。与此同时，财权却呈现逐渐向上级集中的趋向。这种“事权下放、财权集中〞的取向导致了基层政府的财政压力日益严峻。加上压力型行政体制的影响，直接影响了农村公共产品供给的资金来源。〔四〕农村公共产品供给效率低农村公共产品供给的配置效率低下农村公共产品投资管理效率低下

二、农村公共产品供给短缺的原因分析

〔一〕农村公共产品供给缺乏有效的农民参与机制我国现行的农村公共产品供给实行的自上而下的决策机制，没有建立农民的需求表达机制，不能有效反映农村社区内多数人的需求意愿。〔二〕政府作为主要供给主体的缺陷在我国的传统公共服产品供给模式中，政府作为单一渠道的供给主体不可防止地造成公共产品的供给缺乏、效率低下、本钱不断提高等弊端。〔三〕农村公共产品的供给缺少长效的筹资保障体制一方面,我国缺少有关农村公共产品筹资方面的法律法规；另一方面,我国缺少一个长期的、整体的农村公共产品供给和投资规划〔四〕财税体制改革和农村税费改革缩减了农村公共产品供给的资金来源基层政府财政往往入不敷出，进而出现了地方政府在提供公共产品方面事权与财权的不对称。〔五〕农村金融市场无法实现对农村公共产品资金支持造血功能外表上看，我国农村地区已经初步形成了商业性、政策性、合作性金融于一体的金融体系，但实际上目前我国的农村金融市场并没有真正实现其造血功能。〔六〕、支农资金的转移支付制度不完善

我国“财政漏斗〞现象的存在导致支农资金损耗严重。支农资金要经过省，再经过市，然后经过县，最后到达乡镇财政，局部再由乡镇财政拨付给村级组织。由于分配链过长，财政资金在拨付过程中时常遭遇体制漏斗，被挤占、侵占的现象时有发生

同时，我国的专项转移资金存在多头管理、多渠道分配的问题此外，中央和省级政府在拨付专项资金时，一般要求地方政府筹集相应的配套资金。〔七〕、“一事一议〞的村级自筹制度效力有限第四节推进农村治理结构的制度变革，构建农村公共产品的多元供给格局

农村公共产品供给，有三个重要特点。一是中国是一个有9亿农村人口的大国，众多的农村人口和广袤的农村土地，使国家无力为农村提供完善的公共品供给。二农村土地上的农村物质性公共品，相对城市具有不经济的特点。三是中国农村区域开展不平衡，地形地貌、气候、经济结构和种植结构差异极大。正是农村本身的差异，使得不同农村地区对公共品的需求向当地不同。

一提高思想认识，强化效劳意识提供公共效劳，满足公共需求，是现代政府的根本职责。各级政府应坚持以人为本，以强化效劳意识、增强效劳效能、提高效劳水平为中心，树立科学行政、民主行政、依法行政的理念，增强公共效劳意识，努力实现由管理本位向效劳本位转变。二、打破城乡二元结构，统筹城乡公共产品供给,加大对农村公共产品的财政投入

〔一〕、完善公共财政机制，全力加大中央财政对农村公共产品供给的倾斜力度加大财政对农业的投放力度，一是要从总量上保证足额提供农村社会开展的资财；二是要确保及时、足额提供；三是要强化监管督查力度。

1、遵循统一、公平、公正的原那么，在城乡公共产品的供给上，统一政策、统一标准、统一待遇2、政府应加大对农村公共产品供给的财政投入力度，突出公共效劳供给重点。根底设施、生态建设、医疗、社会保障、义务教育3合理安排农村公共产品供给的优先秩序。先纯再准，公平和效率的角度〔二〕、当前农村公共产品应加大投入的领域

1、建立和完善农村医疗体制改革，加大对农村医疗卫生投入，加强政府对农村卫生的支持力度〔1〕加强政府对农村卫生的支持力度〔2〕、完善新型农村合作医疗制度，深化医药卫生体制改革，提高居民健康水平〔3〕、探索多种办医形式。要打破部门和所有制界限，建立起以公有制为主导的多种所有制形式共同开展的农村卫生效劳网络。2、加大教育投入，提高农村人口素质3、探索建立多层次的农村社会保障体系4、继续增加对农村根底设施的投入三逐渐推行“省直管县〞模式，完善财政体制改革

1、减少新农村建设资金转移支付环节，走出传统的五级管理模式，实行中央到省、省到县、县到村三级转移模式。2、科学划分各级政府的财权和事权，使财权与事权平衡一致，并根据公共产品的层次性和地域性等特点，明确界定各级政府提供公共产品的职责和义务范围。“分灶吃饭〞的财政体制改革之后，赋予了基层政府提供公共产品的事权，却没有给予相应的财权，权责不相对称，因此必须进一步推进公共财政体制的改革，加大国家对基层政府的转移支付3、取消对基层政府的公共产品“达标〞、“评比〞机制，代之以农民满意度为指标的基层政府干部考核制度四、构建多中心的农村公共产品供给体制

必须从多中心的筹资机制，供给决策机制以及供给主体三个方面建构农村公共产品的多中心供给体制，从而有效解决农村公共产品的供给难题。依据农村公共产品的性质，可以采用政府与市场〔私人〕混合的方式来提供。本着“谁投资，谁受益〞和“量力而行〞的原那么，采用“公办民助〞、“民办公助〞的方式，充分调动各类主体投资农村公共产品的积极性。公共产品可由政府直接组织生产，也可由私人或农村合作组织生产。在明确产权的前提下积极引进民间资金和外资，政府应提供优惠政策鼓励经济实体等其他社会力量投资农村公共产品，培育和壮大其他社会供给主体，推动多渠道、竞争性的供给格局的形成。五、改革“自上而下〞的供给决策机制，健全公共资源使用监督制度

〔一〕建立充分表达农民需求的自下而上的公共产品供给决策机制1、与农村基层民主制度建设相结合，建立需求表达机制，使一个村或一个乡范围内多数居民对公共产品的需求偏好得以表达。必须推进农村基层民主制度建设，充分实行村民自治。2、改革现行的乡镇政府领导人产生方法，使乡镇政府领导人和村组织领导人都由本辖区居民民主选举产生。〔二〕推行多中心的公共产品供给决策机制

1、坚持和完善农村公共产品供给的政府决策机制。要坚持农村公共产品提供中政府决策的主体地位，尤其是在关系农村开展大局的根底农田水利设施等公共产品的决策中不断完善其决策程序，真正表达和维护农民和利益。2、拓宽农民诉求表达的渠道，完善农村公共产品的供给决策机制

在农村公共产品供给的决策制度建设中要注重农民参与机制的设计。〔三〕、健全运行机制，提高公共效劳标准化水平1、畅通农民利益表达机制，确保农民的知情权、参与权、表达权、监督权，健全农村公共产品供给过程的监督机制。着力提高农村公共效劳水平2、健全农村公共效劳监督机制，完善农村公共效劳资金的使用与管理制度，实行财务公开3、建立权责统一的考核和奖惩机制，强化根本公共效劳绩效考核和行政问责4、积极发挥各级人民代表大会的监督作用，确保公共资源的合理使用六、乡镇改革与职能转变精简机构，转变职能，提供公共产品七建设和培育社会资本，促进农村公共产品提供以信任、标准和参与网络为主体的社会资本与我国当前构建“生产开展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主〞的新农村有重要的联系。现代性意义上的社会资本是建立在现代社会中公民权利和义务根底之上的，而不是传统的血缘、亲缘和地缘共同体根底之上的社会资本。农村公共物品提供模式及其创新

——以农村水利根底设施为例〔一〕农民合作组织的困境农村水利根底设施的现状：国家逐渐从基层水利管理中退出；水利工程单位由事业单位企业化管理转变为自收自支的企业单位；水资源由公益品转为商品，水费征收由行政性收费转变为经营性收费。案例：插秧为何盼大旱

2003年，湖北省荆门市沙洋县高阳镇国有新贺泵站在税费改革后改为股份合作制，根据贺雪峰教授的提议将泵站的管理权转让给灌区农民组成的管委会。到了2004年，水费却收不上来。想要收齐钱，除非像去年那样再旱一次，不到旱到自己家的井或堰塘解决不了问题的时候，是不会轻易交钱的。尽管每个人都知道，用泵站的水灌溉最廉价。农民的算盘是：如果今年雨水好，就不用抽水，交钱岂不是亏了吗?另外，去年有少数没交钱但搭了便车的，也有交了钱但最后没有抽上水的，有人心里不爽。对于“搭便车〞的行径，制度上没有任何制约机制。而且，当地人对这种行为，以及偷水行为，都见怪不怪，连指责的人都很少。作为替代，农民们开始自费打机井，包括新贺泵站管委会委员贺永新，而井水灌溉的本钱是泵站灌溉的几倍。而且更重要的是，农民个个都清楚，井水灌溉根本抵御不了旱灾。但据观察，机井数量在快速增加。新贺村一位老人更是对记者斩钉截铁地说：“打井是趋势。〞但是对贺集3组的村民贺家珍来说，她家只有三亩田，打井根本不合算。“我巴不得用泵站的水。〞她说。深达四五十米乃至100多米的机井在抽水季节共同作业，不可防止地造成了不到20米的吃水井干涸。有些地方甚至整个村庄都没有水喝，引发了当地新的矛盾。对贺家珍来说，她的愿望能不能实现，还不得而知。分析：两种误区新贺泵站目前的迷茫处境蕴藏着两个令人警醒的逻辑：一是，每个村民都最大限度地追求个人的理性，但结果是造成了整个村庄的无理性———如果不能收齐水费，泵站就无法抽水。单个农户就必须付出更高的本钱来抽水灌溉，且根本不能抵御大灾。田地少的农户如果不能协调从别人家里抽点水，就只能坐以待毙。另一个逻辑那么有可能带来灾难性的后果：随着越来越多的机井、堰塘和小型泵站民营化，农户就越不依赖大中型水利设施，而国家投资巨大的大中型水利设施也就面临着废弃不用。而一旦遇上大旱，可能所有各方都是输家。〔二〕市场化是香饽饽吗？目前，全国几乎所有省(市、区)都出台了小型水利工程产权制度改革实施方法。民营水利模式被认为能带来三方共赢：政府省钱，老百姓受益，投资者赚钱。果真如此吗？市场化的弊端：现在在全国不少地区，出现了水泵因为市场化运作水费太高而农民支付不起的现象，也有的人在承包了堰塘搞养殖后，在旱期为了保障自己的养殖而拒绝放水，结果给农户造成损失。〔三〕水利根底设施提供的模式创新公共选择理论有三种经典理论模型，即公地悲剧、囚徒困境和集体行动的逻辑，它们向人们展示的一个共同问题是：任何时候，一个人只要不被排除在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为公共利益作奉献，而只会选择做一个搭便车者。如果所有的参与人都选择搭便车，公共利益就没有保障。除非一个群体中人数相当少，或者存在着强制或其他特别手段，促使个人为公共利益行动，否那么，理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现公共利益而采取行动〔奥斯特罗姆，2000〕。为此，奥斯特罗姆通过对大量成功案例的研究，在国家理论和企业理论之外开展了一套自主治理的制度分析框架。套用自主治理的框架，水利根底设施安排也应具有多样性：“国家、市场、村庄〞模式“国家、村庄〞模式“市场、村庄〞模式“村庄〞自主模式“国家、市场、村庄〞模式这是一种理想型制度安排，其特点是形成一种国家、市场与村庄三者之间的互补结构。在这种制度安排中，由国家投资建设水利工程，然后委托工程管理单位进行管理与维护，工程管理单位按本钱价向农户供水；国家通过各种方式将农民组织成一个个灌溉单位，由各个灌溉单位负责渠系的管理与维护。

“国家、村庄〞模式这是一种特殊制度安排，其特点是国家将村庄纳入到一体化的组织系统中，或者国家依托乡村组织将个体化的农户组织起来。这种制度的前提是，离开具有强制力的乡村组织，农户无法低本钱地享受到灌溉效劳。国家的介入，除了物资