智能片区·规划实施智能“数字官”白皮书

(概要版)东南大学智慧城市研究院自然资源部城市仿真重点实验室上海图源素数字科技有限公司发布时间：2023年8月前言 1 2 3多专业统筹合作缺乏统一平台与成果标准 3中微观规划繁多传导联动缺乏有效途径 3空间多要素管控降维为碎片化的单薄指标 4多主体建设运营要求脱离规划编制过程与成果 4多频次治理问题需要系统性的实时体检 5 6 6一体四元的场景 7五大核心应用 智能数据 联动空间 05展望与期待 1在国土空间生态文明框架下，城市发展建设被赋予诸多新内涵。空间现代化治理体系的建立，以及智慧城市、韧性城市、未来城市的发展导向等，都对三维空间形态塑造提出了更高的要求：一方面，城市人居环境、公共空间场所以及外在景观形象特征等，已成为城市参与区域竞争的重要展示窗口，亦是评价城市竞争力与吸引力的重要指标之一；另一方面，人们对于建设美好城市的诉求越来越强烈，面对激烈的市场竞争，品质化、特色化、舒适宜人的空间体验已然成为开发建设主体吸引人流、聚集人气的重要手段。在信息与大数据时代的背景下，蓬勃发展的互联网和物联网、BIM、云计算、大数据、人工智能等先进技术为城市管理与设计转型发展带来契机，数字城市、数字社区、数字街道等概念与应用层出不穷，城市信息化越来越受到人们的重视：如何进一步提高城市建设与管理的信息化、数字化水平已经成为全球性的发展热点。从学者、规划师、城市管理部门基于多源大数据开展城市现象与问题的分析、监测与预警；多部委多次发文鼓励推进BIM空间信息模型)概念的提出，信息化、数字化技术的发展应用为空间形态的设计、管控、治理提供了坚实的技术保障，逐步形成了以三维GIS与BIM技术为基础，集成多源大数据，基于对城市数据的采集、挖掘、分析、整合和展示构建的多尺度真实物质城市数字镜像，用于规划决策、建设监管与运营管理工作。随着我国城市现代化转型与发展，规划的顶层设计与引领作用更加突显，规划的科学性、落地性与可实施性也被重点关注。由于国土空间规划具有明显的层级性，包括从宏观整体到中、微观片区乃至地块，因此相应的规划意图需要在不同层级间进行传导、细化落实，以保证整体与局部间的协调与最优。宏观层面规划重结构而轻实施，实施层面的设计若无法有效落实整体规划意图，极易导致整体结构的破坏——因此，片区规划实施扮演着承上启下、上通下达的角色，是实现规划意图有效传导的关键环节。本白皮书旨在探索如何使数字化技术有效地应对片区规划实施与管理的痛点与需求，创新打造一个新时期下的工作机制与范式。2“国土空间治理现代化，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是促进国土空间公平、高效、可持续利用，实现国土空间内各地区相对均衡发展的有力保障”。新时代区域发展的主要矛盾和任务发生了根本性变化，对国土空间规划与治理提出了新的要求，规划管控的精细化、规建管的一体化、管控能力的智能化将成为政府、市场、社会三大主体的共同目标。从空间尺度与层级视角来看，规划实施体系可分为宏观层面、中观层面和微观层面三个层次。其中宏观层面主要面向空间发展的宏观政策和价值观体系；微观层面主要聚焦建筑、景观等具象要素之间的关联配比与空间组合关系——而作为宏观与微观尺度间的过渡，中观层面不仅需要传导宏观规划意图，还需要对微观体系进行有效指导。中观层面的规划实施主要针对片区级空间范围，重点解决土地、空间、交通与环境等系统性问题。总体来说，片区规划实施与管理方面呈现出如下几大特点：片区规划实施管理呈现出明显的全过程特点，重点强调规划的可操作性与落地性，从现状评估、到规划设计、再到最后的建设与运维，都需要在片区规划实施中进行落位。全要素管控是实现片区精细化治理的重要途径，需在广泛适用的管控要素集合的基础上，根据各层级、各地块的特色管控要求，对各类要素进行不同强度、不同目标的分类分级管控。各片区相互间具有独特的发展特点，带来了多样化的规建管需求。因此，实际工作中片区规划实施不仅需要发挥承上启下的作用，也面临着管控要素多、周期长、效率低等多方面难点。本白皮书聚焦智能片区搭建规划实施智能系统，利用信息化和数字化手段，既要把握好片区空间发展的结构、功能等核心问题以找准工作目标、建立规则，也要进一步洞察地区发展规律和运行特征以打通规划、建设、运维的互动关系。3日前，我国城镇化进入中后期，城市建设的发展导向普遍呈现出新区建设与旧城更新同步推进的状态，大量的新区建设覆盖规划到设计，再到建设和运营的全流程，整条路径层级多、周期长、涉及部门多、要素广，随之在实际工作中显露出诸多问题和痛点。据不完全统计，目前全国范围县级以上城市在建的新城新区数量数百余个，且大城市、特大城市的新区建设更为集中，例如已经批准设立的19个国家级新区。而城市内部片区级的新区建设数量则更加庞大，如上海市的浦东前滩、徐汇滨江、临港等，武汉市的长江新城、谌家矶、中法武汉生态城等，深圳市的前海、后海、超级总部湾等，南京市的河西鱼嘴、紫东麒麟以及南部新城等。多专业统筹合作缺乏统一平台与成果标准多专业统筹是片区综合规划的典型特点，也正因如此，常面临多专业团队合作缺乏统一工作平台、成果难整合的问题。片区综合规划不同专业团队大多同步背对背开展规划设计，并通过前期、中期及后期的协调会等方式进行多专业协同。由于缺乏统一的工作平台，无法快速检验各专项设计之间的协同性，且一旦某团队的方案发生修改，更难以直接快速判断其它专项的方案是否需要调整。同时，由于各专业如规划、建筑、交通、市政等专业工作各自独立、标准不一，均按照各自的专业标准形成成果，一旦专项设计成果不满足整合标准，就需花费大量人力与时间进行优化调整，为跨区域、跨部门、跨技术协同决策带来干扰，也对片区规划实施运作产生影中微观规划繁多传导联动缺乏有效途径规划设计管控意图能否在不同空间尺度、不同层级间有效传导，是规划管理部门需要重点落实的工作任务。在总体规划编审完成后，如何在尊重现实、有序优化的原则下，有效协调使用主体多、编制不够科学规范的控制性详细规划，乡镇力量薄弱、县乡缺乏联动的村庄规划，重设计轻管理的城市设计，落实规划传导体系在片区规划管理中的实践落地，是考验城市规划实施与管理成效的重要环节。4空间多要素管控降维为碎片化的单薄指标片区综合规划横向到边、纵向到底的特点，决定了其管控要素的全口径、多维性，也极易被降维转换为分散化的指标数字，难以直接转化为管理语言。管控要素的碎片化除用地布局以外，产业经济、生态环境、建筑布局、公服设施、道路交通、市政设施等专项要素的管控内容呈现在规划成果各章节的图文中，规划管理人员需要在一大摞设计说明书及文本图册中寻找审批的依据。管控要素的指标化城市空间的立体管控要求被降维为建筑高度、出入口、容积率等有限的几个定量指标，不仅存在大量关键管控要素的缺失，而且已转译的要素也难以完整无损地反映规划设计的控制要求，再加上实施过程的妥协，致使原有规划管控意图不断打折。管控要素的立体空间缺位、整合考虑不足高品质城市空间的塑造不能只靠单纯的二维平面布局，更需要二三维融合、地上地下空间的一体化管理。在过去的工作中，重地面、轻地下的“偏科”情况常有发生，若继续采用传统的“平面布局+竖向指标”的规划方式，已无法对地上与地下空间进行综合利用与统筹布局，会导致地上地下空间脱节、地下空间规划缺位、地下空间利用发展无序、缺少局部与整体的协调、空间品质与景观风貌考量缺位等问题。多主体建设运营要求脱离规划编制过程与成果片区规划实施“一竿子插到底”的特点决定了其终点并非规划编制成果，而是涵盖招商、建设及运营等多环节，然而目前规划编制大多与招商运营呈现脱节状态，项目实施过程中也仍存在不合规、不科学、不统一的问题。在规划编制阶段未考虑招商运营与市场需求一旦规划方案难以满足招商或建设运营需求，则采取被动调整的方式，不仅规划的严肃性、科学性大打折扣，而且规划管控意图也有所折损。在建设实施阶段缺乏智慧化辅助首先，现有审批应用系统相互独立自成体系，不同管理对象的数据协同性不同，导致资源本底不清、管控要求不明，业务数据重复录、重复报。其次，面向不同管理对象，相关业5务之间缺乏部门协同、业务联动的“规划条件一土地供应一设计方案一施工图监管”闭环管理机制，审批业务有待进一步精简融合。最后，规划实施管控仍大量依赖人工经验判断，缺乏智能化管理手段，多维信息分析难度大、耗时长，不利于审批提质增效。多频次治理问题需要系统性的实时体检片区综合规划需结合建设实施情况做出动态调整，因此实时评估与及时反馈是保证片区综合规划有效性的重要手段，然而现有规划评估针对城市发展中的低频次“慢问题”诊断与高频次“快问题”,系统性及实时性不足。针对低频次“慢问题”诊疗的系统性不足目前的片区综合规划评估大多以用地功能、建设项目的规划实现程度为标尺，以此作为评价规划好坏的重要标准，却缺乏对于规划方案与实施环境的适应性评价，且大多采取“头痛医头、脚痛医脚”的被动调整，未将规划调整反馈至规划体系并做出系统性应对。针对高频次“快问题”诊断的实时性不足现有的片区综合规划评估多为规划编制前的被动式工作，缺乏对城市发展过程中问题识别与状态辨析，随着城市系统中的信息和物质要素的流动速率提高，为适应城市系统不断增强的高频属性，有必要将被动式的体检评估转变为主动式的实时体检，从而实现规划随城市发展变化的动态调优。6近年来，数字中国建设加快推进。“十四五”规划纲要中提出“加快数字化发展，建设数字中国”的要求，并对打造数字经济新优势、加快数字社会建设步伐、提高数字政府建设水平以及营造良好的数字生态作出明确部署。2022年10月，自然资源部印发《关于进一步加强国土空间规划编制和实施管理的通知》,强调国土空间规划实施的监督管理，要求建立国土空间规划监测网络，实现各级规划编制、审批、修改、实施全过程在线管理。规划实施智能系统充分响应国家部委最新要求，践行一体化协同式的规划统筹、实现精细化管控的建设实施、引导多要素效益综合的片区运营，化身智能化的“数字官”。产品概述当下，“智慧城市”和“智慧大脑”都已是大家耳熟能详的词汇，规划实施智能系统不是仅仅将新技术和新系统简单地放到城市中，而是为“规划一建设一运营"全过程提供“伴随式”智能辅助，兼顾规划统筹与统筹规划，深入探究规划、建设和运营的真实痛点，运用技术和系统解决实际问题。为了解决目前规划实施缺乏多专业诉求统筹、缺乏有效内容传导管理、缺乏市场联动衔接等问题，规划实施智能系统通过运用云原生、物联感知、智能数据、虚拟现实等技术，搭建一个底层平台、五个核心应用和N个智慧扩展，为规划设计方、规划管理方、实施运营方提供一体化设计、一体化管控、一体化运营和一体化评估的工作平台。7一体四元的场景针对片区综合规划统筹与实施运营的痛点、难点，通过数字赋能，促进业务管理模式变革，形成设计、管控、运营、评估四个一体化的工作新范式。聚焦实施层面规划，促进各类规划的衔接协调；强化规划引领，落实规划管理内容的全面贯通和有效落地，推动中观层面规划管理和实施的“科学化、精细化、智能化”,实现空间规划数字驱动，提升国土空间治理能力。一体化设计片区综合规划具有横向到边、纵向到底的特点，管控要素在空间尺度和时间过程上呈现全口径、多维性、全过程延伸的发展趋势。以"空间+"为核心，注重管理对象从物理空间8统筹地上地面地下空间利用融汇各项规划设计控制要求统筹地上地面地下空间利用融汇各项规划设计控制要求规划融合成果同步多元协作H产业策划片区综合规划融合9规划与数字化陪伴式同步整合机制协同平台一体化管控地上地面地地上地面地下过去多维时空精细管控全过程动态智能管控发展谋划要素统筹招商互动&&空间分批开发计划传导联动实施反馈动态决策各级管控传导联动规划实施交互反馈五大核心应用以三维空间数字沙盘实现对全域全要素的精细化管控，将规划、建设、运营全周期的核心指标和数据图形化、图表化，以可视化数据驾驶舱的形式展示当前的动态，提高数据可塑性，提升综合决策能力，构建一体化、可视化全信息决策舱。在后总规时代的当不，规划管理工作的重心已由从总体规划转向详细规划、专项规划、城市设计。通过建立规划实施一张网，一竿子插到底，打通国土空间上调查监测、空间规划、用地报批、土地供应、规划许可、工程建设、确权登记、执法监察等各项业务活动，以规划编制、审批、修改、实施、监督等全过程为重点，同时延伸与其他业务条线协同，以关键环节为抓手，清晰追溯每个空间的“前世今生”,构建一个一处动、处处动的数字关联网络。依托协同网，统筹编调协同，有序优化完善各类规划；依托传导网，聚焦规划传导，促进空间协调统一；依托管控网，强化引领管控，落实规划管理内容的贯通落地。围绕稳经济、促发展、高质量发展重点工作任务，以“项目跟着规划走、要素跟着项目走”原则为指引，加强规划与资源要素利用的融合，精准面向规划实施，满足辅助规划审批、保障规划管控、符合规划实施等多重需求。以规划统筹为主要路径，系统性地整合实施层面规划到建设项目之间的衔接。摸清规划要素家底，统筹各级各类管控要素，连接融合空间上的每个细节，形成实施性管控蓝图；整合要素保障资源，反映可用、可供、可配置的空间要素状态，有效整合各类增量、存量和流量，不断提升自然资源要素供给的能力；科学研判要素预算，支持对谋划初期的项目进行空间系统性预研，提升规划供给能力，增强要素配置精准性；优化要素保障供给，加强规划要求与土地利用、强度调节、价格机制等用地政策的融合，从过去的“守门员、裁判员”,转向兼顾“发球员、引导员”,优化自然资源要素保障方式；管控要素利用质量，注重局部方案与区域系统的关联协同情况，通过数字化管控，确保规划实施过程不甩项、不走样，实现高质量场景营造。招商运营一揽通聚焦优化营商环境、激发市场活力等需求，集"发展计划-产业规划精准招商-项目评估-运营服务"全流程一揽子服务，助力解决在区域建设发展中所面临的问题。统筹规划落地谋划，综合考虑存量提升、产业引进、活力打造、空间政策等策略，引导规划设计和项目建设有序实施；精准支撑招商引资，“让数据多跑路、AI辅助决策”,精准获取招商线索，抢占招商先机；优化完善服务保障，将服务保障融入到云上招商、洽谈推介、项目签约、生产落地等全过程，形成全方位诉求回应闭环；增强提升运营效益，跟踪建设后续运行动态，形成全流程质效提升闭环。评估优化一触达规划实施评估决策的根本目的在于不断优化改进规划，对规划实施情况进行动态反馈并提供评估决策服务，已逐步演化为规划实施和管理的重要保障机制。从侧重单一的“结果评判”向关注多元的“动态反馈”的改变，进一步遵循“第一原理法则”,围绕规划编制的成果及其所依据的目标和原则在实施过程中是否得到贯穿、是否合理，以及规划的要求和意图如何转化到实施主体来开展。把脉规划实施效果，对“规划蓝图-实施结果”的一致性进行评价；推演调整成效优化，通过开放式交互模拟，对“规划-决策”进行未来预演；协同工作会商调度，汇聚片区综合发展中各协作主体，推进可视化协同治理。在一个底