沈阳市生态补偿技术与制度体系研究

沈阳市生态补偿技术与制度体系研究

赵玉强，苗永刚，王雪著

2018-12





作者简介

赵玉强，男，1968年生，硕士研究生，高级工程师，现任沈阳环境科学研究院环

境规划研究中心主任，主要从事生态环境类规划编制、环境管理机制体制研究、环

境管理政策制定、环境信息系统构建等相关研究工作。获得沈阳市科技进步奖2项

，主持编制《沈阳市环境保护“十三五”规划》《沈阳市生态文明体制改革总体规划

》《沈阳市污染源控制规划》等规划30余项。

苗永刚，男，1978年生，博士研究生，现就职于沈阳环境科学研究院，主要研究

领域为生态环境规划、生态环境资源核算、生态修复等。在核心期刊发表论文多篇

，申请专利30余项，作为主要参与人员完成“沈阳市生态文明关键技术研究与工程

示范”等课题研究。

王

雪，女，1990年生，硕士研究生，现就职于沈阳环境科学研究院，主要从事环境

管理和环境规划以及生态文明体制改革政策研究。发表论文多篇，作为主要参与人

员完成“沈阳市生态文明关键技术研究与工程示范”“沈阳市生态补偿技术与制度体

系研究”等课题3项，独立编制地区生态文明建设等规划4项。



沈阳市生态补偿技术与制度体系研究

赵玉强苗永刚王雪/著

SHENYANGSHI

SHENGTAIBUCHANGJISHU

YUZHIDUTIXIYANJIU

企业管理出版社

ENTERPRISEMANAGEMENTPUBLISHINGHOUSE



图书在版编目（CIP）数据

沈阳市生态补偿技术与制度体系研究/赵玉强，苗永刚，王雪著.--

北京：企业管理出版社，2018.12

ISBN978-7-5164-1836-9

Ⅰ.①沈…Ⅱ.①赵…②苗…③王…Ⅲ.①生态环境-补偿机制-研究-沈阳

Ⅳ.①X321.231

中国版本图书馆CIP数据核字（2018）第274856号

书名：沈阳市生态补偿技术与制度体系研究

作者：赵玉强苗永刚王雪

责任编辑：侯春霞

书号：ISBN978-7-5164-1836-9

出版发行：企业管理出版社

地址：北京市海淀区紫竹院南路17号邮编：100048

网址：http：//

电话：发行部（010）68701816编辑部（010）68420309

电子信箱：zhaoxq13@163.com

印刷：北京虎彩文化传播有限公司

经销：新华书店

规格：720毫米×1000毫米16开本11.5印张160千字

版次：2018年12月第1版2018年12月第1次印刷

定价：58.00元

版权所有翻印必究印装有误负责调换



本书为“沈阳市生态补偿技术与制度体系研究”课题（项目编号：150090）阶段性

研究成果。

课题组成员：

赵玉强苗永刚王雪崔涤尘金重阳王磊王泳璇

曹小磊荆勇张丽君张丽娜刘智李述贤张依然



目录

作者简介

1研究背景与意义

1.1研究背景

1.2研究意义

2生态补偿理论

2.1理论基础

2.1.1生态学理论

2.1.2经济学理论

2.1.3管理学理论

2.1.4法学理论

2.2基本概念

2.3生态补偿类型

2.4生态补偿方式

3国内外实践与经验

3.1国外生态补偿实践

3.1.1政府主导

3.1.2市场主导

3.2国内生态补偿实践

3.2.1国家政策推进

3.2.2省市地方实践

3.3经验总结

4沈阳市概况及需求分析

4.1沈阳市区域概况

4.1.1自然概况

4.1.2社会经济概况

4.2沈阳市生态环境存在的问题

4.2.1生态系统退化严重

4.2.2系统生态功能丧失

4.2.3水体环境质量恶化

4.2.4管理制度体系不健全

4.3沈阳市生态补偿的工作基础

4.3.1流域生态补偿

4.3.2森林生态补偿

4.3.3矿产资源开发生态补偿

4.3.4耕地生态补偿

4.4沈阳市生态补偿存在的问题

4.4.1相关政策缺乏

4.4.2补偿范围不清

4.4.3补偿主客体模糊

4.4.4补偿方式单一低效

4.4.5补偿标准缺乏科学性

4.4.6补偿评估技术系统缺失

4.5沈阳市完善生态补偿机制的着力点

5技术路线及研究目标

5.1研究方法

5.2技术路线

5.3研究目标

5.4研究指标及成果

6制度建设路线及总体框架

6.1机制构建原则

6.2建设路线图

6.3总体框架构建

6.4机制构成要点

6.4.1补偿范围

6.4.2补偿主体

6.4.3补偿对象

6.4.4补偿标准

6.4.5补偿途径

6.4.6补偿方式

6.4.7配套制度体系

6.4.8补偿效果评估

7生态补偿因子及生态资产价值评估方法研究

7.1沈阳市生态资产价值评估研究

7.1.1沈阳市生态资产概况及分类

生态资产内涵

沈阳市生态资产类型

沈阳市生态资产分布

7.1.2沈阳市生态资产价值评估

沈阳市生态资产价值评估的技术方法

沈阳市生态资产价值评估结果

沈阳市生态资产价值评估结果分析

7.1.3建立沈阳市生态资产管理信息系统

系统设计原则

总体设计方案

功能模块设计

管理平台实现展示

7.2生态补偿重点领域选取

7.2.1森林领域

7.2.2草地、荒漠领域

7.2.3湿地领域

7.2.4流域领域

7.2.5耕地领域

7.2.6生态红线

7.3生态补偿区域范围确定

7.3.1森林生态补偿范围

7.3.2草地、荒漠生态补偿范围

7.3.3湿地生态补偿范围

7.3.4流域生态补偿范围

7.3.5耕地生态补偿范围

7.3.6生态红线生态补偿范围

7.4沈阳市生态补偿区域目录

8沈阳市生态补偿模式及程序方法研究

8.1森林生态补偿模式及程序方法

8.1.1森林生态补偿与林权关系

8.1.2森林生态补偿类型

政府主导补偿模式

市场运作补偿模式

8.1.3森林生态补偿资金来源

政府财政转移支付

征收生态税费

实行市场交易模式

社会公益性捐助

8.1.4森林生态补偿机制

8.1.5沈阳市森林生态补偿程序方法

8.2草地、荒漠生态补偿模式及程序方法

8.2.1草地、荒漠生态补偿模式

8.2.2草地、荒漠生态补偿原则

8.2.3草地、荒漠生态补偿标准

直接成本

机会成本

生态服务功能的价值

8.2.4草地、荒漠生态补偿方式

8.2.5草地、荒漠生态补偿程序方法

8.2.6草地、荒漠生态补偿机制

草地、荒漠生态补偿-管理机制

草地、荒漠生态补偿资金管理机制

草地、荒漠生态补偿监管机制

8.3湿地生态补偿模式及程序方法

8.3.1湿地生态补偿类型

岸滩保护补偿型

污染补偿型

生态红线补偿型

项目开发补偿型

生态保护补偿型

8.3.2湿地生态补偿系统及主客体

8.3.3湿地生态补偿标准

8.3.4湿地生态补偿方式

资金补偿

政策补偿

项目补偿

实物补偿

智力补偿

8.3.5湿地生态补偿资金来源

8.3.6湿地生态补偿机制

8.4流域生态补偿模式及程序方法

8.4.1流域生态补偿类型

水生态保护补偿模式

水环境污染赔偿模式

8.4.2流域生态补偿资金来源

8.4.3流域生态补偿机制

8.4.4沈阳市流域生态补偿程序方法

8.5耕地生态补偿模式及程序方法

8.5.1耕地生态补偿类型

耕地正外部性生态补偿模式

耕地负外部性生态补偿模式

8.5.2耕地生态补偿资金来源

8.5.3耕地生态补偿机制

8.5.4沈阳市耕地生态补偿程序方法

8.6生态红线生态补偿模式及程序方法

8.6.1生态红线补偿利益相关者分析

8.6.2生态红线生态补偿类型

生态红线增益性生态补偿模式

生态红线抑损性生态补偿模式

8.6.3生态红线生态补偿机制

8.6.4沈阳市生态红线生态补偿程序方法

9沈阳市生态补偿制度体系研究

9.1沈阳市生态补偿制度体系总体框架

9.2构建有关法律法规的制度体系

9.3构建有关政府行为的制度体系

9.3.1完善生态补偿组织管理制度

9.3.2建立生态补偿效果评估与激励机制

9.4构建有关践行标准的制度体系

9.4.1建立生态补偿资金多渠道支付制度

建立财政转移支付生态补偿机制

建立生态税费等经济激励机制

建立公共支付生态补偿机制

建立市场交易生态补偿制度

建立生态标志制度

9.4.2建立生态资源价值评估及补偿标准制度

成立生态资源价值评估机构

建立生态资源存量的年度调查与统计制度

构建生态环境动态监测体系

9.5生态补偿启动情景设定

9.5.1情景一：生态系统结构或功能受损需要进行生态补偿

9.5.2情景二：生态环境质量提升要求进行生态补偿

9.6构建维护利益相关者的制度体系

9.6.1建立生态补偿资金监管制度

建立生态补偿资金规划管理制度

建立生态补偿资金使用管理制度

建立生态补偿资金效果评估管理制度

9.6.2建立生态补偿社会保障制度

完善生态补偿公共参与机制

完善利益相关者的利益表达机制

10沈阳市生态补偿机制全过程评估方法研究

10.1沈阳市生态补偿制机全过程评估意义及实施路线

10.2沈阳市生态补偿机制全过程评估方法

10.2.1流域生态补偿机制评估指标体系的构建

指标体系构建原则

指标体系选取

10.2.2评估方法：层次分析-模糊综合评价模型

模型简介

构建沈阳市流域生态补偿机制评估模型的路径

采用层次分析法确定指标权重

采用模糊综合评价法进行综合评估

10.3机制运行评估与实现路径设计

11研究结论与展望

11.1主要研究结论

11.1.1建立了生态资产管理信息系统

11.1.2明确了生态补偿领域和具体范围

11.1.3探讨了沈阳市不同领域的生态补偿程序方法

11.1.4设计了沈阳市不同领域生态补偿机制路线图

11.1.5提出了沈阳市生态补偿政策全过程评估方法

11.2创新点

11.3展望

参考文献



1研究背景与意义

1.1研究背景

生态补偿是一种通过恰当的经济手段，平衡利益相关者之间环境利益的享受权利和

环境系统的维护义务，促使外部成本内部化，从而实现生态系统服务功能的可持续

供给和环境公平的行为。在表现形式上，通常为消费自然资源和使用生态系统服务

功能的受益人，在有关制度和法规的约束下，向提供上述服务的地区、机构或个人

支付相应的费用。

生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服

务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益

相关者之间利益关系的公共制度。

党的十八大强调“加强生态文明制度建设”“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体

现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”。党的十八届三中全

会指出，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生

态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行

资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制”，明确提出了实

行生态补偿制度，并对如何完善生态补偿制度做出了具体部署。2016年5月，国务

院办公厅发布了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，强调“牢固树立创新、协

调、绿色、开放、共享的发展理念，按照党中央、国务院决策部署，不断完善转移

支付制度，探索建立多元化生态保护补偿机制，逐步扩大补偿范围，合理提高补偿

标准，有效调动全社会参与生态环境保护的积极性，促进生态文明建设迈上新台阶

”。2014年，国家发改委、财政部等六部委联合下发了《关于开展生态文明先行示

范区建设（第一批）的通知》（发改环资〔2014〕1667号），确定辽宁省辽河流域

纳入国家第一批生态文明先行示范区，要求辽河流域着重探索建立流域内的区域联

动机制和生态补偿机制，并于2018年基本建立生态补偿制度。2017年2月，辽宁省

人民政府办公厅发布《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》，明确提出到202

0年，实现辽宁省森林、草原、湿地、荒漠、海洋、流域、耕地等重点领域和禁止

开发区域、重点生态功能区、生态保护红线等重要区域生态保护补偿全覆盖。可以

看出，生态环境保护必须依靠制度来实现，在生态文明制度框架下，建立生态补偿

机制是落实新时期环境保护工作任务的迫切要求，是节约资源、保护环境、实现经

济社会永续发展的重要举措，党中央、全国人大、国务院、辽宁省等均对生态补偿

机制建设给予了高度重视。

随着工业化、城镇化进程的快速发展，沈阳市正面临着资源稀缺和生态环境污染严

重的双重压力，市域生态环境容量已非常有限，生态环境消费无度的现象也时有发

生。为响应国家、省开展生态文明建设的总体要求，破解上述难题，实现经济发展

和环境保护的“双赢”，沈阳市积极探索和实践生态补偿机制，在流域、森林等领域

开展了系列工作，并取得了初步成效。《中共沈阳市委关于贯彻〈中共中央关于全

面深化改革若干重大问题的决定〉的实施意见》（沈委发〔2014〕4号）中的《沈阳

市2014—

2015年生态文明体制改革工作方案及任务分解表》中明确提出了开展生态补偿工

作。但是，目前仍存在体制机制不够完善、补偿方式过于单一、补偿标准不够合理

、覆盖范围不够全面等问题，亟待进一步完善和突破。

1.2研究意义

随着人们对环境污染、生态退化等问题认识的深入，人们在生态环境保护的必要性

方面已达成共识。但是在生态环境保护实践中遇到了一些棘手的问题，最具有代表

性的是在生态环境保护中利益相关者的利益冲突问题，具体来说就是保护生态环境

的要求一般是环境保护法律的强行规定，从而对一些公民的合法权利造成限制。也

就是说，合法的生态利益与合法的经济利益产生了冲突。如果这一问题不能得到有

效解决，不仅很难调动公众保护生态环境的积极性，而且无法有效维持已经获得的

生态环境保护成果，还极易导致生态环境保护与社会公平正义处于对立状态，使生

态环境保护的法理基础产生动摇。

建立完善可行的生态补偿机制是我国目前生态环境保护工作的重要任务之一，而其

中的难点主要是生态补偿类型、方式的确定以及相关制度体系的构建。本书全面、

系统地探讨了适合沈阳市实际的生态补偿技术方法和制度体系，尝试解决沈阳市建

立生态补偿机制过程中存在的系列问题，以此约束无度的生态环境消费，激励生态

环境保护行为，维护、改善沈阳市整体生态环境质量。因此，本书具有重大的理论

和现实意义，影响深远，能够为沈阳市全面开展生态补偿实践提供有力的技术支撑

和借鉴。



2生态补偿理论

2.1理论基础

生态补偿是一项复杂的系统工程，涉及生态学、经济学、管理学、法学等多个学科

。为了真正理解和把握生态补偿制度，使生态补偿制度的建立能够更好地协调各利

益相关者之间的利益冲突，生态环境问题得以解决，生态系统服务功能稳固提升、

持续供给，应首先明确生态补偿的理论基础。

2.1.1生态学理论

从生态学角度看，生态补偿制度可以改变生态资源单方面从生态系统流向社会系统

的局面，维护生态系统平衡。

为了使生态系统继续支持人类的生存和发展，提供更高质量的环境服务，人类在开

发利用资源和享受环境服务时，应当以尊重生态规律为处理人与自然关系的准则，

维护生态平衡。目前，生态系统与社会系统物质能量的交换关系表现为不可逆性，

也就是说，自然资源环境作为供体总是被人类消耗，没有得到人类的补偿和反哺。

随着经济的不断发展，人类社会的物质需求呈现出不断膨胀的态势，资源的开发利

用呈现“单流向”特征，人类的发展不断损害生态系统的平衡，挑战生态阈值，从而

导致局部的生态系统失衡。恢复已经受到破坏的生态系统，改变资源单方面从生态

系统流向社会系统的局面，维护其发展平衡是人类社会的重要任务。生态补偿可以

提高人类破坏生态环境行为的成本，起到抑制的作用。同时，生态补偿可以运用经

济手段激励生态环境保护者实施保护行为，改变人类一味向大自然索取的状况，对

生态系统实行保护和维护。

2.1.2经济学理论

从经济学角度看，生态补偿可以解决环境服务具有的外部性和公共物品属性问题。

外部性（Externality）理论是环境经济学和生态经济学的基础理论，是制定生态环

境经济政策的重要理论依据。通俗来讲，外部性就是指某种经济活动产生的、存在

于市场机制之外的影响。当一种生产或消费活动对其他生产或消费活动产生不反映

在市场价格中的间接效应时，外部性就凸显出来了。在涉及生态环境的生产和消费

过程中产生的外部性，主要表现在两个方面：一是资源开发等造成生态环境变化所

形成的利益相关者成本，此时对其他组织的福利造成了损失，可以称为负外部性；

二是生态环境保护所产生的外部效益，此时一定程度上改善了其他组织的福利，表

现为正外部性。由于这些成本或效益在市场机制下没有在生产或经营活动中得到很

好的体现，破坏生态环境造成的损失没有计入活动成本，保护生态环境产生的生态

效益被无偿享用，所以生态环境保护领域难以实现帕累托最优。

相关研究学者普遍认为，自然生态系统及其所提供的生态服务具有公共物品属性。

消费上的非排他性（Non-Excludability）和非竞争性（Non-

Rivalrousness）是公共物品的两个本质特征。由于公共物品这两个特征的存在，如

果由市场提供公共物品，在经济博弈规律下没有人会自愿掏钱去购买，大家都等着

他人去购买而自己顺便享用它所带来的利益，这样便产生了“搭便车”现象，最终会

导致没有人购买公共物品，进而没有人能够享受公共物品。公共物品不等同于共有

资源。共有资源（Common

Resources）是指在消费上具有竞争性，但是却不具有排他性的资源，如公共渔场

、牧场等。共有资源容易产生“公地悲剧”问题（Tragedyofthe

Commons），即如果一种资源无法有效地排他，必然会导致这种资源的过度使用

，最终结果是全体成员的利益受损。生态环境具有的整体性、区域性和外部性等特

征，表现出公共物品的基本属性，因此需要将其作为公共物品来开展有效的管理，

着重强调公共物品的主体责任、公平的管理原则和公共支出的支持。

生态补偿通过对提供正外部性的生态环境保护者提供补偿，激励其持续提供环境服

务，并通过对破坏生态环境的行为人收费来提高其行为造成的负外部性的成本，达

到激励生态保护行为的目的。生态补偿能够克服环境服务具有的公共物品属性导致

的供给不足问题，也是将环境服务外部性内部化的一种手段。同时，生态补偿还能

协调不同利益主体之间的利益冲突，公平分配生态利益，对放弃发展机会，为生态

保护做出贡献而自身利益受到损失的人给予经济补偿。

2.1.3管理学理论

从管理学角度看，生态补偿体现了环境管理学中的共赢原理和冲突协同原理。

共赢原理是指在处理环境利益冲突的双方、多方关系时，必须注意使各方的合理利

益都能得到尊重和照顾，而不是牺牲一方的利益去保障另一方的利益。在生态保护

和经济发展发生矛盾时，共赢原理要求寻求一种既能有利于生态保护，又能有利于

经济发展的解决方式。在实现共赢的过程中，制定行为规则并要求相关各方遵守规

则是最为重要的一环。实现共赢并不是说相关各方的利益都能得到最大化，而是各

方在遵守规则的情况下，做出一定的妥协，化解矛盾冲突，促进生态保护。

冲突协同原理就是在人类社会理性行为的作用下，通过子系统之间的协同，将冲突

控制在一定的程度和范围内，充分发挥冲突的积极作用，限制冲突的消极作用。

2.1.4法学理论

从法学角度看，生态补偿制度的建立以环境公平理论为基础，体现了法的正义价值

。

生态补偿制度所要解决的主要问题是环境保护义务与资源利益享受之间的不公平问

题，通过政府或环境利益受益人向为维护生态环境做出牺牲的人提供一定补偿或为

其提供更好的生存发展条件，妥善地消除因生态保护而带来的保护地区与其他非保

护地区或者其他生态环境受益者之间发展的不公平现象，从而共享现代文明成果。

生态补偿不仅能够解决代内公平问题，还贯彻了代际公平的原则，对前代人或当代

人已经破坏的生态环境进行恢复、维护、保护，尽力偿还所欠的生态债，维护生态

系统平衡，保持生态系统服务的持续供给能力。

2.2基本概念

国内众多学者对生态补偿给出了很多定义，但由于侧重点不同及生态补偿本身的复

杂性，到目前为止还没有形成统一的定义。从本质上看，我国的生态补偿概念与国

际上的生态服务付费和生物多样性补偿的内涵具有较大的相通性。生态服务付费强

调对生态服务的经济补偿，生物多样性补偿强调对生物多样性和生态环境破坏后的

恢复性补偿行为。我国的生态补偿概念基本上包含了这两者的内涵，是相对广义的

。目前，国内学术界对生态补偿内涵的探讨和研究主要体现在生态内涵、经济内涵

、环境治理内涵、法律内涵和可持续发展内涵等层面。

生态补偿的外延应是自然生态保护（与建设）领域。该领域有三个相关的重要特征

：一是在多数情况下以生态保护为主，包括相关的污染防治行为；二是具有鲜明的

区域特征，如主要生态功能区、流域和矿产资源开发中的生态环境保护问题区域性

特征明显；三是涉及的责任（利益）主体数量多，而且有时不容易界定，如重要生

态功能区和大江大河的受益者问题。通过这样的外延界定，生态补偿相关政策就可

以对现有的环境政策进行补充和完善，避免不必要的交叉和矛盾。同时，可以将其

作为“受益者付费，破坏者付费”经典原则在生态环境保护领域的延伸和应用，与在

环境污染防治领域已建立的污染收费等相关制度并存。

综上分析，本书认为，所谓生态补偿，是一种通过恰当的经济手段，平衡利益相关

者之间环境利益的享受权利和环境系统的维护义务，促使外部成本内部化，从而实

现生态系统服务功能的可持续供给和环境公平的行为。在形式上，表现为消费自然

资源和使用生态系统服务功能的受益人，在有关制度和法规的约束下，向提供上述

服务的地区、机构或个人支付相应的费用。

2.3生态补偿类型

生态补偿的类型是指根据一定标准划分的生态补偿的种类，是生态补偿概念的外延

。研究生态补偿的类型有助于我们进一步理解生态补偿的本质，为生态补偿制度的

设计提供依据。不同的划分标准和方法对生态补偿政策设计和制度安排的目的性、

系统性以及可操作性有很大的影响。

生态补偿类型的划分应该注意两个方面：一是分类的对象应该是生态补偿，而不是

将与生态补偿相关的制度、措施也一并进行分类；二是无论选择哪种分类标准，在

分类过程中应该符合逻辑。不少学者将生态项目建设列为生态补偿的类型，其实生

态项目建设一般是针对一定区域内某一重要的生态环境问题进行的大投入治理，它

与生态补偿的共同点是二者都发生在生态环境保护过程中，但生态项目建设是一种

典型的人对大自然的补偿，并不属于生态补偿。生态补偿的主要类型如表2-

1所示。

表2-1生态补偿的主要类型

2.4生态补偿方式

生态补偿方式是指生态补偿责任主体对被补偿主体进行补偿的途径与形式。生态补

偿方式集中体现了补偿责任主体与被补偿主体之间的权利义务关系，是生态补偿制

度的中心环节。根据生态利益享受者与经济利益或其他利益受限者在生态补偿中的

密切度，可将生态补偿方式分为直接补偿与间接补偿。

直接补偿是指生态利益享受者基于协议等直接对经济利益或其他利益受限者进行补

偿，主要是以金钱给付的方式进行。间接补偿是指补偿者与被补偿者之间的补偿是

通过各级政府来实现的，也就是说，补偿者的补偿资金通过一定途径流入各级政府

财政，而各级政府再通过一定途径将此部分补偿资金转移给被补偿者。根据生态补

偿所涉及生态利益享受者范围的广泛性及我国经济政治体制的特点，我国的生态补

偿方式主要是间接补偿。

上述分类方式是从补偿责任主体的角度进行的分类，然而仅从这一角度对生态补偿

方式进行研究是远远不够的，还需要从被补偿者的角度进行分类研究，否则就难以

保证补偿方式的公平合理性及可操作性。从被补偿者角度，也就是从被补偿者获得

了什么样的补偿的角度，可以将生态补偿方式分为货币补偿、实物补偿、政策补偿

及智力补偿。根据生态补偿运行机制的不同，可将生态补偿方式分为行政补偿与市

场补偿。行政补偿是指补偿者与被补偿者通过行政调节实现补偿，而市场补偿则是

补偿者与被补偿者通过市场交易的形式实现补偿。目前，我国生态补偿的主要方式

是行政补偿，行政的强制性及宏观性有利于解决生态补偿面临的复杂问题。市场补

偿是行政补偿的补充，但是随着补偿制度的完善与成熟，市场补偿应该发挥其成本

低、方式灵活的优势，在生态补偿中起到应有的作用。生态补偿的主要方式如表2-

2所示。

表2-2生态补偿的主要方式



3国内外实践与经验

3.1国外生态补偿实践

国际上“生态补偿”比较通用的概念是“生态或环境服务付费”（PES），其基本内涵

与中国的生态补偿机制概念没有本质区别，生态服务功能是其核心和目标，付费是

手段，调整的也是在生态服务供给和消费中不同利益相关者的生态保护成本分担和

经济利益分配关系。

国际生态补偿主要集中在森林保护及植树造林、与农业活动相关的生态保护、资源

开发中的生态保护、流域综合管理等领域。生态服务付费的方式可以分为两大类：

一类是政府购买，或称为公共支付体系；另一类是较多地运用市场的手段，如自行

组织的私人交易、开放的市场贸易、生态标志以及使用者付费等。

3.1.1政府主导

墨西哥对森林服务功能的补偿。2003年墨西哥政府成立了一个价值2000万美元的

基金用于补偿森林提供的生态服务。补偿标准是对重要生态区支付40美元/（公顷·

年），对其他地区支付30美元/（公顷·年）。

美国德尔塔水禽协会承包沼泽地计划。德尔塔水禽协会是一个私人性质的非营利性

组织，主要致力于保护北美野鸭。1991年，协会开始了一项创新计划——

让动物爱好者和环境保护人士承包沼泽地。协会认为，应该使农场主有积极性保留

沼泽地，才能使野鸭得到生存。这项计划是由该协会与农场主约定，用付租金的方

式让动物爱好者和环境保护人士承包这些私有土地上的沼泽地，从而保护沼泽地周

围的巢穴，使野鸭繁殖增长。按照规定，承包人按每年每公顷约17美元付给农场

主沼泽地保护费，并支付74美元的野鸭栖息地修复费。合同规定按野鸭的产量付

钱，这样就给了农场主保护沼泽地特别是野鸭巢穴的动力。该项目执行四年后，取

得了良好的效果，承包点的数量从1991年的40个增加到1994年的1400个，为各种

野鸭提供了安全的栖息地，使这些地区很快恢复为北美的野鸭产地。这一案例并不

是严格意义上的公共支付，之所以把它列入这一范畴，主要是因为德尔塔水禽协会

并不是保护沼泽地的直接利益相关者，它实际上是一个公共利益的代言人，承担了

部分政府应当承担的责任。

3.1.2市场主导

法国皮埃尔矿泉水公司案例。该公司水源位于农业比较发达的流域，农药含量、养

分流失等问题严重威胁到公司赖以生存的蓄水层。公司发现如果在某些比较敏感、

脆弱的渗透区，通过资助农民建立现代化设施、鼓励农民采用有机农业技术、培育

森林来保护水源，比建立过滤厂或搬迁厂址、寻找新的水源地在成本上更加有效。

因此，公司以高于市场价的价格吸引土地所有者出售土地，投资约900万美元购买

了水源区1500公顷的农业用地，并承诺将土地使用权无偿返还给那些愿意改进土

地经营措施的农户。同时，公司与那些同意降低土地集约程度的乳品生产企业或农

场签订了18—

30年的合同，公司每年向每个农场按每公顷土地320美元的价格连续支付7年补偿

，并为新的农场设施购置和现代化农场建设支付费用，同时向农场免费提供技术支

持。项目实施前后的监测结果显示，该公司成功地减少了非点源污染。

哥斯达黎加开展的CTO交易案例。CTO代表一定量的温室气体释放物，这些释放物

用减少的或被吸收的碳当量来表示。在国际市场进行CT0贸易时，当一个外国投资

者通过开展林业保护或重新造林的方式购买了一定量的CTO，就相当于为当地政府

的森林保护提供了支持。哥斯达黎加政府通过CTO贸易从国际市场上寻求在生态环

境保护方面的支持。1996年哥斯达黎加做成第一笔CTO交易，以200万美元的价格

卖给挪威20万个CTO单位（相当于抵消20万吨碳排放）。同年，哥斯达黎加还启

动了“森林环境服务支付”（FESP）项目，项目中规定要对植树造林支付一定费用作

为补偿，所植树木要以国际标准严格认证。费用的支付标准每年都要调整，2002

年的支付水平为5年每公顷支付530美元。支付费用的主要来源是政府成立的“碳基

金”和政府从化石燃料中征收的销售税。

欧盟的生态标志体系案例。为鼓励在欧洲地区生产及消费绿色产品，欧盟于1992

年出台了生态标志体系，初衷是希望把各类产品中在生态保护领域的优秀者选出，

予以肯定和鼓励，从而逐渐推动欧盟各类消费品的生产商进一步加强生态保护，使

产品从设计、生产、销售到使用，直至最后处理的整个生命周期内都不会对生态环

境带来危害。生态标志同时提示消费者，该产品是欧盟认可并鼓励消费者购买的绿

色产品，符合欧盟规定的环保标准。如果生产商希望获得欧盟生态标志，必须向欧

盟各成员国指定的管理机构提出申请，完成规定的测试程序并提交规定的环保性能

测试数据，如自然资源与能源节省情况、“三废”排放情况及噪声排放情况等，证明

产品达到了生态标志的授予标准。欧盟积极通过各种途径向消费者推荐获得欧盟生

态标志的产品和生产商，使之获得消费者的注意及知名度。一般而言，即使获得生

态标志认证的产品的价格稍高于常规产品，75%的消费者仍倾向于购买具有生态标

志的产品，这可以看作是对生态环境服务的间接购买。

3.2国内生态补偿实践

3.2.1国家政策推进

我国生态补偿政策的制定与出台具有较为明显的阶段性特征，大体可以划分为以下

三个阶段：

一是探索和理论研究阶段（1998年之前）。该阶段，我国生态补偿基本处于探索

和理论研究期，1990年国务院发布的《关于进一步加强环境保护工作的决定》首

次确立了生态补偿政策，提出“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿”的环

境保护方针。

二是理论和实践结合阶段（1998—

2004年）。我国政府高度重视生态环境保护和建设工作。1998年修订的《中华人

民共和国森林法》便具有生态补偿萌芽意识和实践初探性质，其中明确指出：“国

家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资

源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得

挪作他用。”通过该项法律的确立，使生态补偿从理论到实践完美地结合在了一起

。

三是全面推动阶段（2005年至今）。2005年，党的十六届五中全会《关于制定国

民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出“生态补偿机制”，指出按照

谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制。2008年，《中华

人民共和国水污染防治法》首次以法律的形式，对水环境生态保护补偿机制做出明

确规定：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域

和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”2010年，《中华人民

共和国水土保持法》做了补充性规定，即“国家加强江河源头区、饮用水水源保护

区和水源涵养区水土流失的预防和治理工作，多渠道筹集资金，将水土保持生态效

益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度”。2011年，国家“十二五”规划纲要就建

立生态补偿机制问题做了专门阐述，要求研究设立国家生态补偿专项资金，推行资

源型企业可持续发展准备金制度，加快制定实施生态补偿条例。2012年，党的十

八大报告明确要求建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的

资源有偿使用制度和生态补偿制度。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干

重大问题的决定》明确提出实行生态补偿制度，指出“建设生态文明，必须建立系

统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度

和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改

革生态环境保护管理体制”。2016年，国务院正式出台《关于健全生态保护补偿机

制的意见》，强调“要牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，不断

完善转移支付制度，探索建立多元化生态保护补偿机制，逐步扩大补偿范围，合理

提高补偿标准，有效调动全社会参与生态环境保护的积极性，促进生态文明建设迈

上新台阶”。2016年，财政部、环境保护部、发改委、水利部联合出台的《关于加

快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》指出，要加快建立流域上下

游横向生态保护补偿机制，推进生态文明体制建设。众多政策文件的出台，为进一

步健全生态保护补偿机制，加快推进生态文明建设提供了强有力的支撑，可以看出

我国生态补偿机制建设已迈出了重要步伐。

3.2.2省市地方实践

通过对相关文献资料和新闻报道进行统计可知，2011年全国生态补偿相关案例仅

有65个，而到2015年正在实施的生态补偿有近162个，其中重要生态功能区生态补

偿及流域生态补偿起步较早，取得了较为显著的成效（见表3-1）。

表3-12015年我国生态补偿案例实施情况一览表

续表

通过在数量、地区分布、资金投入、发展趋势等方面比较各类生态补偿案例，可以

看出目前我国生态补偿的实施呈现如下特征：

（1）我国不同领域生态补偿的发展程度明显不均衡。流域生态补偿案例最丰富，

达71例；其次是森林生态效益补偿，达26例；大气环境保护生态补偿有20例，重

要生态功能区生态补偿有17例，覆盖范围较广；其余几类生态补偿实施力度较为

欠缺。

由于水污染和水短缺危机日益严重，中央及地方政府高度重视流域水资源生态补偿

，大量专家学者就合理解决流域上下游因水环境保护或破坏造成的外部性问题进行

了深入研究，各省、市、自治区积极实行生态补偿试点，重点推行流域上游水源涵

养区生态保护、排污权有偿使用和交易、水权交易、重大水利工程（如南水北调工

程）、洪水控制（如蓄滞洪区分洪）等方面的生态补偿。特别是浙江、福建两省起

到了积极的表率作用。目前，“双向补偿”的机制被广泛应用，较为典型的是2014年

安徽省将新安江跨省流域生态补偿的经验移植到省内的跨界流域生态补偿，建立了

大别山区水环境生态补偿机制。安徽省设立大别山区水环境生态补偿资金2亿元，

其中省财政出资1.2亿元，合肥市出资0.4亿元，六安市出资0.4亿元，并设立了跨市

界的考核断面，所得的考核资金专项用于流域水污染防治等。

森林生态补偿领域包括国家层面的天然林保护工程、退耕还林工程、京津风沙源治

理工程以及森林生态效益补偿等。其中，森林生态效益补偿标准经过多次调整，大

幅度提高，部分省份在中央森林生态效益补偿标准的基础上，通过省级财政或市县

级财政配套，进一步提高了国家级生态公益林的补偿标准。与此同时，全国已经有

29个省（区、市）建立了地方森林生态效益补偿制度，扩大了森林生态效益补偿

政策的覆盖范围，对集体和个人所有的地方公益林出台了不同标准的补偿政策。

我国大气环境保护生态补偿集中在江苏、湖北、湖南、北京、天津、山西、河北、

河南8个省份，目前处于试点阶段，尚未大面积推广，主要围绕二氧化硫排污交易

以及碳减排交易展开。

关于重要生态功能区生态补偿，国家主要是以转移支付手段为主，最早始于2008

年，到2014年时享受转移支付的县市已达512个。省级层面上，江苏和云南参照中

央政府的做法，率先建立了覆盖全省的重点生态功能区转移支付制度。该类生态补

偿实施范围相对最广，影响力最大。

其余几个领域的生态补偿开展数量较少，且局限在少数地区。

从以上内容可以看出，不同领域生态补偿的实施力度不均，我国生态补偿工作尚未

全面展开。

（2）我国东部、中部、西部的自然资源、产业结构、经济基础等存在较大差异，

直接导致各领域生态补偿的区域分布对比明显。在2015年全国实施的162例生态补

偿中，其中实施范围跨区域的国家层面项目有17个，剩余的项目有93个位于东部

地区，23个位于中部地区，29个位于西部地区。

从图3-

1可以看出，东部与中部、西部生态补偿的发展程度明显不均衡。东部11个省、市

位于我国沿海经济发达地区，资金以及技术支持相对充足，政府、企业自主开展生

态补偿的意识强烈。在开展的93例生态补偿中，流域生态补偿占据了57例，符合

总体趋势。中西部地区自然条件相对恶劣，而且伴随着石油、天然气、煤炭等矿产

资源的大规模勘探开发，水土流失、土地沙化、草地退化等生态问题日益严重，但

其落后的生产力、匮乏的资金，导致多数省份没有足够的经济技术条件独立开展生

态补偿工作。

图3-12015年生态补偿案例的区域分布情况

各类生态补偿的区域分布也有差异。重要生态功能区生态补偿、湿地生态补偿和流

域生态补偿中的水源地生态补偿多分布于环境脆弱、生态地位重要的西部地区；流

域生态补偿和大气环境保护生态补偿等多集中在开发力度大、污染相对严重的东部

地区；森林生态补偿在东、中、西部地区均有推行；矿产生态补偿主要分布在矿产

资源丰富的中西部；农业生态补偿、草原生态补偿以及海洋生态补偿等尚属个例，

各区域补偿数量较少，仅在特定区域有一定探索，需加大试点工作的推广。

（3）综合分析我国生态补偿的资金投入和各种渠道的资金投入比例可以发现，全

国生态补偿的资金投入正快速增加。根据所收集到的案例进行粗略计算，补偿资金

从2011年的1102亿元增加到了2015年的1573亿元。各级地方政府对生态补偿的重

视程度也不断提高，体现在从2011年到2015年地方政府配套资金占全国生态补偿

配套资金的比例由2.3%提升到了9.8%，市场手段也取得了一定的发展。尽管如此

，我国生态补偿的资金投入仍存在中央和地方的财政投入占比较重、市场手段较为

缺乏、补偿资金来源渠道较为单一的问题。2015年，中央财政和地方财政资金投

入总占比仍高达98%以上，主要体现为重点生态功能区转移支付、退耕还林、森林

生态效益补偿、天然林保护二期工程以及草原生态保护补助奖励机制等多个“百亿

级”的国家大型生态保护工程的投入。可见，拓宽我国生态补偿资金的来源渠道，

实现多元化生态补偿方式是未来我国生态补偿发展的重要方向。

3.3经验总结

我国生态保护与经济发展的矛盾日益突出，总体上生态环境恶化的趋势未能得到有

效控制，生态环境问题已经逐渐成为阻碍经济社会发展的瓶颈。从以上国内外生态

补偿的法制及工作实践中可以看出，我国迫切需要开展并推进生态补偿技术与制度

体系的研究工作。近年来，党和政府提出了科学发展观，对生态文明建设给予了高

度重视，并采取了一系列加强生态保护和建设的政策措施，为生态补偿工作的推进

提供了有力支持。

国内很多地区开展了生态补偿方面的探索和实践，制定和出台了相关法律、条例、

规章、制度，并依据各地的生态环境和资源特点，确立了生态补偿范围、补偿标准

、补偿方式，还就生态保护红线、森林、湿地、草原、农业等重点内容，逐步推进

生态补偿工作的广度与深度。

部分省份进行了省域间横向生态补偿，如北京市与河北省境内水源地之间的水资源

保护协作、浙江省和安徽省对新安江流域的生态补偿、广东省对东江等流域上游的

生态补偿。部分省份就流域水质断面开展考核并进行生态补偿，这部分地区在强化

生态补偿标准及核算体系的科技支持的基础上，建立起了配套的生态补偿机制，生

态补偿和环境质量改善工作成效显著。

但实践过程中，在生态保护方面还存在着结构性的政策缺位问题，特别是有关生态

保护的经济政策严重短缺。这种状况使生态效益及相关的经济效益在保护者与受益

者、破坏者与受害者之间分配不公平，导致受益者无偿占有生态效益，保护者得不

到应有的经济激励，破坏者未能承担破坏生态的责任和成本，受害者得不到应有的

经济赔偿。这种生态保护与经济利益关系的扭曲，不仅使我国的生态保护面临很大

困难，而且影响了地区之间以及利益相关者之间的和谐。

通过研究沈阳市生态补偿关键技术，科学准确地确定符合沈阳市情况的生态补偿类

型与补偿方式，系统分析实践情况，全面梳理制度运行程序及流程，能够对沈阳市

生态补偿机制的建立及实践起到积极的作用，能够为准确给出沈阳市生态补偿实施

范畴、合理分析相应的补偿方式和手段、实现资源的可持续利用提供支撑。

据此，本书将针对沈阳市自然资源与生态环境现状，结合前期开展的生态补偿工作

，梳理沈阳市生态补偿工作缺乏的重点环节，深入研究沈阳市生态补偿工作全面开

展与实施的关键技术，并探讨生态补偿制度体系构建的模式及程序方法。



4沈阳市概况及需求分析

4.1沈阳市区域概况

4.1.1自然概况

沈阳市地处中国东北地区的南部、辽宁省的中部，东与抚顺市相邻，南与本溪市、

辽阳市相连，西与阜新市、锦州市相依，北与铁岭市、内蒙古自治区接壤。沈阳市

处于东经122°25′9″～123°48′24″和北纬41°11′51″～43°2′13″之间，东西宽115千

米，南北长205千米，国土总面积为1.286万平方千米。

沈阳地区地势东高西低，东部主要为低山丘陵地区，属辽东丘陵的延伸部分，西部

是辽河、浑河冲积平原。冲积平原地貌是沈阳市主体地貌，面积占全市土地面积的

49.8%。气候特征为冬冷夏暖，雨水集中，春秋短促多风。1月平均气温为-

12℃、最低气温为-

28.5℃，7月平均气温为25.6℃。年降水量不足800毫米，夏季降水占60%以上。

沈阳市境内除有辽河、浑河、绕阳河、柳河4条大型河流穿过外，还有4条中型河

流和流域面积在100平方千米以上的18条小型河流流经。

沈阳市多年平均水资源总量为32.62亿立方米（重复计算量为9.24亿立方米），其

中地表水资源量为11.24亿立方米，地下水资源量为21.38亿立方米。根据水文地质

条件，东部低山区为裂隙水和喀斯特裂隙水，沈阳市东部山区、新民市东北部及康

平、法库两县低山丘陵区为贫水区，平原区主要为第四纪冲积洪积层之孔隙潜水，

东部山前倾斜平原和康平、法库两县的波状平原为中等富水区，中部平原的浑河、

辽河扇地为富水区，西部浑河与蒲河、辽河与蒲河、辽河与绕阳河之间的区域属富

水区。沈阳多数地区水质较好，化学类型为HCO3-

Ca·Mg型，矿化度在0.5克/升以内。

近年来，沈阳市地下水资源保护工作取得了明显成效，重点封闭了市政地下水取水

工程。除了以地表水替代地下水外，还实施了东北部丘陵地区水土流失治理、辽河

及蒲河上游水源涵养等工程建设，有效控制了地下水超采趋势。为了保护地下水，

沈阳市成立了市、县两级水政监察队伍，年巡查近3000人次。此外，加强了对地

温空调、地热水、矿泉水项目的监管。

根据《沈阳市饮用水水源保护区区划方案》，沈阳市集中式饮用水水源地共计40

座，全部为地下水水源。其中，8座属中小型水源，日开采量小于5000立方米；32

座为大型水源，日开采量大于或等于5000立方米。水源地总供水能力为195万立方

米/日，实际供水为175万立方米/日。批复水源井数量为483眼，但由于城市经济

发展、区域规划建设等原因，截至2017年，已有30眼水源井被省政府撤销。其中

，百鸟水源地、芳士水源地已被撤销。随着大伙房水库引水工程的建设，沈阳市现

有地下水水源地将逐步转型，部分转为备用应急水源，部分水源关闭。

沈阳市土壤类型较多，根据成土条件、成土过程和属性，可以分为7个土类、17个

亚类，其中棕壤、草甸土和水稻土是主要的耕地土壤。耕地土壤占土壤总面积的8

8%，非耕地土壤占土壤总面积的12%。

沈阳市拥有比较丰富的野生鸟类资源，种类较多，数量可观，包括东方白鹳、白鹤

等国家一级保护鸟类。中华蟾蜍、东北雨蛙、黑斑（侧褶）蛙广泛分布在沈阳市各

区县，还有鳖、赤链蛇、虎斑颈槽（游）蛇等爬行动物。小型哺乳动物松鼠、刺猬

、野兔及其他鼠类数量较多，大型哺乳动物比较少见。

沈阳市属暖温带落叶阔叶林地带，植被均为次生群落。在植物区系上，东半部处于

长白、蒙古和华北三个植物区系的接壤和过渡地带，以长白植物区系的植物种为主

，同时蒙古和华北植物区系的植物种也时常出现。

截至2017年，沈阳市已发现各类可供开发利用的矿产25种，主要有石油、天然气

、煤、铁、钼、硅灰石、陶瓷土、珍珠岩、沸石、建筑用石、砖瓦用黏土、建筑用

砂、矿泉水等矿种。石油、天然气主要分布在新民市和辽中区；煤主要分布在苏家

屯区、沈北新区和康平县；铁主要分布在苏家屯区和东陵区；钼主要分布在法库县

；硅灰石等非金属矿主要分布在法库县；砖瓦用黏土等乙类矿主要分布在新民市、

辽中区、康平县和法库县；矿泉水主要分布在苏家屯区和东陵区。

沈阳市矿产种类以能源矿产和非金属矿产为主，能源矿产储量规模大，非金属矿产

多为共生、伴生关系，且配套性好。沈阳市地质成矿条件优越，矿产资源丰富，矿

产地有1000余处，已发现的各类可供开发利用的矿产有15种，现已开发的有7种，

包括煤矿、铁矿、石灰石矿、建筑用石料（花岗岩、混合岩、片麻岩、安山岩）、

砖瓦用黏土、建筑用砂、矿泉水。其中，煤炭开采规模大，中型企业有5家，其他

均为小型企业。随着国民经济的迅速发展，矿山开发所引起的环境地质问题越来越

显现出来。

矿业活动对土地资源的破坏主要表现在：采矿场、地面塌陷和其他方式对土地资源

的破坏。沈阳市采矿活动造成土地资源破坏面积总计3670.25公顷。其中，露采的

矿山企业基本上都存在采矿场对土地资源的破坏问题。随着采矿数量的增加，采矿

场的面积随之加大，遭破坏的土地面积也相应加大。由于煤矿为井采，开采规模大

，所以产生的地面塌陷区面积很大，破坏力较强。

沈北新区清水台镇弯道村安山岩采石场、东陵区祝家镇片麻岩采石场均为群采地段

，造成山势不连续，凹凸遍布，满目疮痍。沈阳市城区矿山废水主要为矿坑水、选

矿废水和洗煤水。区内各类矿山废水排放量为227.9505万立方米/年，而产生量为

285.5068万立方米/年，循环利用量为89.4763万立方米/年，矿山废水利用率较低

。区内矿山废渣主要为煤矸石、尾矿和废石（土），每年产生量大，利用程度很低

。其危害表现为：煤矸石堆于堆积平原区，污染周围的农田；铁矿尾矿库和废渣堆

积在山坡，受雨淋后渗向周围的土壤，造成碱化板结；较为严重的是某些废石堆中

的有害元素含量超标，渗入地下后造成土壤或地下水污染。

4.1.2社会经济概况

沈阳市是辽宁省的省会，是东北地区的经济、文化、交通和商贸中心，也是中国的

工业重镇和历史文化名城。下设和平区、沈河区、大东区、皇姑区、铁西区、苏家

屯区、浑南区、沈北新区、于洪区、辽中区10个城区和新民市、康平县和法库县3

个县（市）。

2015年，沈阳市常住人口829.1万人，比上年末增长0.05%。户籍人口730.4万人，

与上年末相比有所下降。其中，市区人口529.8万人，县（市）人口200.5万人，流

动人口98.8万人。

城镇化是社会发展的必然趋势，是世界各国发展的自然过程，也是现代化的重要标

志。随着经济社会建设步伐的不断加快，经济增长方式发生了转变，沈阳市的城镇

化发展产生了巨大的变化。

（1）城镇化进程明显加快。随着社会经济的高速发展，沈阳市城镇化进程明显加

快。截至2015年底，沈阳市中心城区面积为1460平方千米，比2000年的1150平方

千米多310平方千米，增长27.0%；城镇化率为80.4%，比2000年的70.3%提高了1

0.1个百分点。

（2）经济快速发展，综合经济实力进一步增强。随着老工业基地转型升级，沈阳

市的综合经济实力进一步增强。2015年沈阳市国民生产总值为7280.5亿元，是200

0年（1067.0亿元）的6.8倍，年均增长速度为14.5%；人均GDP为85816元，是200

0年（15666元）的5.5倍，年均增长速度为12.9%。

（3）公共服务体系愈加健全，基本公共服务均等化水平稳步提高。随着沈阳市不

断加大公共文化建设投入，公共服务体系愈加健全，基本公共服务均等化水平得到

稳步提高。表现在覆盖城乡的公共文化服务设施网络基本建立，公共文化服务效能

明显提高，人民群众精神文化生活不断改善。如2014年城镇基本养老保险参保人

数为370.6万人，比2001年的201万人增加169.6万人。

可以看到，沈阳市在社会经济快速发展的同时，城镇化趋势越来越明显，城市生态

环境压力也越来越大。因此，环境治理与生态补偿工作的开展十分必要。

4.2沈阳市生态环境存在的问题

4.2.1生态系统退化严重

沈阳市位于我国生态环境一级敏感带上，东北水土流失区及蒙新沙漠化盐渍化区两

大敏感区域均包括沈阳市，特殊的地理位置导致沈阳市自身抗环境干扰能力较差，

整体生态功能脆弱。

沈阳市位于中国东北地区南部，地处东北亚经济圈和环渤海经济圈的中心，是长三

角、珠三角、京津冀地区通往关东地区的综合枢纽城市。在近百年的历史上，沈阳

市一直作为东北乃至全国重要的矿产、钢铁、重化工等重工业基地，长期进行着高

强度的资源开发和生产建设活动，导致沈阳市自然生态系统原有结构单元发生较大

改变，生态基础资源薄弱，天然地表植被和土层破坏严重，多数河流成为季节性河

流且时有断流，生态系统生境斑块化、破碎化严重，物种间缺乏生态廊道的连接进

行物种交流，自然生态系统退化。

4.2.2系统生态功能丧失

由于自然、社会、经济因素，沈阳市的天然森林、草地所剩无几，自然湿地面积逐

年减少，生态系统及其功能退化已经成为不可忽视的生态环境问题。具体表现在：

森林质量下降，人工林抗性普遍较差；草地退化，载畜能力降低；生物多样性减少

，湿地系统生产能力下降。自然植被与湿地系统的退化加剧了土壤侵蚀速度和侵蚀

强度，导致沈阳市土地生态功能受到威胁，并直接影响到近郊农村地区的农业生产

力发展与农产品安全。

4.2.3水体环境质量恶化

沈阳市水资源匮乏，人均水资源占有量为436立方米/年，为全国人均水资源量的1

/5。从沈阳市目前水资源开发利用的现状来看，大部分地区已超过本地水资源承

载能力，城市地下水超采严重，再加上水资源时空分布不均，年内、年际变化较大

，导致沈阳市大部分区域水资源供求矛盾突出，水资源利用形势严峻。另外，沈阳

市的地表以及地下水体不同程度地接纳一定的污水，包括工业污水、生活污水、农

业灌溉污水、地表径流等，导致水体生态功能失调，多数水体存在水环境健康风险

，供水安全受到一定威胁。

4.2.4管理制度体系不健全

沈阳市生态资源环境综合管控制度不完善，管理目标和责任不明确，缺乏生态环境

保护高层协调和科学决策机制；自然资源资产确权制度、环境准入制度、生态环境

政绩考核和责任追究制度、生态保护法律体系等有待建立健全；生态文化理念在社

会的宣传力度不足。

另外，生态保护资金投入少，投入渠道单一，生态治理工程效益有待继续提高；生

态保护能力建设滞后，科研力量有限；存在现行生态建设投资标准低，工程间、地

区间投资标准差异较大，配套资金难以落实等问题。

4.3沈阳市生态补偿的工作基础

沈阳市生态补偿工作由来已久，具有一定的工作基础。自从中共十六届五中全会首

次提出加快建立生态补偿机制以来，辽宁省积极探索生态补偿机制建设，在流域环

境保护、森林生态效益补偿、矿产资源开发、耕地生态补偿等领域开展了系列试点

工作，并取得了初步成效。

沈阳市作为辽宁省省会城市，始终紧跟辽宁省步伐，严格落实辽宁省各领域生态补

偿相关办法提出的要求。与此同时，根据自身实际，在流域生态补偿领域、耕地生

态补偿领域进行了进一步尝试，制定了自己的补偿机制。因此，沈阳市的先行先试

对生态补偿机制的建立具有重要的辐射和示范作用。

4.3.1流域生态补偿

辽宁省背景：从2001年开始，为了化解省内流域上下游之间开发与保护的矛盾，

辽宁省开始探索运用生态补偿的办法解决问题，主要从水资源市场供求关系和财政

转移支付的角度进行研究，实行对上游城市的惩罚性补偿。2008年10月正式出台

的《辽宁省跨行政区域河流出市断面水质目标考核暂行办法》，对造成河流出市断

面水质超标的上游城市实行惩罚性补偿，补偿金由省财政根据环保厅出具的监测报

告事项扣缴，补偿给下游城市，专项用于重点流域生态修复和水污染防治项目。大

伙房水库是沈阳经济区重要的饮用水源，2009年，辽宁省制定了《辽宁省大伙房

水库输水工程保护条例》（以下简称《条例》）。为保证输水质量安全，上游地区

牺牲了大量发展经济的机会，因而《条例》首次提出通过财政转移支付等方式对上

游地区进行生态补偿。2011年4月1日，《辽宁省辽河流域水污染防治条例》正式

施行，通过建立上游机制和市、县交界处河流断面水质超标补偿机制，有效推动了

下游地区对上游地区的生态补偿。2013年2月25日，辽宁省启动流域水环境保护生

态补偿立法示范项目，这是我国第一个流域水环境保护生态补偿立法国际合作项目

，联合国全球环境基金出资17.04万美元，专项用于辽宁流域水环境保护生态补偿

立法示范项目研究。

沈阳市实践：2009年，沈阳市制定了《沈阳市跨行政区域河流出区断面水质目标

考核暂行办法》，落实地方人民政府对辖区环境质量负责的法定职责，实行干流、

支流出区断面水质目标考核和生态补偿制度。2011—

2014年，省政府扣缴沈阳市河流断面水质考核补偿金分别为775万元、1175万元

、3550万元和1700万元，合计7200万元。市政府每月对各相关区县政府进行考核

，按照超标情况相应扣缴生态补偿金。2011年，正式在蒲河流域实行干流、支流

出区断面水质考核和生态补偿制度，这是沈阳市首次针对某一流域推出生态补偿制

度。流域内的棋盘山开发区、沈北新区、于洪区、新民市、辽中区、大东区等相关

区、县（市）都在考核范围内。出区断面水质超标的区、县（市）要按照考核办法

规定缴纳生态补偿金，用于全流域的治污，并对水环境改善显著的区、县（市）实

施经济补偿。生态补偿金缴纳的标准为：蒲河干流出区断面超标考核值0.5倍及以

下，缴纳50万元，每递增超标0.5倍以内（含0.5倍），加缴50万元。

通过践行辽宁省和沈阳市自身制定的相关流域生态补偿制度和规定，提高了地方政

府对本区域河流水质的重视程度，辽河流域沈阳境内以及蒲河干流、支流的水质状

况均得到了明显的改善，辽河、蒲河干流、支流全部达到了四类水质标准，水源涵

养能力、公益林和天然林林分质量也随之有了不同程度的提高。

4.3.2森林生态补偿

辽宁省背景：辽宁省于2001年作为国家首批试点省份开始实行公益林管护补偿制

度，2005年全面启动森林生态补偿机制。2010年，中央和省财政加大补偿力度，

将集体和个人等所有或经营的国家级公益林和省级公益林的平均补偿标准分别提高

到每亩每年10元和5元。辽宁省同年出台了《辽宁省森林生态效益补偿基金管理实

施细则》，并在全省范围内全面开展森林生态效益补偿基金直补到户工作，这是辽

宁省林业改革的重大举措，也是对国家惠林政策的贯彻和支撑。2011年11月1日起

，辽宁省开始施行《辽宁省生态公益林管理办法》，指出要建立和完善森林生态效

益补偿制度，设立森林生态效益补偿基金，逐步提高森林生态效益补偿标准，对生

态公益林按照规定标准给予补助，这是对全省行政区域内的生态公益林建设、保护

和管理工作制定的规章制度。2013年，财政部、林业局联合下发文件，将权属为

集体和个人的国家级公益林的补偿标准提高到每亩每年15元，权属为国有的维持

不变。2015年，省财政厅印发《辽宁省林业补助资金和项目管理实施细则》，对

森林生态效益补偿的实施范围、补偿标准、补偿资金管理等做出了明确的规定。

沈阳市实践：沈阳市遵照辽宁省有关森林生态效益补偿的相关办法和细则要求，在

全市符合要求的森林范围内，配合辽宁省执行相关补偿工作，全市的森林生态效益

、社会效益和综合效益逐年提升。截至2016年，沈阳市现有国家级生态公益林46.

4万亩，省级生态公益林131.2万亩。应拨付各级补助资金1551.9万元，其中，中央

财政林业补助资金597.4万元，省级财政林业补助资金954.5万元（含公共管护支出

）。“十二五”期间，通过“惠民一卡通”系统，全市累计发放各级生态补助资金7700

余万元。

4.3.3矿产资源开发生态补偿

辽宁省背景：2006年，辽宁省出台《辽宁省探矿权采矿权使用费和价款征收使用

管理暂行办法》和《辽宁省矿产资源补偿费征收使用管理办法》，明确了探矿权、

采矿权使用费收取标准，规范了矿产资源补偿费的征收、管理和使用，对完善矿产

资源有偿使用制度起到了重要作用。2007年，辽宁省先后出台《辽宁省地质环境

保护条例》和《辽宁省矿山环境恢复治理保证金管理暂行办法》，对矿山环境治理

和恢复实行保证金制度。2010年，辽宁省国土资源厅印发《关于加强辽宁省矿产

资源补偿费征收管理的通知》，加强了辽宁省矿产资源补偿费征收管理工作，规范

了征收程序，促进了应收尽收。

沈阳市实践：沈阳市矿产资源开发过程中严格遵照辽宁省出台的相关办法和管理要

求，开展相应的补偿费征收、管理和使用工作，在一定程度上改变了原有矿产资源

粗放式的开发利用形态，改善了矿产资源利用率低下、对周边生态环境产生深度破

坏的状况，有助于加快生态系统功能的恢复。

4.3.4耕地生态补偿

2014年起，沈阳经济技术开发区针对区域内镉污染土地进行了治理探索，采取了

如下管控措施：对管控范围内的镉污染土地，严禁种植食物链农作物，不得抢建农

用等设施。根据管控范围内镉污染土地未供项目使用和未实施征收等不同情况，推

进政府组织污染耕地生态修复，鼓励农民改产改种。对变更为国有或已征收的镉污

染土地，有养殖房、温室、冷棚等农用设施的，包括有种植食物链农作物的，一律

实施清除。并制定了如下补偿机制：从2014年开始，对实施停耕的农户，按年度

给予每亩800元停耕补助费。2014—

2016年累计补偿资金2040万元，资金由沈阳经济技术开发区财政资金支付。截至2

016年，完成停耕改种镉污染土地646.33公顷。

4.4沈阳市生态补偿存在的问题

从上文可以看出，沈阳市在流域、森林及矿产资源开发等生态补偿领域已有相关探

索和实践，并取得了一定的成绩，然而整体上仍处于探索阶段。为贯彻落实《国务

院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号）、《辽宁省

人民政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见》（辽政办发〔2016〕160号

）精神，应加快建立沈阳市生态保护补偿机制。随着对生态补偿理论和实践的深入

认识，对照沈阳市的现实需求可以发现，沈阳市的生态补偿机制构建仍存在许多需

要完善的方面和亟待突破的领域，大体可以总结为以下六个方面。

4.4.1相关政策缺乏

从国家层面看，目前我国尚无关于生态补偿的专门立法，现有涉及生态补偿的法律

规定也分散在《森林法》等相关法律之中，缺乏系统性和可操作性。沈阳市目前的

众多生态补偿实践多数是遵照执行辽宁省出台的生态补偿方面的政策文件，市级专

门的政策文件几乎是空白，而缺乏