论南海争端强制仲裁的管辖权

论南海争端强制仲裁的管辖权

近年来，由于中国海洋资源的竞争和战略优势的日益突出，南海局势日益紧张。目前,南海诸岛中由中国实际控制的只有9个岛屿,而其他岛屿中越南占领了29个,菲律宾占领9个,马来西亚占领5个,文莱占领1个,马来西亚更是将其划定的200海里专属经济区深入中国划定的“九段线”范围内。而过去几年来,“六国七方”在南海屡屡发生冲突,且愈演愈烈。2007年6月30日,越南和中国的政府船只在西沙群岛海域发生冲撞;2012年4月10日,菲律宾海军巴拉望号在海南省三沙市黄岩岛海域抓捕12艘中国渔船上的中国渔民,被中国海监船制止,该事件随后演变为双方的长期对峙。2013年1月22日,菲律宾发出外交照会和《关于西菲律宾海的通知与权利主张说明》(简称《通知》),就南海争端依据1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)第287条和附件七向中国提起强制仲裁程序,质疑中国对于南中国海区域的权利主张,并寻求国际海洋法仲裁庭确认菲律宾在该领域的主权权利和管辖权,菲方此举将南海冲突进一步升级。虽然中国驻菲律宾大使马克卿已于2013年2月19日约见菲律宾外交部官员,表示中方对该照会及所附通知不予接受并将其退回一、强制仲裁程序要妥善应对菲律宾提起的仲裁,必须首先对《公约》规定的争端解决机制,尤其是强制仲裁程序进行深入剖析。为妥善处理缔约国之间的争端,《公约》第十五部分规定了争端解决程序。这一部分包含三节内容,第一节是一般规定,第二节是导致有拘束力裁判的强制程序,第三节则是适用第二节的限制和例外。根据《公约》第287(一)中菲之间的诉求属于《公约》第32条第项《公约》第279条规定:“各缔约国应按照《联合国宪章》第二条第三项以和平方法解决它们之间有关本公约的解释或适用的任何争端,并应为此目的以《宪章》第三十三条第一项所指的方法求得解决。”根据本条,《公约》的争端解决机制仅仅涉及与《公约》解释或适用《公约》有关的解释和适用方面的争议,如果某一争端并不属于《公约》的解释与适用,则《公约》规定的争端解决程序将不被适用于该争端。下文将述及,菲律宾的部分诉求涉及到了岛屿归属问题。而《公约》仅仅对岛屿做了一个粗浅的界定,并未就岛屿归属问题做出规定(二)涉及大陆或岛屿大陆领土主权或其他权利的强制程序的纠纷《公约》第298条规定,缔约国在签署、批准或加入本公约时,或在其后任何时间,在不妨害根据第一节所产生的义务的情形下,可以书面声明对于划定海洋边界争端、涉及历史性海湾或所有权的争端(发生于《公约》生效前)、与大陆或岛屿陆地领土的主权或其他权利有关的任何尚未解决的争端、军事活动(包括从事非商业服务的政府船只和飞机的军事活动)争端、行使主权权利或管辖权的法律执行活动的争端等不接受有拘束力裁判的强制程序。因此,涉及上述争端的,只要中菲双方有一方就上述争议声明不接受《公约》规定的有拘束力裁判的强制程序,则强制仲裁庭就没有管辖权。事实上,2006年8月25日,中国依据《联合国海洋法公约》第298条规定,向联合国秘书长提交书面声明(以下简称2006年《声明》),对于《公约》第298条第1款(a)、(b)和(c)项所述的任何争端(即涉及海洋划界、领土争端、军事活动等争端),中国政府不接受《公约》第15部分第2节规定的任何国际司法或仲裁管辖(三)《公约》第42条规定《公约》第280条规定:“本公约的任何规定均不损害任何缔约国于任何时候协议用自行选择的任何和平方法解决它们之间有关本公约的解释或适用的争端的权利。”第281条规定:“1.作为有关本公约的解释或适用的争端各方的缔约各国,如已协议用自行选方间的协议并不排除任何其他程序的情形下,才适用本部分所规定的程序。2.争端各方如已就时限也达成协议(四)纠纷的解决方式1.交换意见。根据《公约》第283条:“1.如果缔约国之间对本公约的解释或适用发生争端,争端各方应迅速就以谈判或其他和平方法解决争端一事交换意见。2.如果解决这种争端的程序已经终止,而争端仍未得到解决,或如已达成解决办法,而情况要求就解决办法的实施方式进行协商时,争端各方也应迅速着手交换意见。”据此,菲方应当首先就以谈判或其他和平方法解决争端一事同中方交换意见,方能提起强制仲裁。2.用尽当地救济。《公约》第295条规定:“缔约国间有关本公约的解释或适用的任何争端,仅在依照国际法的要求用尽当地补救办法后,才可提交本节规定的程序。”根据该条,菲律宾只有在用尽当地补救办法后,才能将争端提交强制仲裁。二、争端须属法院,法庭或法庭均有依据根据《公约》附件七第9条的规定:“仲裁法庭在作出裁决前,必须不但查明对该争端确有管辖权,而且查明所提要求在事实上和法庭上均确有根据。”虽然对于某一争端有无管辖权的最终决定权在仲裁庭手中,但仲裁庭无疑还是需要在充分听取中菲双方意见基础上,根据事实和国际法,判断自身是否拥有对中菲南海争端的管辖权。(一)《联合国海洋法公约》2002年11月4日中国与东盟各国外长及外长代表在金边签署《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》),《宣言》第四条规定:“有关各方承诺根据公认的国际法原则,包括1982年《联合国海洋法公约》,由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判,以和平方式解决它们的领土和管辖权争议,而不诉诸武力或以武力相威胁。”有人认为,该《宣言》只是一种政治文件,并不具有法律约束力。有学者认为,虽然《宣言》属于《公约》第280条规定的协议,但其内容主要是对《公约》目的和原则的重新阐述,可看作是公约内容的部分表达,但实际上并没有特别规定排除公约有拘束力强制程序的适用。(二)中国妨碍菲律宾主张权利的其他海域权利总结、归纳菲律宾提出的《通知》,菲方主要提出了如下诉求:1.质疑中国对于南中国海以及距中国海岸线870海里的海床的权利主张,认为根据公约规定,在上述区域内中国不享有权益,上述区域构成菲律宾的专属经济区和大陆架;2.中国的“九段线”的权利主张囊括了几乎整个南中国海,“九段线”涵盖距菲律宾吕宋岛50海里和距巴拉望岛30海里的区域,“九段线”穿过并切断菲律宾的专属经济区和大陆架,已妨碍了菲律宾根据《公约》规定对其专属经济区和大陆架行使权利。3.中国对于一些水下暗礁、礁石和低潮高地提出权利主张,占领并在其上上构筑设施、建设“人工岛”,但这些并不能构成《公约》规定的岛屿,而这些水下暗礁、礁石和低潮高地是菲律宾的大陆架或国际海床的组成部分;中国妨碍了菲律宾对上述区域及其周边水域权利的行使。4.中国占据的部分很小并且在高潮时很少露出水面的不适合居住的珊瑚物体(包括美济礁、西门礁、南薰礁和渚碧礁),属于《公约》第121条第3款“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁”,中方对这些岩礁周边海域的权利主张超过12海里,实际上排斥了菲律宾在这一地区的专属经济区。6.为了回应上述和其他违反公约的非法行为,菲律宾请求如下裁决:(1)争端方涉及有关南中国海的水域、海床及水下特征的权利与义务适用公约规定,中国基于其“九段线”的权利主张与公约不符,因而是无效的;(2)根据公约第121条,确定同时由中国和菲律宾主张权利的一些水下特征是岛屿、低潮高地还是水下堤岸以及它们能否带来超过12海里的权利;(3)使菲律宾能够享受并行使公约赋予的在专属经济区和大陆架之内和之外的权利。7.菲律宾提起该项仲裁并非为了确定争端方是否享有对他们所主张权利的岛屿拥有主权权利,也不要求划定任何海洋边界。菲律宾知悉中国在2006年8月根据《公约》第298条做出的声明,并已避免提起或主张有关由中国声明中排除仲裁管辖的事项。8.本次仲裁中菲律宾提出的所有诉求均已经过双方之间善意的磋商,菲方自1995年以来同中国多次就解决南中国海海洋权利争端交换意见(菲律宾于1995年8月举行的“中菲关于南中国海问题的磋商”上第一次尝试通过谈判途径交换意见。其后过往17年中,虽然有多次双边会议及外交函件交换,任何通过协商解决争议的可能都已用尽),《公约》第279条的要求已经满足。因此,仲裁庭对菲律宾提出的上述请求行使管辖权是没有障碍的。9.中国非法干预菲律宾在其专属经济区或公海上的通行权,中国同时侵害了菲律宾在其专属经济区利用生物资源的权利。(三)途径交换意见前已述及,提起《公约》规定的有约束力裁判的强制程序(含强制仲裁)的一方,必须先尽到与争端方交换意见的义务。菲律宾宣称于1995年8月举行的“中菲关于南中国海问题的磋商”上第一次尝试通过谈判途径交换意见。其后过往17年中,虽然有多次双边会议及外交函件交换,菲方认为已“穷尽了”谈判解决的所有可能性而仍然未能解决争端。第281条第1款允许当事方在此情况下诉诸强制仲裁程序。而事实上,中方曾一再表态“从维护中菲双边关系和地区和平稳定的大局出发,中方一贯致力于通过双边协商、谈判解决争议,这体现了中方极大的善意和诚意。由直接有关的主权国家谈判解决有关争议,也是中国与东盟国家在《南海各方行为宣言》中达成的共识,《南海各方行为宣言》所有签署国都应遵守自己的庄严承诺。我们希望有关国家恪守承诺,全面认真落实《南海各方行为宣言》,不采取任何使问题复杂化、扩大化的行动。”(四)南海仲裁案主要解决了中国对南中国海的诉求菲律宾认为中国南海“九段线”内的区域包括了属于菲律宾的部分专属经济区和大陆架,不符合《公约》的规定并侵犯了菲律宾的权利。其一,虽然目前关于“九段线”的性质认识存在分歧,但无论是国界线说、水域线说、权利线说还是岛屿范围线说,实际上都确认了中国对线内岛礁滩沙的主权和对周边海域的海洋权益。其二,菲律宾要求确定南中国海中一些海上地形(是否为岛屿、礁石、低潮高地等)的法律地位,而在在海洋划界仲裁与司法实践中,仲裁庭或海洋法法庭通常不会去决定一个海上地形的法律地位,而是交由争端方自行谈判和协商确定。其三,菲律宾的以上诉求如果不构成实质性争端的话,就不应当纳入司法管辖。1974年“核试验案”(新西兰诉法国)中国际法院指出:“争端之存在是法院行使管辖权之首要前提。”尽管对于争端有各种解释,但争端的本质还在于法律上观点或利益的冲突。三、中国应以积极姿态参与仲裁管辖从上文分析看,菲律宾将与我国南海争端提交强制仲裁,虽然法理不足,强制仲裁庭不应当受理该案,但国际仲裁往往还是会牵扯进一些政治利益,仲裁员的选任和裁决本身也含有一定政治博弈在内。1.全面、细致地搜集、保存好相关证据。无论是当前反对仲裁庭对本案的管辖,还是一旦反对管辖的努力失败后,中国被迫参与进仲裁程序,中方都要充分准备好应对菲方主张的证据,尤其是中国对南海诸岛的原始主权的证明,特别注意证据的有效性和连贯性。此外,还应考虑到证据的官方性和精确性。要特别留意搜集驱逐外来势力和宣示主权的外交函件、表示中方对南海明确行政管理的中央政府行政文件或法规、中国对南海主权曾受到周边国家承认的地图和确认中国对南海领土主权及管辖权的国际文件等。2.参与仲裁庭成员的选任和仲裁规则的制定。依据《公约》规定,中方在仲裁法庭制定完成仲裁规则之前,还是有可能重新指定1名仲裁员并与菲律宾达成指派其余3名仲裁员或仲裁法庭庭长的协议,以取代国际海洋法庭庭长的指派。3.就目前反对仲裁庭管辖而言,中方可以就上述反对仲裁庭管辖的意见做成书面文件递交仲裁庭,申明中方不接受管辖的立场和理由。如有可能,中方还可以间接参与仲裁程序,在仲裁庭首次开庭之日到庭发表不接受管辖的口头声明并阐述理由,然后自行离开。根据国际司法实践,到庭发表声明对国际司法程序的管辖提出异议并不意味着接受国际司法程序的管辖。因此,中方即使在仲裁庭首次开庭之日到庭发表不接受管辖的声明,也不应当被视为接受仲裁庭的管辖。4.一旦仲裁庭不认可中方反对仲裁的理由,宣布对本案具有初步管辖权。那么,中方就更应积极应对,采取一切必要措施,参与仲裁庭的审理活动中,力图借助国际法和强有力的证据支撑己方对于南海的权利主张,化解菲律宾的诉求。总之,中方反对仲裁庭的管辖及应对菲律宾的诉求还是有充分的事实依据和法理做支撑的,但一些必要的工作仍要做好。同时,中方应转变目前消极应对的态度,变被动为主动,掌控好仲裁程序的进程与节奏,为一切可能发生的结果做好充分预案。5.2012年6月,中国正式在海南省下设立新的行政单位(三沙市),管辖“九段线”范围内的所有区域。2012年12月,中国海南省颁布了一部旨在检查、驱逐、扣留“非法”进入中国提出权利主张的水域的法律虽然菲方在其《通知》中一再强调知晓中国于2006年曾发布《声明》不接受《公约》对于领土争端和海洋划界问题的任何国际