美国对中美立交三原则的态度

美国对中美立交三原则的态度

1978年底，美国政府接受了中国提出的三个原则。换句话说，美国必须与台湾采取合并措施，废除《共同防御条约》，并从台湾撤退军事力量。中美两国于1979年1月1日起建立大使级外交关系。这是继1972年《上海公报》后,中美关系又一重大进展,它有利于两国关系的正常发展;有利于亚洲和世界的和平与稳定。然而,在三权分立的美国政体中,美国政府这一决定不仅受到国会的掣肘,甚至引起一场法庭争执。本文依据美国联邦法院档案,试图再现美国围绕中美建交、美台废约在政府、国会和法院之间掀起的这场政治风波的来龙去脉,并通过这一典型事件,客观分析美国政体中三权,即行政、立法、司法之间复杂微妙的平衡、制约关系。一、对合作原则的态度吉米·卡特1977年入主白宫。尽管1972年尼克松访华,中美关系已有突破,但卡特总统和他的前任一样,仍面临着美国进一步调整对华关系的重大课题。战后初期哈里·杜鲁门总统执政时,美国政府所支持的中国国民党政权因不可逆转的历史原因失去了对中国大陆的控制。而美国政府却不顾中华人民共和国宣告成立的历史事实,仍顽固地坚持与盘踞在台湾的国民党保持所谓“外交关系”。在朝鲜战争爆发之后,杜鲁门政府借口“防止战火蔓延”,派军事力量进驻台湾,并派遣美国第七舰队游弋台湾海峡。继而,在艾森豪威尔时期,美国又与台湾当局签订了“共同防御条约”,承担起对该岛的所谓“防卫”义务。……几十年里,台湾问题一直是中美关系正常化的最大障碍。虽然在尼克松和福特时期,中美两国在关系正常化方面取得了一定进展,但在台湾问题上,仍是一个“难点”。如果卡特想进一步发展美中关系,就必须对中华人民共和国提出的中美建交三原则予以充分的考虑,并提出切实的解决办法。中美建交三原则,从一独立国家捍卫国家主权的角度讲,义正词严,无可非议。这一点本文不赘述。下面仅对美国方面对建交三原则的态度作一简略的分析:对卡特政府来讲,断交、废约、撤军这三点,分别地说实施的难度是有所不同的。三原则的第三条相对容易一些,因为中美《上海公报》已经明确表示,美国将最终从台湾撤出其武装力量与军事设施。而且从1972年起,美国驻台军事人员的数量实际上是在不断减少。到1977年,美国公开报道的驻台美军人数已经从1972年的10000人下降至1300人。关于三原则的第一条,虽然《上海公报》确认了中美关系正常化的总方向,但是美国将如何处理其与台湾的关系,中美双方还没有达成双方都能接受的协议。美国方面一直试图寻找一条途径,以使其与中华人民共和国建立外交关系后,仍不影响其与台湾当局政府级关系。这是一种旨在制造“两个中国”的图谋,中国方面当然是绝不能接受的。关于废除美台“共同防御条约”的问题,对美国来讲,是建交三原则中最有争议和难于接受的一条。从美国的政治和战略的角度分析:第一,美国政界人士担心,一旦废除与台湾的防务条约,美国便无法“有效地”保证其西太平洋盟友的“安全”;第二,与美国有防御条约的不止是台湾一家,仅在东亚地区,美国还与日本和南朝鲜保持有类似防务协定。如果美国将其与台湾的安全条约视为冷战时代的“历史错误”而予以废止,那么,当美国继续与该地区有关国家保留防务协定时,又如何自圆其说呢?美国政界在对华政策上的争论是由来已久的。从艾森豪威尔到卡特政府,关于美国如何处理其与台湾的长久关系的建议提出了不少。(1)中华人民共和国必须以公开或默许的形式,作出保证不使用武力解决台湾问题;(2)在美国与中华人民共和国关系正常化之后,必须允许美国继续向台湾出售武器;(3)在美国与中华人民共和国关系正常化之后,必须允许美国与台湾保持“联络处”一级的外交联系。联络处的性质与美国当时设在北京的联络处相似。通过多次协商,中美双方终于达成了建交协议。所达成的协议以3个文件形式予以公布,这就是:中美建交联合公报和两国政府各自的声明。从这3份历史性文件中可以看出,中国方面提出的中美建交三原则已为美国方面所接受,但美国的接受是有伏笔的。中国方面在大的问题上坚持了原则,在一些具体问题上,也表现出相应的灵活性。美国同意关闭其驻台湾的“大使馆”和台湾设在华盛顿的“大使馆”。美国同意在与中华人民共和国关系正常化之后,其与台湾的联系属非官方、非正式的联系。然而,卡特政府又宣布美国在台湾的非官方机构将行使大使馆的某些职责,台湾也将在美国建立类似的机构。美国政府同意在4个月内,撤离剩余的700名军事顾问和后勤人员。然而,双方还没有就美国对台出售武器问题达成协议。美国同意终止该条约,但废止方式不是立即废除,而是按原条约的有关条款规定,由美国通知台湾方面,使条约在一年之后失效。美国方面声明,美国“希望看到台湾问题的和平解决”。中国政府重申原则立场:“解决台湾回归祖国,完成国家统一的方式”完全是中国的内政。二、美中抗菌的争论在讨论美国国会对美中建交的反应之前,有必要回顾一下国会对美中关系正常化的一贯态度。根据1978年美国保守党派联盟进行的一次民意测验来看,美国参、众两院多数成员对以与台湾断交来换取对中华人民共和国的关系正常化,反应是比较强烈的。占参议院席位多数的56位参议员表示说,如果美中建交将意味着美国要与台湾断绝外交关系及军事联系,他们将投反对票。在对270名众议员进行的调查中,264位赞同美国继续支持台湾。在这种情况下,不难想象,美国政府宣布美中建交和美台废约后立即引起国会强烈的反响。当然,国会议员由于其背景各异,反应的激烈程度亦不尽相同。一些议员对政府部门决策的方式感到不满,他们认为卡特政府关于美中建交的决定与国会缺乏商榷。国会作为美国政体中一重要部门,希望自己的意见得到重视。在中美建交公报公布的数月前,参议员罗伯特·道尔和理查德·斯通,与其他18位参议员联名提出在1979财政年度“安全援助批准法案”上附加了一项条款,该条款强调国会须在重要的外交政策决策过程中发挥作用。该条款规定:有关美台“共同防御条约”,的任何政策变化,均须“事前与国会商议”。这一条款在参院讨论时无一人反对,以90票对零票得到通过。国会议员们指责说,卡特总统及国务院作出美中建交决定前根本没有同国会充分协商。有的议员报怨说,他们只是在美国政府最后宣布建交公报前数小时才被告知此事。还有的议员指出,国务院宣布决定的时间也是精心策划的阴谋。因为公报宣布之时,正值国会休会,多数议员不在国会。这里应当指出的是,台湾本是中国领土之一部分,如何解决台湾问题纯属中国内政。而美国国会议员的喧嚣鼓噪,却集中体现在对台湾“未来安全”的所谓“关注”上。这些人渲染说,美国政府同意北京方面提出的建交“三原则”,实际上等于将台湾置于十分不利的地位,使之可能遭到来自大陆的武装进攻,或经济制裁与封锁。1979年1月,美国国务院向国会提交了一份议案,内容主要是关于美中建交后,美国将以何种方式处理其与台湾的关系。议案建议设立一个协会或办事处一类的非官方的团体,以行使从前美国使馆的一些职责。参院外事委员会主席弗兰克·丘奇,在听证会一开始的发言中,指责国务院提案“语言模棱两可”、“主题摇摆不定”,内容是“令人遗憾的不妥当”。他鼓吹说:“美国必须对台湾人民将来的安全和幸福予以足够重视,美国应制定一项旨在保持台湾经济持续繁荣的政策。”来自纽约州的共和党参议员雅各布·贾维茨发表了措辞十分激烈的讲话。贾维茨的观点可以说是代表了国会保守派的反动立场。在贾维茨看来,参院面临的问题,不仅仅是承认不承认台湾的问题,也不是要不要与中华人民共和国关系正常化的问题,而是关系到“美国的战略决策”。贾维茨认为“美国政府绝不能容许任何使用武力的可能——包括相当于使用武力的手段,如抵制、封锁等——以迫使台湾屈从于中华人民共和国的社会与经济形态。”贾维茨威胁说,如果中华人民共和国方面在台湾问题上不作出放弃武力的许诺,他将竭尽全力把美中关系正常化所达成的协议“推倒重来。”对国务院议案的各种反对意见,其言辞和内容的激烈程度是不尽相同的。贾维茨和伊利诺斯州参议员查尔斯·帕西分别提出了各自的修正案。贾维茨讲话的喧嚣声固然十分刺耳,可是这位先生提出的修正案的措辞,与珀西修正案比较起来,还算较为”温和”。贾维茨修正案的措辞是:任何以非和平方式解决台湾问题都将引起美国的“严重关切”;而帕西修正案则把非和平方式解决台湾问题视为“对美国安全利益的威胁。”对白宫来讲,贾维茨的修正案还属于可以接受的范围,而帕西修正案则走得有些过远。为了设法使帕西修正案搁浅,卡特此时放出风来,称如果参议院通过帕西修正案,那么他将要行使总统否决权。同时,还派出副总统沃尔特·蒙代尔和白宫游说专家福兰克·穆尔四处奔走,上下游说于参、众两院。最后,帕西修正案以42票对50票被否决了。有关美台关系的提案于3月3日送交众议院外交委员会。众议院辩论的焦点是美国驻台代表机构的性质与法律地位问题。一些保守的共和党议员鼓吹,力争使美国驻台机构从“办事处”升级为“联络处”。3月8日,美在台设立“联络处”的建议被否决了。美国对台关系法议案经参议院、众议院分别商议后,由两院调节委员会综合了两份修正案,形成了“台湾关系法”法案的最后文本。该文本在1979年3月28日以339票对50票通过于众议院;次日,又以85票对4票通过于参议院。如前所述,台湾问题属中国内政,不容外国立法机构横加干涉。但就美国这一法案的立法过程而言,该法案的出笼反映了美国政体中行政部门与立法部门之间的一致和妥协。就行政部门而言,其决定受到国会的修正和制约;对立法部门而言,它又不得不为避免总统行使否决权,而在修正案的言辞上有所收敛。从中美双方围绕“建交三原则”达成的协议来看,“台湾关系法”在下述几方面的规定显然是与美中建交公报的原则相抵触的:第一,在美国与台湾终止外交关系后,美国将继续保持其与台湾各级机构的接触,美国和台湾驻对方的代表并将享有外交豁免权。第二,“美台共同防御条约”终止后,“任何以非和平方式决定台湾将来命运的努力”,都会被美国视为“对西太平洋地区和平与安全的威胁”,都会“引起美国的严重关切”。第三,在美军撤离台湾后,美国将继续向台湾提供“旨在使台湾保持自卫所必需的防御武器与防务设施”。三、《裁决法》上的“国家”一词卡特政府关于美中建交的决策过了国会这一关之后,反对以建交三原则为基础实行中美关系正常化的极右势力并没有就此而认输。一向以亲台反共强硬立场著称的参议员戈德华特纠集另外24名议员,向华盛顿联邦法院对卡特总统提出了起诉。戈德华特等人指控卡特总统作出的废除美台“共同防御条约”的决定是“违反宪法的行为”。他们的论点是:废除条约本是美国宪法赋予国会的权力,而卡特在未与国会充分商榷之情况下,擅自决定废除条约是侵权行为。戈德华特请求法院追究卡特的刑事责任,并扬言要弹劾总统。当戈德华特的起诉书递交到美国华盛顿地区法院时,法官奥利弗·盖什和助手凯西林·芬顿,对这一起参议员起诉总统的特殊案件看法有分歧。芬顿认为原告的起诉不能“成立”,因为被告人卡特并没有给原告戈德华特的“切身利益”造成“直接损害”,并以此为根据,驳回起诉。随之而来的便是法庭上以戈德华特等人为一方的原告,和以卡特总统等人为被告的唇枪舌战。卡特总统的辩护律师以最高法院曾经判决过的一起案例为例,指出:“总统”这一词的概念曾被解释为“联邦政府在国际关系中的唯一代表”,盖什法官驳回这一推理。法官认为“虽然总统在与外国政府的交往中,可以作为美国政府的代表,但总统显然不是外交政策的唯一制定者。而且,美国国家的外交事务也绝非仅仅限于行政部门一家的权力范围。卡特的辩护律师又援引了美国历史上13起事件,以说明总统决定废除条约是有先例可循的。而原告戈德华特的律师则反驳道“这13起所谓的先例,无一例与废除共同防御条约的情况相似,无一例能证明总统的决定为合法行为。”盖什法官研究了“共同防御条约”文本,认为条约中关于条约废止的条款所指的当事人是“美利坚合众国”,而并非“总统一人”。因此,废止条约必须按美国宪法程序行事。根据宪法,缔约权由行政和立法两个部门行使,并非一方之单独权力。盖什法官于1979年10月17日作了如下判决:卡特总统关于废止共同防御条约的决定“应该事前得到参议院三分之二以上议员的同意,或参、众两院多数议员的同意。”被判败诉后,卡特一方立即向联邦哥伦比亚特区巡回法院上诉。巡回法院审议了全部案卷之后,得出完全相悖于一审判决的结论。巡回法院以四票对一票通过如下决定:根据“共同防御条约”文本,条约本身并未明确规定废止条约所必备的条件,既未说明谁将有权废止条约,也未明确指出废止条约是否需要得到参议院的三分之二票数同意,或参、众两院多数票的认可。因此,卡特总统在同中华人民共和国建交之时,承认其为中国唯一合法政府,并决定终止美国对台湾政府的承认,“此举并未超出总统的权力范围。”在巡回法院否决了华盛顿地区法院的一审判决之后,戈德华特等人并不罢休,继而向美国最高法院提出上诉。诉状给最高法院出了一道难题,使法官陷入重重矛盾之中。法官们各执一辞、互不相下。法官伦奎斯特认为,最高法院不宜审理此案,因为此案非同一般的诉讼,它牵扯着美国总统在外交事务中的权限和国会制约总统决定的范围。因此,此案的实质是“政治性的”,故“不宜以法律手段解决”。对此观点持赞成态度的还有法官伯格、斯图尔特和史蒂文斯几位。鲍威尔法官虽然也不赞同最高法院审理此案,但他的理由却与上不同。他认为此案中原告“起诉理由尚欠成熟”,因为即使总统的行为对国会议员是一种侵权行为,那么国会议员总体对此问题并没有形成一致的意见。怀特与布莱克门两位法官建议最高法院从下级法院“调取全部案卷”,以对案情进行“全面审议”。而布伦南法官则独自认为最高法院应支持巡回法院的判决。最高法院于1979年12月13日,以七比二的票数,作出了裁决。法院回避了总统决定废约是否确系违犯宪法行为的要害问题,而仅以一些技术性的原因,否定了戈德华特等人的诉状。法院最后列举的原因包括以下两条:第一,美国政体中,行政部门与立法部门的矛盾是司空见惯的。此案涉及总统与国会权限问题,属于“不宜以法律手段解决”的“政治问题”。第二,原告起诉理由是国会议员权力受侵。可是对这一问题,国会并未形成最后的一致意见,因而原告的起诉从法律观点来看“尚欠成熟”。根据最高法院的判决书,联邦华盛顿特区法院于1980年2月15日解除了戈德华特等人的起诉。一场政治风波遂告一段落。四、对美国的三权制衡体制的理论分析美国政体的特点之一就是其立法、行政和司法三部门之间的相互平衡与制约。通过围绕美国国内在美中建交、美台废约的一场政治风波,我们可以对美国的三权制衡机制作些分析:当然,在三权分立的政体中,行政部门的决定还要受到立法部门的审议。司法部门一般不直接参与外交政策的制定,但该部门在特定的情况下,仍可对外交政策的走向产生间接的影响。从理论上讲,在制衡体制中,美国政体三大权力部门,每一部分都具有另外两部分的若干权力,整个机制可以在相互平衡、相互制约中运转。但在实际中,三权之间的磨擦,往往使决策过程变得过于松散与冗长。(2)大分支机构之利益在围绕美中建交、美台废约的争吵中,可以看出,意见不一致的情况常与议员所属的党派利益有关。例如,在参议院审议帕西修正案时,党派分歧就十分明显。共和党人多数赞成,而民主党人则多为反对。除了各党派自身利益,美国政体几大分支亦有各自的利益。以国会为例,国会议员尽管所属党派不同,但在维护国会利益上,亦可站到同一边来。例如,爱德华·肯尼迪和艾伦·克兰斯顿两位均为卡特政策的支持者,然而两人却都因行政部门未能与国会充分商榷,而感到不满。虽然各党派、各集团