封建制民主菲律宾的民主实践困境

封建制民主菲律宾的民主实践困境

一菲律宾“异常型案例”的理论溯源在世界政治发展的过程中，自由民主与封建社会制度的结合形成了多元化的“封建民主”。这是一种非常普遍的政治制度或民主模式。菲律宾是其典型代表。这种模式对民主学说构成诸多挑战，新的现象呼唤新的理论解释。本文通过案例分析，在理论和史料的基础上对菲律宾国家建设进程中地主与民主的关系进行了过程主义的历史考察。菲律宾作为一个“异常型案例”，背离了既有的地主与民主关系的理论假定。本文提炼出的“封建制民主”概念，对于丰富民主理论、理解世界政治中的民主变化具有重要意义，同时有助于深刻理解发展中国家发展困境的根源。二地主对民主的阻碍作用地主与民主之间的关系是民主研究的一个重要方向。托克维尔(AlexisdeTocqueville)和马克斯·韦伯(MaxWeber)认为地主对民主存在阻碍作用。(一)研究方法的拓展现代政治科学研究中从结构主义路径研究地主与民主关系的开创者是巴林顿·摩尔(BarringtonMoore)，他从比较历史视野论述了地主与民主之间的对立关系。土地财富赋予地主比农民更多的社会权力和威望，地主和农民之间压迫性的劳动关系强化了家长制和等级式的社会关系，从而产生了阻碍民主化的社会规范。地主会寻求在政治上实行强制性制度，包括农奴制、债务奴隶制、严格的移民法律等来维持与农民间既有的非对称权力关系。首先，从研究案例来看，一方面，一些学者通过扩充历史材料，在摩尔的原始案例中重新审视其观点，并在英国、美国、法国、德国和日本等案例中得出了不同程度上与其相左的结论;因此，在沿着摩尔的分析框架继续检验不同案例的同时，学者们也在深入考察现实世界的过程中提出新的概念和观点。在对一系列欧洲和拉丁美洲国家进行比较研究后，迪特里希·瑞彻迈耶(DietrichRueschemeyer)等同意摩尔所说的大地主阶级尤其是劳动压迫型地主(labor-repressivelandowners)会以多种方式阻碍民主化，但是他们将“劳动压迫型地主”修正为“劳动依赖型地主(labor-dependentlandowners)”，认为依靠大量廉价农业劳动力的土地精英将是最坚定的反民主势力。如果在特定时期经济上举足轻重、依赖劳动力的大地主阶级控制了国家或对其具有重要影响，国家就会抗拒民主权利扩大的诉求。詹姆斯·马奥尼(JamesMahoney)对该研究路径进行了总结:围绕摩尔提出的民主与专制起源问题所展开的一系列研究是比较历史研究中典型的“知识积累”，其中地主与民主的关系是备受关注的重要问题，但其特定观点只受到了有限且高度附加条件的支持，新的证据足以证伪摩尔有关政体结果的普遍性解释:劳动压迫型地主将阻碍民主。有确凿的证据表明，劳动依赖型地主精英(如果不是摩尔假定的劳动压迫型土地精英)的权力与民主的建立与存续呈负相关。(二)土地占有及制度改革的影响与结构主义路径不同，21世纪初兴起的理性选择路径直接关注土地的不平等分配。卡莱斯·鲍什(CarlesBoix)、达龙·阿西莫格鲁(DaronAcemoglu)和詹姆斯·罗宾逊(JamesRobinson)是最重要的开拓者。他们运用成本—收益分析开创了政体变迁中的“分配冲突理论”:民主具有强烈的再分配意义，在土地分配严重不均的情况下，土地作为一种固定资产的属性会导致地主对再分配的恐惧，地主无法转移缺乏流动性的土地财富，从而产生对民主的强烈抵制。在此基础上，丹尼尔·齐布莱特(DanielZiblatt)将历史脉络引入研究，通过对第一次世界大战前普鲁士选举改革的考察，他发现土地占有的不平等确实阻碍了选举权的扩大并造成了选举舞弊，对普鲁士的民主化产生了负面影响。与阿西莫格鲁和罗宾逊的论断不同，也未与鲍什的理论完全契合，他发现土地占有的不平等程度与民主化的可能性呈非线性负相关关系。本·安塞尔(BenAnsell)和戴维·塞缪尔斯(DavidSamuels)则提出了政体变迁的“契约理论”。他们虽然同意土地分配的不平等将不利于民主化，但却给出了不同的因果关系。地主从土地分配不均的状态中获得了强大的资本性权力，他们拥有相同政治利益，有意愿和能力利用自己的财富主导政治，拒绝与新兴的竞争性利益群体分享权力。与之相对，土地分配较为平等的专制国家更有可能民主化，土地分配越平等，担心被专制精英没收土地的自由所有者就越多，小农阶层需要更具代表性的政治制度来保护其财产权，以消除专制国家的反复无常。民主转型并非源于在位的统治精英对穷人的担忧，而是来自新经济行动者(risingelites)对专制国家的恐惧。(3)受分配冲突理论和契约理论的启发，并检验瑞彻迈耶等人提出的核心假设，迈克尔·艾伯塔斯(MichaelAlbertus)通过跨国数据发现劳动依赖型农业在历史上曾经妨碍了选举权扩大、议会独立和自由公正的选举。然而，在第三波民主化时期，劳动依赖型农业对民主的负面影响开始转为正面影响。土地改革和高代价国内动乱的双重威胁在专制统治下往往带来更加剧烈的后果，而民主政府推动的土地再分配远远少于威权政府，从而促使地主争取民主来长期保护其财产。这有助于解释许多新兴民主国家中持续的民主赤字。(三)分配冲突理论研究在结构主义研究路径中，地主的反民主性往往源于其与资本主义发展潮流相悖。摩尔提出了“没有资产阶级就没有民主”的观点，并揭示了地主是阻碍民主的社会力量。瑞彻迈耶等人也承认地主阶级的反民主性，但他们认为资本主义与民主之间不存在总体上的结构性对应关系，“资本主义发展与民主联系在一起，是因为它强化了工人阶级和中产阶级，弱化了占有土地的上层阶级，从而改变了阶级结构。推动民主成长的新的主导力量，既不是资本主义市场，也不是资本家，而是资本主义的内在矛盾”。在理性选择研究路径中，鲍什和阿西莫格鲁等人提出的“分配冲突理论”的根基是选举政治和抗争政治，地主精英始终需要考虑竞选和再分配的压力。该理论假定对民主的需求产生于人民内部，尤其是穷人自下而上的再分配要求。但分配冲突理论关注的“一人一票”原则对于富人可能不适用，如果富人突破该原则对政府施加不成比例的影响力，那么他们可能以此来阻止财富平等化的政策。三研究对象的确定结构主义和理性选择这两条研究路径呈现了地主与民主之间的复杂关系。但是，既有理论多是基于西方资本主义发展历史和阶级斗争经验衍生而来，而许多发展中国家经历过殖民统治，其国家建设历程并非只是经济发展的结果。因此，研究者不仅要和经典理论对话，更要与真实社会对话。回到发展中国家的历史情境中来检验地主与民主的关系，进而更新理论是更加务实的选择。(一)以社会成员可能为中心的地主形态在摩尔开创的结构主义研究路径中，阶级分析是重要的研究方法，该分析视角的核心是社会关系的结构性不平等。尽管这种划分方法为理论分析提供了便利，但对于地主的抽象概括可能受到两个方面的挑战。以结构主义路径为例来看:第一，摩尔的理论具有欧洲中心主义的特征，很难对非西方世界特定历史条件和文化背景下形成的不同模式进行解释。非西方世界的地主形态往往更加复杂，这在很大程度上是由地理和文化因素决定的，并可能对政治过程产生重大影响。既有研究没有考虑以语言、血缘和地域等为依据的社会纵向划分方法，忽略了地主之间的竞争和冲突。地主除了以经济条件被划分为一个阶级整体之外，本身可能由存在差异和矛盾的诸多团体构成。即使一个社会形成了占据支配地位的地主阶级和其他附属阶级的对立，但在利益竞争的过程中也可能出现地主阶级内部的分化。地主是复数的，而非统一的。因此，相对于一元专制统治，崇尚社会多元特征的自由民主体制可能对分化的地主更有吸引力，相互竞争的地主也许都能够在国家机构中占据一席之地。(二)现代民主的“变”既有理论多认为专制制度是地主的保护伞，地主会寻求实行强制性经济制度来维持既有的非对称权力关系，保护自身的财产，因而他们同以扩大选举权和开放政治权力为特点的民主制度势同水火。但是，“政治时空变迁以及由此导致的民主功能转化”可能会改变地主的态度和行动。民主是一个可以追溯到古希腊的古老概念，其原始意义是由占人口大多数的穷人进行直接统治的政体，这种认知一直延续到19世纪中叶。19世纪以来，随着资本主义的发展和社会主义运动的兴起，无产阶级要求资本主义国家兑现人民主权的承诺，但是资本主义的政治民主只是用财产的不平等取代了由身份、等级制等封建因素造成的不平等，它并不意味着人民民主，而仅仅是一种“资主”或者说在政治民主形式掩盖下的资产阶级统治。话语权之争是民主模式争论的重要维度。在冷战时期，经过两代人几十年的努力，西方国家最终实现了民主话语权的逆袭。因此，自由民主体制不一定意味着再分配，它很难迅速扭转根深蒂固的不平等现象，甚至在诸多方面不利于实行激进的再分配方案。(三)“封建制”概念的内涵现代民主的一个重要前提是平等，西方世界的民主化确实与平等观念和权利的普及相伴随，但自由主义民主体制在发展中国家的建立并不会自动实现平等社会。通过深度的个案考察，学者们从不同角度概括了菲律宾的政治体制特征，其中三种观点颇具代表性:本尼迪克特·安德森(BenedictAnderson)提出的“地方巨头民主制(caciquedemocracy)”、“封建”概念内涵丰富，演变复杂。在中国传统语境中，“封建”本意可简要表述为:按宗法—等级原则封土建国、封爵建藩，广义上包括“封而且建”“封而不建”“建而不封”等历史形态。吕思勉对“封建”的核心内涵做了精要概括:“封建者，一统之反也。”西欧封建制的内涵则主要包括封土封臣、领主庄园、国家权力分散和超经济剥夺等方面。简言之，中国传统的是“宗法封建制”，西欧则是“契约封建制”。在该模式中，竞争性选举为支配阶级的社会身份和国家身份的融合提供了纽带，政治现实与正式法律制度做出的政治平等的承诺之间存在巨大张力。如果说资本主义民主维护的是资产阶级和资本家的利益，社会主义民主维护的是无产阶级和底层大众的利益，那么封建制民主维护的则是地主阶级和贵族的利益。对于菲律宾而言，地主与民主结合的重要原因是社会结构没有经过改造，因殖民历史和千岛之国的地理条件而形成的封建经济体形态得到了保留。由于民主制度叠加在具有深厚历史根源的碎片化社会控制模式和经济不平等之上，选举过程的民主化很难与社会财富的再分配同时发生。四正常的‘政治’环境东南亚研究的历史学家认为，直到近代大多数东南亚地区的居民都是部落民族，“各部落都把自己视为处于相互平等的地位，也由于他们通常是在经济上和社会上自谋生活的单位，因此正常的‘政治’环境倾向于分裂，而不是永久地组织起来的国家”。面对存在显著分散性和差异性的菲律宾社会，殖民政权何以能够成功建立与长期持续?除了以武力作为有效威慑之外，殖民框架得以成功建立的另一个原因是它愿意在一定限度内达成妥协，并利用那些它需要的表示忠诚的人。(一)菲律宾的地主阶级菲律宾地主阶级的产生以西班牙殖民者对土地制度的重大改变为前提。在西班牙殖民者到来之前，菲律宾实行土地公有制。西班牙殖民者引进了土地财产观念，承认村社首领是村社土地的所有人，可以将土地出售。另外，西班牙人与菲律宾妇女结婚，其后裔即取得土地所有权及政治上的保护，也逐渐成为富有的地主，掌握地方的经济权力。值得关注的是，西班牙殖民政策的变化也对菲律宾的土地占有状况产生了非预期性影响。在18世纪下半叶大帆船贸易走向衰落之后，西班牙殖民者被迫放弃“孤立主义”政策，菲律宾逐渐融入资本主义世界经济体系。19世纪中后期，在商品经济和国际贸易逐步发展的形势下，菲律宾各地出现了经济作物生产的区域性分工趋势，形成了土地和财富资本雄厚的地方企业主和种植园主。他们作为一个具有自身特殊经济利益的新阶层开始登上菲律宾的政治舞台。他们是西方启蒙思想的接受者和传播者，向往欧美资产阶级民主势力所宣传的和平、博爱、自由，并影响了后来的菲律宾革命运动。西班牙的殖民统治最终引发了菲律宾的民族主义革命。1898年菲律宾成立共和国，菲律宾革命政府开始没收修道会和西班牙地主的大地产以及在战争中被俘或被击毙的西班牙人的财产。到1899年2月，革命政府共没收天主教团及西班牙地主的财产50多万比索，并在中吕宋平原、马尼拉周围地区没收25万英亩土地交给菲律宾农民耕种。1899年3月，革命政府内政部还颁布法令，准许农民耕种私有荒地，规定如果地主在此法令公布20天内不耕种自己的荒地，则要将剩余荒地的耕种权转给无地或确定的农民。然而，菲律宾地主资产阶级并不想从根本上改变农村的封建土地关系，上述政策并没有从根本上改变农村的经济面貌和阶级关系。相反，有许多菲律宾地主资产阶级分子，包括时任总统艾米利奥·阿奎纳多(EmilioAguinaldo)在内的军政高官及其亲友，乘机把从西班牙大地主手里没收过来的土地据为己有。19世纪末20世纪初，西方殖民国家在殖民经济开发过程中不断加强掠夺土地，它们在保持和利用前资本主义的土地关系和封建势力的同时，大力培植一个依附于殖民政权的新的地主阶级作为维护殖民统治的社会支柱。这使得东南亚农村的土地私有化进程加速，土地集中化程度加强。尽管第二次世界大战期间日本曾经占领菲律宾，但是它并没有改变其传统的社会基础和统治阶级的成分。通过简要梳理历史可以看出，菲律宾的地主阶级在漫长的殖民统治时期逐渐形成并稳固，在没有经历颠覆性战争与革命的情况下延续着其优势地位。尽管在财富尤其是土地占有上存在共性，但由于群岛的地理条件、语言和族群的多样性以及历史悠久的大家族制，菲律宾的地主除了在经济层面上可以被整体看作一个阶级之外，它们还是一个个存在地理区隔、关系亲疏和利益竞争的分散团体，西班牙和美国的殖民统治并没有也无能力清除“权力的地方化”。(二)双重赋权主：以“两全”为中心的权力结构纵观菲律宾近四百年的被殖民史，如果说基于土地私有而导致的社会结构变迁是殖民者经济赋权的结果，那么民主体制的引进和扎根则主要是政治赋权的产物。西班牙殖民统治时期“在中央政府之下设有省、镇、村、市。菲律宾人不能参与省级以上的政治事务，镇、村、市的若干职位如镇长、村长和行政长官，虽然允许菲律宾人竞选，然而这些职位仅是方便统治的中介，他们担任这些工作必须是‘代表殖民者的意志，在菲律宾人执行其权力和威权，保护殖民者，以免镇市人民的愤怒’”。相比之下，美国对菲律宾民主体制产生了重大影响，“菲律宾化”和“美国化”政策与对反美力量的高压管控齐头并进。政治参与机会的增加并未改变基本的权力结构，它扩大了经济精英以社会身份换取政治身份的渠道。例如，根据1902年美国国会通过的“菲律宾法案”，菲律宾从1907年开始建立议会，并举行第一次普选。由于候选人必须懂得英语或西班牙语，而且必须拥有相当财产，因此选举结果只能是有利于大庄园主和大资产阶级。总的来说，美国在殖民期间并没有改变菲律宾精英主导政治的模式，依旧承认土地占有现状以及伴随这种财富分配模式而来的贫穷和社会、政治和经济的不平等。西班牙和美国在菲律宾的殖民过程中与地方上层人士合作，对其进行经济和政治的双重赋权，由此产生了在政治和经济上占统治地位的地主阶级。虽然殖民统治给乡村社会带来了商品化因素，但是并没有从根本上改变农村的经济与社会结构，只是使农村由封建势力占支配地位演变为半封建的经济与社会结构。五有利于殖民统治的制约因素不平等的社会契约是殖民者遗留下来的新政治博弈的核心，菲律宾在国家建立之初就是民主国家，但是却背负着有利于殖民统治时期权势精英和殖民者利益的制度遗产。“土地改革不仅仅意味着农民经济福利的增加，还涉及一场根本性的权力和地位的再分配，以及原先存在于地主和农民之间的基本社会关系的重新安排。”(一)两国政策差异的历史回顾美国信守承诺于1946年实现了菲律宾的政治独立，国民党和自由党两党轮流掌握国家政治权力，但国家独立并没有减轻地主对佃农的剥削。“在广大农民们看来，政府是地主们的，罗哈斯(ManuelRoxasyAcuna)一派是更保守的有土地的上流人物，罗哈斯正在代表地主们用军队来反对他们……在季里诺(ElpidioQuirino)总统任期内，政府虽然曾组织讨论土地和租田制改革的方案，并且进行了土地丈量和户主登记，但由于和国会中的地主、资本家的利益发生冲突，最后都没有做出重要的政策变化，只是泛泛谈论而已。”1952年，美国对菲经济援助使节团的土地改革专家R.S．哈迪(R.S.Hardie)在题为《对菲律宾土地制度改革的分析与建议》的报告中对菲律宾土地改革问题真相进行了比较充分的曝光和激烈批评。他建议最大限度地废除租佃制度，由政府征购不在乡地主的全部土地以及在乡非耕种地主的4公顷以上的土地，然后转售给真正的耕农，全部改革应限定在2年内完成。1954—1955年，拉蒙·麦格赛赛(RamonMagsaysay)时期政府推出了一套土改方案，但是，由于国会中代表大地主所有者的议员的反对，该方案的实施过程一波三折，并未取得应有成效。1963年，迪奥斯达多·马卡帕加尔(DiosdadoPanganMacapagal)总统又颁布了一项土地改革法案，更进一步提出:为实现社会稳定和经济进步，进而使农民从封建奴役中解放出来，要建立一种经济的、以家庭占有土地为基础的自耕农土地所有制。虽然法案规定了租佃关系和土地转让的具体改革方案，还专门成立了土地改革部，但是由于推行不力，最终只是在中吕宋地区开展了一些改革。(二)菲律宾的土地产权制度直到费迪南德·马科斯(FerdinandMarcos)上台时，封建地主土地所有制仍在菲律宾土地关系中占支配地位。到1968年，拥有50公顷以上土地的地主大约1.1万人，他们共占有土地面积约达300万公顷，约占菲律宾耕地面积的50%。农村人口的80%是无地农民和种植园工人。当时菲律宾流行的地租形式为实物分成制，佃农通常要把收成的一半交给地主。如果地主提供耕畜和种子，地租份额则占全部收成的3/4。马科斯为了获得总统宝座从自由党“跳槽”到了国民党。土地问题导致菲律宾社会和政治矛盾急剧升级，因而马科斯认为他的权力基础必须有根本转变，从依赖土地寡头转为依赖小农阶层，但他攫取权力的同时打破了政治均衡。马科斯的“新社会(NewSociety)”理想提出，建设菲律宾的新社会就是要通过新的土地改革方案消灭封建主义。(三)重建时代精英民主尽管最初希望实行政治和社会改革，但是科拉松·阿基诺(CorazonAquino)的行政却与后马科斯时代精英民主的重建联系在一起。民主重建后的选举结果是所谓传统家族(其中一些是马科斯的支持者)重新控制了国会和大多数省份。例如在1987年，200名众议员中有169名属于这类群体，拥有大量土地或其他资产。本尼迪克特·安德森(BenedictAnderson)将菲律宾20世纪80年代的民主转型称为“复辟”。六菲律宾的政治权力只有在历史政治学的视野中重新梳理菲律宾民主政治的来龙去脉，我们才能更加深刻地认识当前菲律宾政治体制运行的特点和所面临的挑战。在一定程度上，菲律宾亚洲第一个民主国家的身份反而影响了自身的制度建设和社会改革前景。首先是贫困和贫富差距问题。这与土地问题存在密切关系，因为地主赖以生存的基础就是不平等的土地资源分配。虽然独立后的菲律宾历届政府都关注土地改革，但在地主集团的抵制与掣肘下，改革始终难以取得显著成效，未能从根本上改变土地过度集中的社会结构。几百个非常富有的家庭都已延续三代以上，它们的巨额财富大部分都是通过非经济手段积累起来的，包括土地掠夺、农村生产的封建关系，特别是1946年以后政治权力的使用或滥用。理论和证据都表明，农业和农村发展与减贫之间有着密切的联系。与亚洲大多数发展中国家一样，菲律宾的贫困主要是农村现象，该国2/3的穷人居住在农村地区。其次是腐败问题。在腐败与民主之间的关系上，许多学者认为民主国家的腐败发生率往往更低。但是为什么不同民主国家的腐败程度不同呢?这需要在民主/威权两种体制之外寻找解释。政治制度的变化会改变法律上政治权力的分配，但这可能被精英阶层在法外的事实性政治权力所抵消。民主政体可能存续，但是可能会选择有利于精英阶层的经济制度，形成被俘获的民主(captureddemocracy)。在看似完备的法律体系和司法程序下，菲律宾存在严重的腐败现象，被称为“亚洲腐败癌症”。据长期研究亚洲经济政治的香港政治经济风险顾问公司的亚洲腐败研究报告的评估，菲律宾位列亚洲腐败国家之首，该评估以10为腐败风险最高值，菲律宾达到创纪录的9.40。最后是暴力问题。占统治地位的富人为了保护自身的政治经济权力，往往限制政治竞争，形式上的选举也能为庇护手段所消解。但是除了选票，竞争者也是影响政治权力延续的重要因素。菲律宾的政治舞台并不和平，大部分的选举暴力事件源自精英间的冲突，以地主为代表的支配阶级内部的利益竞争往往诱发政治暴力。独立以后，菲律宾谋杀率继续攀升，1967年每10万人中有42人被谋杀。然而，这种暴力不是随机或者普遍发生的。统计分析表明，它是选举进程的组成部分。总的来说，无论是贫困及贫富差距、腐败还是暴力问题，其根源都是殖民历史中形成的不平等的政治经济权力———拥有土地财富的地主精英通过竞争性选举体制成为政治权力的掌控者，这种体制惯性与韧性很难改变。菲律宾是美国民主在亚洲的橱窗和翻版，但菲律宾的民主并没有对高度不公平的社会经济结构提出任何实质性的挑战。七竞争选举的困境:传统社会结构的工具本文以菲律宾为案例阐释了地主与民主结合的过程和影响:西班牙和美国的殖民统治通过经济和政治的双重赋权，将土地私有制和自由民主制引入了菲律宾。地主精英通过竞争性选举获得政治权力来维护阶级整体利益和平衡阶级内部利益，实现与民主的结合，形成了“封建制民主”。菲律宾的这种政治模式在发展中世界具有普遍性，广泛地存在于拉丁美洲、南亚、东南亚和非洲的很多国家，即建立在土地世袭制基础上的选举制。19世纪中叶，资本主义世界经济体系将市场力量渗入全球的重要策略便是在亚非拉地区变革土地所有权模式。欧美急剧增加的对经济作物的需求推动了土地的集中，扩大了地主的权力。社会结构的改变对这些国家的发展产生了深远影响。国家制定和推行社会政策时会受到社会结构的影响。尤其是发展中国家，在面对占据社会主导地位的地主精英的抵制时，往往显得无能为力。国家可能受到社会的妨碍，社会反而可能获得国家的支持:如果拥有资本权力的地主精英攫取了政治权力，那么无疑是如虎添翼。社会权威与国家权威双重身份的融合赋予传统社会角色非凡的能量，其实现路径便是竞争性选举。单纯将发展中国家的治理困境归咎于选举可能是片面的，它离不开社会结构的严重缺陷。选举制暴露了那些缺陷而又无力解决。讽刺的是，封建制民主由于模糊了民主的平等内涵和公共指向，最终将剥夺民主的生命力。古老社会制度与现代政治制度的结合意味着什么呢?建立在旧社会制度基础上的现代民主是否促进了平等和社会公正?40年前塞缪尔·亨廷顿(SamuelHunttngton)如是说，在社