民事强制执行检察监督方式的构建

民事强制执行检察监督方式的构建

一、民事执行检察监督的方式执行救济是指当事人或其合法权益受到执行机关民事执行的侵犯，并依法要求有关机关采取保护和救援措施的法律制度。民事执行检察监督对于民事执行的意义非常重大,正如谭秋桂博士所说:我们没有必要把精力放到我国是否应当建立民事执行检察监督制度上,而应当把精力放在如何构建民事执行检察监督程序上来。监督方式的完善是构建民事执行检察监督程序的重要途径之一,需要给予其详细的探讨与论证。民事执行检察监督的方式是指检察机关在法律允许的范围内实现对人民法院执行行为的监督的具体途径。以法律的形式确定检察机关对民事执行行为的监督方式意义重大:首先,权力的行使,如执行权的行使,需要监督和制约,但此种监督和制约不能没有约束,监督和制约超出一定界限将是对权力行使的一种“干预”,法律如果明确了民事执行检察监督的具体方式,检察机关进行监督时就会有法可依,不会出现“干预”法院执行工作的现象。其次,民事执行检察监督制度的构建及完善需要有框架性的指引才能予以完成,而监督方式的确定正是给民事执行检察监督制度的构建提供了一个可操作的框架,在各种监督方式的指引下来具体构建民事执行检察监督的具体程序是可行之路。最后,以法律的形式明确民事执行检察监督的具体方式能够为法院、检察机关、当事人及利害关系人提供明确的法律指引,使各方主体能够在有法可依的基础上实现权力(利)的保障和维护。二、我国现行法律、实践和理论中的民事监督制度与评价(一)方法1.民事审判活动的抗诉的法律依据根据《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)第十四条的规定:人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督;该法第一百八十五条规定:人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现确有错误的,应当依法提起抗诉。上述规定能否说明抗诉是人民检察院进行执行监督的一种方式呢?对此问题,存在两种不同的观点,一种观点认为,民事诉讼法将审判程序和执行程序作为两编分别作出规定,执行活动的性质不同于审判活动,在审判程序中规定的抗诉可以作为检察监督的一种方式,并不见得人民检察院也可以以抗诉作为自己监督执行程序的一种方式。另一种观点认为,不能对民事审判作狭义解释,即仅将其理解为从立案到作出判决或裁定这一段。从学理上看,就民事诉讼而言,包括我国在内的许多大陆法系的国家都将民事执行作为民事诉讼制度的重要组成部分,因此,对民事诉讼法中的“审判活动”应作广义理解,《民事诉讼法》第十四条及第一百八十五条可以成为抗诉为民事执行检察监督的一种方式的法律依据。关于《民事诉讼法》第十四条及第一百八十五条是否可以作为抗诉成为检察机关监督民事执行活动的法律依据,笔者倾向于后一种观点,即此两条可以成为抗诉是检察机关监督民事执行活动的法律依据。首先,在民事诉讼法制定之时,全国人大法律委员会的王汉斌主任在《关于〈中华人民共和国民事诉讼法〉(试行)(修改草案)的说明》中指出:“执行是审判工作的一个十分重要的环节,它关系到法律和人民法院的尊严,有效保障公民、法人和其他组织的合法权益,维护正常的社会秩序。目前有些地方人民法院在审判工作中执行难问题比较突出。”由此可见,就立法者所表明的立法本意而言,人民监察院对民事审判活动的监督包含了对民事执行的监督,也即人民检察院可以对执行程序中的判决和裁定提起抗诉。其次,最高院1995年批复不符合立法规则的规定,民事执行检察监督从实质上讲是检察机关与审判机关的权力制衡问题,此类问题应当由全国人大或全国人大常委以法律的形式加以规定,故此最高院的1995年的批复的效力值得怀疑。2.检察机关对民事执行的监督的法律依据2000年最高人民检察院通过《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第四十七条规定:“有下列情形之一的,人民检察院可以向人民法院提出检察建议:(1)原判决、裁定符合抗诉条件,人民检察院与人民法院协商一致,人民法院同意再审的;(2)原裁定确有错误,但依法不能启动再审程序予以救济的;(3)人民法院对抗诉案件再审的庭审活动违反法律规定的;(4)应当向人民法院提出检察监督建议的其它情形。”其中的第(2)、(4)项规定就成为检察机关以检察建议的方式对民事执行工作进行监督的法律依据。从实践的情况看,使用这种方式对民事执行工作进行监督也最为普遍。3.监督说明书自2003年起,海南省检察院对法院民事案件执行中存在的错误所发的法律文书,不再称“检察建议书”或“检察意见书”,而是称为“监督意见书”,他们认为“监督意见书”更符合检察机关的主体身份和地位,也更能彰显法律监督的分量和意义。并且监督意见书直接发给法院院长。实践证明,这种做法更能引起法院的重视。4.纠正违法通知《人民检察院刑事诉讼规则》第三百八十六条第一款、第三款规定:“人民检察院发现公安机关或者公安人员在侦查或者决定、执行、变更、撤销强制措施等活动中有违法情形的,应当及时提出纠正意见。”“对于情节较重的违法情形,应当报请检察长批准后,向公安机关发出纠正违法通知书。”此为纠正违法通知的法律规定,但此规定中未提及在民事执行过程中执行人员发生较严重的违法情形时,人民检察院是否有权力发出纠正违法通知。在民事检察监督实践中,检察机关向法院执行机构发出过纠正违法通知,有的法院认为检察机关既然有权对民事执行工作进行监督,其监督方式在实践中是可以探索的,所以他们愿意接受此种监督方式;但由于这种监督方式与检察建议相比具有更大的强制性,有的法院抵触情绪较大,通常以没有法律依据为由拒绝接受。5.民事执行监督的对象暂缓执行建议是检察建议的一种,有的检察机关在办理民事、行政抗诉案件中对将来可能造成执行回转困难的案件提出的,也有的是在对法院民事执行活动进行监督中提出的。最高人民法院在2000年《关于如何处理人民检察院提出的暂缓执行建议问题的批复》中认为检察机关不应提出此类建议,但一些地方的检察机关和其他有关部门仍在尝试进行此种监督方式。6.法院对当事人的请求根据1990年9月3日最高人民法院、最高人民检察院发出的《关于开展民事经济行政诉讼法律监督试点工作的通知》的规定,“应人民法院的邀请或当事人的请求,派员参加对判决裁定的强制执行,发现问题,向人民法院提出。”这即为民事执行检察监督的现场监督方式。实践中,通常法院邀请,或者由地方党委、人大安排,对民事执行中的重大、疑难、复杂等案件,由检察机关派员到执行现场,支持法院依法执行,对发现的问题及时向法院提出。7.提起公诉，提起公诉作为国家的刑事侦查机关之一,人民检察院有权力针对民事执行中的职务犯罪行为进行侦查,并在侦查的基础上提起公诉。虽然此种方式的检察监督被部分学者认为不是民事执行检察监督范畴,因为其实质上是种刑事监督,但笔者认为,刑事监督与民事执行检察监督并不是相互排斥的关系,如果检察机关对执行中的职务犯罪行为进行查处,客观上产生了对民事执行进行监督的效果,应属民事执行检察监督的一种。8.要求说明理由再审查有的地方检察机关对于执行申诉案件认为有疑问的,要求法院执行部门说明理由,就法院的答复理由再进行审查,这种方法方便了检察院的监督,也有利于与法院的沟通与协调。9.社会公共利益保护对涉及国家利益和社会公共利益的案件检察机关应以起诉的方式积极参与,在案件执行阶段进行监督,以维护国家和社会公共利益。有的学者提出,如果在民事执行程序中发生损害国家利益及社会公共利益的执行行为,民事起诉可以成为民事检察监督的方式之一。(二)我国民事执行检察监督的现状首先,我国的民事执行检察监督方式缺乏法律依据。从上面对各种民事执行检察监督方式的分析中我们可以看出,我国根本就不存在检察机关以何种方式针对民事执行行为进行监督的法律规定,即使在司法解释中存有这方面的规定,但立法级别较低,难以处理民事执行检察监督这种权力制衡所引申出来的民事执行检察监督方式的问题。其次,司法实践中的检察监督实施得比较混乱。如上所述,对于抗诉这种民事执行检察监督方式,虽然最高院以司法解释的方式给予禁止,但有的地方检察机关仍然在实施此种民事执行检察监督方式;监督意见书也只有海南省的部分人民检察院在实施;暂缓执行建议也是有的地方继续实施,有的地方予以禁止等等,这些现象反映出了我国民事执行检察监督实施得比较混乱的这一现实状态。最后,民事执行检察监督方式的确定还没有较理想的理论基础。民事执行检察监督的方式从实质上讲是权力制衡的方式,因此此种监督方式的确定必须有个较理想的理论基础,如果没有较理想的理论基础,民事执行检察监督方式的确定将面临混乱,最后将导致对当事人合法权益的侵害或维护不力的不良后果。三、方式的确定民事执行检察监督方式的确定需要一定的理论依据,理论依据确定后才能为民事执行检察监督方式的确定提供明确的方向指引。当然,理论依据的确定本身就是一个比较困难的问题,因为民事执行的检察监督不仅操作性强,具有很强的实践性,而且蕴涵着程序法与实体法诸多法理问题,具有很强的理论性。笔者认为,民事执行检察监督方式的确定需遵循如下理论基础:(一)检察机关的监督方式须以法律的方式确定我国现行法对民事执行检察监督的规定级别较低,一般都是司法解释,司法解释的效力范围有限,根本不能解决检察机关究竟以何种方式来进行对民事执行的检察监督的问题。因此,须以法律的形式确定我国检察机关究竟以何种方式来进行对民事执行行为的监督。笔者认为,待民事诉讼法修改之时,可以对民事执行检察监督的方式作出具体规定。(二)要防范检察院的监督干预权,做到监督与监督之间的和谐根据我国宪法和人民检察院组织法规定,人民检察院是国家的法律监督机关,也即从根本法角度来说,人民检察院对人民法院是有监督的权力的,也包括对法院民事执行工作的监督。但法院与检察院毕竟是各自独立的司法机关,它们之间的关系是监督与被监督之间的关系,而非领导与被领导的关系,人民检察院可以对人民法院实行检察监督,但不能干预,这样将扰乱正常的法院工作,有违司法公正。从人民检察院对民事执行的监督方式而言,要严守监督之界限,不能越此界限而把监督变成干预。对于如何确定监督之界限,笔者认为,检察机关对人民法院的执行不能通过对具体案件的指导而实现,不得指令人民法院具体实施执行工作,人民法院的执行行为也没有必要报请检察机关请求审查批示,人民法院的执行工作也不用向检察机关负责并向检察机关报告等。(三)民事执行效率的考察因素效率优先原则是指立法者在规范民事执行程序、执法者在实施民事执行时,都必须将提高民事执行效率作为优先考虑因素,以实现民事执行的迅速、廉价、适当的价值目标。(四)需要检察机关监督的社会后果民事检察监督是有自己的内容和范围的,如执行过程中所作出的生效的裁定、决定违反法律规定需要检察机关的监督,人民法院在民事、行政裁判执行过程中作出的对当事人采取拘留、罚款的强制措施的决定确有错误需要检察机关的监督,人民法院执行过程中作出的查封、扣押、冻结等措施的裁定确有错误的需要检察机关的监督等四、民事执行检察监督的方式在我国,民事检察监督尚处于探索阶段,现行法律、司法解释更是对监督方式没有明确规定,笔者针对不同的监督内容,遵循民事执行效率优先原则与需要监督但不能干预原则,结合我国民事执行司法实践和最高院相关司法解释的规定,对我国的法定民事执行检察监督方式作如下定位:(一)起诉监督的方式如果执行行为侵害了国家利益或社会公共利益,理论界认为人民检察院可以提起诉讼,即检察机关针对此种情况对违法的执行行为以起诉的方式加以监督。但检察机关是否能够提起此种诉讼,需要民事诉讼法起诉部分予以规定,不应当把具体内容写进民事诉讼法的执行部分。执行行为本身构成犯罪行为,此时检察机关可以以提起公诉的方式对其加以监督,但如何监督是要通过刑事诉讼法的具体规定来加以实现的,此种监督方式的具体内容也不宜写入民事诉讼法的执行部分。(二)检察建议的法律效力检察建议、监督意见、纠正违法通知、暂缓执行建议、现场监督及要求说明理由通知六种监督方式从实质上讲就是检察建议,即针对人民法院执行拖延、执行不力或执行工作失误等不合理或不合法的行为所提出的检察建议。因此待民事诉讼法执行部分修改之时,把针对法院拖延执行等行为所提出的建议作统一称谓,笔者认为,检察建议较为合适,因为检察建议比纠正违法通知适用范围要广(违法及不合理的行为均可以提出建议),但其与其它称谓的适用范围较相近。需要注意的是,笔者所称的检察建议与《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第四十七条所规定的检察建议的外延是不同的,笔者所提的检察建议包括对人民法院的民事、行政及刑事违法或不合理的行为所提出的检察监督,而我国司法解释中的司法建议仅