世行贷款与区域经济发展国际经验与中国选择

世行贷款与区域经济发展国际经验与中国选择

一、世行贷款是国内区域经济发展的重要支撑世界银行贷款是中国政府利用资金的重要渠道。自1981年我国政府利用第一个世行贷款项目以来,截至2006年6月30日,世界银行累计批准对华贷款约405.34亿美元,支持了274个项目,使我国利用世行贷款总额居世行贷款国首位。我国政府利用世行贷款项目涉及国民经济的各个部门,遍及绝大多数省、市、自治区。世行贷款期限长,利率低。贷款必须用于经世行审查同意的项目,世行介入贷款项目的监管,从项目审查、贷款使用、项目实施到项目完成后的总结检查,世行都遵循规范严格的监管制度。贷款资金主要用于能源、交通等国民经济瓶颈部门及欠发达地区扶贫,在引进国际发展经验,推动有关制度创新、技术创新,解决我国经济发展中的资金瓶颈问题和促进区域平衡发展方面发挥了积极作用。但另一方面,世行贷款对配套资金比例要求高等特点,也对我国不同地区的社会经济发展产生了一些不可忽视的问题,这在我国推进区域统筹协调发展战略时期值得高度关注。二、中国政府利用世界银行贷款对区域协调发展的有效性(一)世行贷款是国政府管理的重要工具在现代社会,区域的核心竞争力是必需的基础设施、教育、健康保障和政府管理体系建设。为了促进区域协调发展,政府应通过宏观调控手段发挥缩小地区差距的作用。但是我国中央政府用于宏观调控的资源有限——均等化转移支付的规模不够大,公共支出受既定财力水平限制,难以从空间结构上得到进一步优化。在这种背景下,适应世行贷款特点,合理利用世行贷款可以作为中央政府进行区域经济和社会调控的重要工具。尽管利用世行贷款不能直接改变区域发展的不平衡,但世行对欠发达地区基础设施和促进地方可持续发展事业的关注,以及世行对贷款资金及其配套资金的严格的监督管理制度能够起到缩小地区间公共服务能力差距的作用,为最终缩小地区间经济社会发展差距创造基础条件。(二)我国与世行政府的政策对接世行信奉的发展援助理论认为,资金存在着可替代性,只关注贷款国某些具体贷款项目的管理、监督实施过程和实施效果意义不大。贷款国的宏观经济政策、政府机制和其他非经济因素对该国利用世行贷款资金替代作用所支持的其他发展目标有很大影响。不好的情形可能是:当世行贷款支持贷款国教育项目时,贷款国可能会用因受援资金替代作用而节省下来的资金扩充军备。我国的政治、经济环境和一贯主张的和平发展政策符合世行帮助发展中国家全面健康发展的目标。中央“十一五”规划关注社会公平,提出加快发展社会事业,加强和谐社会建设,促进区域协调发展和人的全面发展,与世行奉行的援助政策导向具有一致性。从世行将“减少贫困、不平等与社会排斥”——其主要目标是推动城镇化均衡发展,保障农村生活,扩大基本社会服务和基础设施服务,尤其是在农村地区——列入世行对我国《国别伙伴战略》五大主题内容可以看出,世行对我国经济增长与贫困及社会公平之间存在的问题极为关注。我国在区域协调发展上的财政支持,特别是在促进中西部地区居民拥有与东部地区居民大致均等的教育、卫生等基本公共服务方面与世行贷款援助目标一致。另外,世行每年都与贷款国就使用贷款的三年流动计划进行磋商,其前提是贷款国的产业政策与经济发展计划。我国区域协调发展政策取向与世行政策导向的一致性使我国与世行之间的磋商容易达成一致,有助于我国国内资源投入与世行资源有机结合,实现经济社会资源的优化配置。(三)世行贷款资源从“中、东部地区适用到“三大区域”世行贷款是我国利用国际金融组织(IFC)贷款的重要组成部分。胡鞍钢的研究表明,IFC贷款的公共投资具有一定的替代作用。贷款流入1%,公共投资将票计减少12.67%。IFC贷款通过提高公共投资的效率,帮助公共投资实现转型,消除社会资源的扭曲配置而促进经济增长。同时,IFC贷款在我国不同地区促进经济增长的作用不同。流入西部地区的贷款每增加1%,经济增长率提高4.45%;流入中部地区的贷款每增加1%,该地区的经济增长率将提高1.3%左右;而流入东部地区的贷款每增加1%,经济增长下降4%。这一结论从20世纪90年代的数据研究得出,说明自20世纪90年代以后西部和中部地区是IFC贷款的主要受益者,东部地区的发展已经不再处于投资拉动经济增长的阶段。仅就世行贷款对我国经济增长的影响来分析,魏朗、朗立研的实证研究验证了世行对华贷款规模受GDP和财政支出显著影响,世行贷款通过弥补财政支出不足从而影响经济增长。实际上,我国东部地区与中西部地区的GDP及财政支出水平逐渐拉大,世行贷款自20世纪90年代以来已经逐步从以东部地区为主转向以中西部地区为主。从以下整理的世行对华贷款(1982—2006年)数据可以看出,尽管从我国政府获得世行贷款的整个期间来看,东部地区得到的世行贷款无论在总量还是在贷款类别上都大于和优于中部、西部地区(见表1);但是1994年以来东、中、西三大区域世行贷款援助差异在总量上已经大大缩小,中、西部地区得到条件优惠的软贷款的数量已经远远超过东部地区(见表1)。世行贷款对我国东部地区投入下降,对中西部地区投入大幅度上升,表明世行贷款主动与我国中央政府地区发展战略相适应,对我国中西部地区经济增长将起到积极的促进作用。三、当地政府利用世界银行的资金(一)债务负担机制导致了不同程度的区域利用世行贷款能力的差异，导致区域之间的经济差距1.转贷模式:政府主导,地方支持我国外债管理体制改革以来,政府利用世行贷款形成的债务按偿还方式分为统借统还和统借自还,但主要是统借自还。财政部代表中央政府向世行贷款,然后转贷给下级政府,下级政府再逐级向下转贷,一直到最终使用贷款的项目所在地政府。在转贷过程中,各级政府财政部门代表同级政府就所承贷世行贷款的还本付息条件向上级政府担保。从理论上说,贷款项目受益人是世行贷款债务的直接承担者。但在现实中,世行贷款债务往往由提供贷款担保的最后一级政府负担。原因是:我国政府利用世行贷款主要用于公益性项目,竞争性项目不是政府利用世行贷款的主要支持对象;公益性项目利用世行贷款不直接产生经济效益,偿还债务只能由地方财政负担;竞争性项目在盈利前提下,地方财政负担配套资金,一旦项目失败,偿债只能由作为担保人的地方政府负担。进入21世纪以来,世行贷款更加关注对我国社会公益性项目的引导和支持。因此,我国政府利用世行贷款形成的债务绝大部分由地方财政负担,这加剧了西部贫困受贷地区的财政压力。2.体制不完善和政府利用世行贷款能力较弱世行贷款要求较高比例的配套资金,世行贷款资金原则上占贷款项目总支出的50-60%,其余资金由贷款国其他社会性资金和财政资金配套解决。1994年分税制财政体制改革后,尽管中央政府通过实施政府间转移支付制度平衡地方政府间提供公共服务的能力,但因为体制本身的不完善,转移支付制度没能有效控制地区间公共财政能力差距的扩大。同时,由于分税制财政体制关于政府间事权的划分使得地方政府利用世行贷款属于各级政府自己的事权。中央除了鼓励地方政府利用世行贷款而提供部分配套资金外,对地方政府利用世行贷款过程中发生的财政支出和偿债压力不存在负担义务。在这一体制下,各级地方政府利用世行贷款能力实际上由各自的财力水平决定。各地原有的经济基础好、财力强,利用贷款的能力就越强,反之就越弱。各地利用世行贷款能力上的差异,使得需要世行贷款弥补财政支出不足的地方利用世行贷款规模小,而经济条件好的地方利用世行贷款较多,导致“马太效应”。在分税制财政体制和世行贷款债务负担机制共同作用下,政府利用世行贷款发挥平衡地区间差异的作用受到限制,在一定程度上助长了已存在于地区之间的经济和社会发展的不平衡。(二)中央事权与财权的相对应利用世行贷款遵循“谁用款,谁还款,谁承担风险”原则已被政府和社会各界广为接受。对于公益性项目利用世行贷款形成的债务,一致的观点是应该由政府承担。但是,具体由哪一级政府负责不同的公益性项目?这一问题涉及对公益性项目公共产品属性和政府间事权的划分。我国政府利用世行贷款建设的一些公益性项目,如边境建设项目、疾病预防项目、环境保护项目、义务教育项目、扶贫项目等本来属于中央的职责,应由中央财政投入项目建设,但因中央财力有限而难以安排或没有全部安排。将世行贷款用于这些项目,由此形成的债务由地方财政承担,实际上是将中央政府的事权通过实施世行贷款项目转移给了地方,违背了“事权与财权相对应”的原则。地方政府因为财政困难、社会事业发展缓慢才获得世行贷款,通过利用世行贷款弥补财政支出不足,本来能够起到促进经济增长的作用;但贷款项目本身的中央事权性质使迫切需要资金的地方政府不仅没有真正得到直接配合地方经济发展需要的资金支持,贷款资源难以得到恰当配置;反过来要承受包括配套资金负担和债务还本付息在内的更大负担,缩小与经济发展较快地区的差距难上加难。(三)“地方政府行为”扭曲了世行贷款资源的整合世行对贷款国配套资金的要求体现了引导贷款国优化资源配置的作用。世行贷款项目采取世行贷款和贷款国配套出资共同完成,能够引导政府投资流向最符合社会需要的项目,如交通、教育、公共卫生、水土保持等,以满足社会公共需要。在我国政府利用世行贷款的逐级转贷模式下,处于转贷环节的各级政府和项目受益人构成了利用世行贷款活动的多元主体。其中,各级地方政府出于政绩考虑,尽可能争取更多的世行贷款,而不论争取到的项目是否为地方经济和社会发展真实需要,以及是否有足够的财力配合贷款项目的实施或者由项目所在地政府安排配套财力是否会影响地方自身的支出需要及其对经济社会发展的影响,表现出明显的政府行为。这样,很多世行贷款项目的立项和贷款规模不是由项目受益人的需要而决定的,而是在很大程度上取决于政府的偏好,是由政府官员在考虑政绩和利益需要的基础上决定的。本来按照世行的措施,通过每年与贷款国根据国家产业政策、开发计划进行磋商,将贷款用到该国最需要的项目上,能够帮助贷款国实现资源的合理配置。但是,地方政府行为的存在使这一理想效果被扭曲。一方面,受政绩等利益驱使,以及由于政府外债管理体制存在缺陷,省级政府向中央争取世行贷款项目往往呈现“谁争谁上”和“争到什么上什么”的博弈结果,扰乱了国家利用世行贷款统一的项目规划,从宏观层面上不利于世行贷款资源的合理配置。另一方面,政府偏好与项目所在地经济社会需要和项目受益人偏好的不一致,除了使世行贷款资源的供给不能真正实现促进欠发达地区经济社会发展目的,劣化资源配置外,还给当地财政带来配套资金压力、造成效用损失。图1中,BR、BR1项目所在地政府预算约束线,U、U四、世行贷款活动中政府行为的支撑问题世行贷款的资金、技术、管理援助在我国改革开放以来的经济建设中发挥着重要作用。世行对我国欠发达地区社会发展事业的关注,我国政府利用世行贷款资源由“东”向“西”配置重点转移,世行以扶贫、减少不平等和社会排斥为政策导向的战略与我国区域协调发展目标的一致性,使我国政府利用世行贷款帮助欠发达地区实现经济增长、社会进步和促进我国区域协调发展条件便利,大有可为。但是,现行世行贷款债务负担机制、分税制财政体制对地方财力限制、一些公益性贷款项目将中央政府支出责任转移到地方政府对地方财政负担的加重,影响了欠发达地区争取世行贷款的规模;地方政府在利用世行贷款活动中政府行为的存在造成贷款资源得不到优化利用和财政支出效用受到损失。解决上述问题的核心在于:(1)中央政府鼓励财力水平低的地区积极利用世行贷款。对由于财力原因影响地方政府承贷的世行贷款项目,由中央财政统借统还,以作为中央对欠发达地区的