公共管理课件

公共政策与政策分析第1页引言公共政策是对政府与其顾客间互相作用进行研究并揭示其特点另一种办法,一般有两种公共政策办法。第一种被称为“政策分析”；第二种是“政治性公共政策”。政策分析人士是指那些坚持使用在公共政策领域开创之初所使用办法并不停拓展该领域人，也就是说，他们有时利用非常抽象统计资料和数学模型，重点研究决策和政策制定问题。政治性公共政策论者更感爱好则是公共政策成果或产出、决定特定事件政治互动和政策领域——例如，健康、教育、福利、环境——而不是统计办法使用。第2页公共政策既可被以为是一种与公共行政和公共管理相竞争独立典范，也可被以为是一套适用于公共行政和公共管理领域分析办法。我们以为，公共政策运动与传统公共行政模式密切有关，是对官僚制模式和“一种最佳方式”思想完全接收。对传统模式批评在于，它更多是使用经验性办法支持甚至取代决策，而不是更多地探讨基础性问题。管理主义模式利用经验主义办法从公共政策中取得好处，但其理论则完全是经济学——并一般是经验主义——而不是公共政策。经济分析在政治领域中利用也被称为公共政策，以增加术语不确定性，但经济性公共政策人士完全不一样于那些具有公共行政背景人。第3页公共政策、行政与管理公共政策定义帕特和斯普林格以为：“政策研究功能在于通过提供精确、有用决策信息来推进公共政策过程。那些从技术上看来正确、有用信息加工技能则居于政策研究过程关键地位，而不论使用何种特殊措施论”这个定义强调所使用措施。奎德以为：为了对社会技术问题有更深理解并提出更加好处理措施而实行一种应用性研究。为了帮助决策者选择最有利行动，该措施试图使当代科学和技术对社会问题产生影响，并谋求可行行动方案，以取得信息并整顿行动方案应用和执行所带来多种有关收益或后果证据。第4页公共政策定义林恩强调政治上互相作用，而政策是这种互相作用成果。他定义是：公共政策能够被描述为不一样个体所组成一种分散过程产品，这些个体在一种立式组织占主导地位小群体中互相作用。这些组织运行于一种由政治机构、规则和实践组成体系中，它们都处于社会和文化影响之下。该定义主要特性是：第一，公共政策是政府产出。第二，该过程被描述成份散过程；公共政策制定是一种让人难以捉摸过程。第三，公共政策制定不是在真空中产生，它受到组织、机构、利益集团限制，甚至会受到“社会和文化影响”。第5页公共政策与公共管理关系公共管理使用经验、但一般属于经济学模式。政策分析办法则仅仅将经济学作为多种可行性办法——大多数办法利用是归纳法，而经济学则是演绎法——中一种加以应用。第6页政策分析公共政策肇始于为实现政府目标而对数据进行系统分析。一般以为，早期政策分析失败是因其应用超出了一定程度造成，也就是说，其以为仅仅通过数字和技术就能处理公共政策问题。帕特和斯普林格在他们所说“第三阶段”中，政策分析被看作是“辅助政策决策，而不是替代政策决策”。第三阶段分析人员已逐渐地不再作为处理方案制定者，不再为决策者谋求处理复杂政策问题最佳途径提供指导。第三阶段政策研究并不指望提供处理方案，而是在形成公共政策互相关联、复杂决策中，提供多方面信息和分析。政策研究不是独立进行，也不是离决策者越来越远，而是渗入于政策过程本身。经验主义办法被用来辅助决策，而不是提供处理问题答案。第三阶段政策分析被以为是对政治过程一种补充而不是一种替代。第7页经验主义办法有两类技能是必需：科学技能和辅助性技能“科学技能”，它包括三种：信息建构技能，它可“增强分析人员说明政策思想以及检查其与现实事件是否相符能力”；信息搜集技能，它可“为分析人员提供精确观测人物、目标或事件所需办法和工具”；以及信息分析技能，是指“引导分析人员从经验主义证据中得出结论”。以上这些科学技能不是孤立，而是密切有关；这些技能也与政策、计划和管理技能等所谓“辅助性技能”有关。第8页在政策分析中使用某些经验主义办法包括：(1)成本一效益分析(在没有概然性、互不有关备择方案中进行最优选择)；(2)决策理论(在有偶尔性概率方案中进行最优选择)；(3)最佳水平分折(找到一种最优政策，它遵循过犹不及、少亦不当标准)；(4)配备理论(最佳组合分析)；(5)时间最优化模式(决策系统设计使时间消耗最小)霍格伍德和冈恩在他们选择性分析部分——他们以为这是政策模型关键——指出了多种操作性研究和决策分析技术，其中包括：线性规划、动态规划、薪酬矩阵、决策树、风险分析、排队理论和库存模式。第9页内格尔是发展政策分析数理办法关键性人物。他以为，建立在管理科学办法基础上政策评定“似乎能够改善决策过程”。决策更有也许实现利益最大化，或最少在减少成本情况下增加社会效益。这些决策办法甚至比提升生产力方面工人鼓励或技术革新更为主要。从社会效益和成本角度，假如生产产品是不合适，那么再努力工作也毫无意义。同样，正确政策是技术革新效益最大化所必备条件，假如没有合适公共政策环境，技术革新就不大也许实现。第10页政策过程模式安德森政策过程模式分为五个阶段：问题识别和议程确定、制定、采纳、实行和评定奎德也以为有五种要素：问题确实定、探求备选方案、预测将来环境、模拟多种备选方案影响和评定多种备选方案斯托克和泽克豪泽也提出了一种五步骤政策过程——在政策过程中分析人员任务是：确定基本问题和目标，提出也许备选方案，预测多种备选方案后果，确定方案实现是否测量标准，选择最优行动方案。第11页

巴顿和萨维基六步骤政策过程模式

第一步：核实、界定和详细说明问题第二步：建立评定标准第三步：确定备选政策第四步：评定备选政策第五步：列举并选择备选方案第六步：监控政策成果第12页小结在分析公共政策问题时，巴顿和萨维基模式(或任何其他相同模式)应用也许有所助益。政策分析不但仅是办法或技巧。它是一种思考问题办法、一种整顿数据办法，也是一种提出调研成果办法。政策分析包括技巧和发明力，政策分析人员在组织信息过程中发展本身格调和个性化方式.政策分析一种基本问题是：它是艺术还是科学，它是否试图将不可量化事物量化或使准理性东西理性化。模式也许有一定帮助，但不能确保制定出更加好政策。这些政策模式并不能非常有效地处理政策变革或对将来活动进行预测。第13页政策分析办法不足定量办法:数字确实是有用，并且还能为决策者提供信息，不过公共政策对此强调有些过多。形式上数学办法很容易受到指责，以为它不切实际地利用于政策和政治领域，并且政治问题也无须像严格数字所要求那么理性。作为一套适用于所有领域技术，若采取推销或强行推销方式，事实上也许会减少该技术在本应有一定意义领域中利用效果。数字在最抽象层次上发生效用仅仅是某些政府领域。第14页政策分析办法不足独立公共政策学:公共政策学自创建后出现了从其渊源公共行政学分离出来趋势，一旦这种不切实际分离观被放弃，那么，在政策制定和政策实行之间就无法划定一种显著界限；同样，在政策和行政之间也没有一种显著界限。但学科独立产生了其他某些影响，它在官僚制组织中创建了与其他工作几乎没有共性职业群体。第15页政策分析办法不足过度强调决策:管理者根据分析过程进行决策所付出时间和精力相对较少，这也意味着对公共政策所提供训练有一定限制，尤其是在那些较为深奥技术训练方面。公共政策模式存在一种问题是缺乏个性。从公共管理者角度看，也许更看重于政治和人际关系原因。第16页政策分析办法不足没有利用或利用欠缺:许多有关公共决策研究都是非常概括和抽象，并远离政府实际运作.除了决策之外，日常管理活动还包括其他原因，并且公共管理者所从事工作“大部分不能适用技术分析，只有少部分才能适用”。实践中并不存在“正确无误”决策方案，而试图发觉唯一方案则等于接收了公共行政过时“最佳工作方式”思想。第17页理性模式林德布罗姆对政策研究理性模式做了较为充足描述：面向一种既定问题；理性人首先在其头脑中确定他目标、价值或目标，继而进行分级排列或对它们加以组织；．然后列出实现其目标所有也许主要办法或政策；．并又调查多种备选政策所产生所有主要成果；．在这一阶段，他能够将每一项政策成果与目标进行比较；．这样能够选择成果与目标最相匹配政策。第18页政策分析经常警告人们不要过度依赖理性模式。例如，巴顿和萨维基指出：假如理性模式能够得以遵从，则许多理性决策必须进行修正，由于它们缺乏政治上可行性。一种理性、逻辑和技术上可行政策也许由于政治体系不接收而不能被采取。数据本身一般并不会发言，好思想并不总会被采纳。分析人员和决策者不停地面临着技术优越性和政治也许性之间冲突。此处有两个问题。首先，巴顿和萨维基模式其过程中步骤是完全理性：根据价值利益做出决定；提出备选方案并选择效用最大化方案。他们确实考虑到价值利益最大化，正式理性模式也是如此。是其所遵循多种步骤逻辑性决定了理性，而不是假定决定了理性。其次，由于被更为严密经济学理性模式所超越，政策分析已经退化成一种空架子。公共管理办法关键理论基础乃是私营部门管理和经济学，尤其是微观经济学或公共选择理论。它主张与经济效益有关利益最大化，并且在这一过程中产生政策，这比政策分析理性模式更深入了一步第19页一种有缺陷科学模式经验主义办法——它从政治科学中派生出来——现有长处也有缺陷。长处在于搜集数据技术被广泛认同，大多数数据是通过抽样调查取得。利用计算机软件处理数据办法很快得到普及，并且以公共政策分析名义所作所为使政治科学办法在政策领域中取得了一定进展。然而，这也意味着政策分析依赖科学理论与20世纪60年代和70年代政治科