国家预算与国家治理

国家预算与国家治理

党的全国代表大会提出了管理国家的理念。党的17个全国代表大会提出，确保党领导人民有效管理国家。18岁。党的全国代表大会提出了中国国家治理体系和管理能力现代化的更高要求。实现有效的国家治理离不开国家预算。一方面,国家预算是国家治理不可或缺的手段,也是国家治理的有机组成部分;另一方面,预算民主和预算法治是确保国家预算发挥国家治理作用和实现国家治理能力现代化的重要条件。一、英美法上的预算制度在国家建设和管理过程中,财政制度至关重要,而国家预算与财政制度的演变关系密切。在西方国家历史上,出现过两次重要的财政制度演变,即从“领地国家”到“税收国家”再到“预算国家”。在中世纪,欧洲国家主要是“领地国家”,它存在于封建制度下。国家财政收入一部分来自国王的领地,另一部分来自诸侯进贡和司法收费,国家无权征税也就没有税收收入,统治者的收入局限于领地收入,规模较小,以致国家财政对社会的影响和控制力有限。中世纪后期,战争和宫廷支出形成巨大的压力,新兴的商业繁荣也促进了国家收入的增长,国王开始在领地之外获取收入来源,也就是以征税的形式将领地之外的财产所有者的一部分收入转化为国家税收收入。“税收国家”是经济学家熊彼特于1918年提出,是指由公众税收养活的现代国家,但有税收的国家不一定是“税收国家”。真正成为税收国家,要求中央政府和地方政府在全国范围内通过征税取得财力,更重要的是财政收入主要来源于家庭和私有经济。13世纪末至18世纪末这一时期,“税收国家”不能将所有的财政收支活动进行整合、规范和约束,财政收支管理混乱、浪费和腐败丛生、收支效率低下。预算理念形成于1215年英国的《大宪章》,《大宪章》规定:“英皇未获得议会同意不得征税”。在这之前,英皇可以自行决定征税,由于要经过议会同意,就意味着征税有了预计的含义,英皇的权力受到了约束。现代预算制度萌芽于17世纪后期的英国,1688年光荣革命后,国会议员们要求加强对政府资金的监督,英国国会在巩固原有收入同意权的基础上,又获得了对政府开支的否决权和支出结果的审计权,从而强化了国会预算监督权。这时的财政有了财政集中和预算监督的两个特征,这意味着英国开始由税收国家向“预算国家”转型。预算的英文budget是指用皮革制成的公文包,而19世纪中期,英国财政大臣的“公文包”或者说预算,指的就是下年度的收支预算数。英国财政大臣要在议员面前打开公文包,向议员报告这一数字并征得同意,也就是英国的国家财政收支必须经过议会的批准。由此可见,英国早期的预算无不与国家治理有关,英皇不能自行决定国家财政收支,国家财政收支必须经过议会批准,而议员又代表了各方利益,通过议员之间对预算的相互讨价还价,最终使得预算能够均衡各方利益,因此预算一出现就不再是只代表英皇自身的利益而是反映社会各方的诉求,国家预算一开始就具有了“公民性”而不是“国王性”。尽管近代预算制度产生于英国,但却发展于美国。1921年,美国颁布了《预算与会计法案》(thebudgetandaccountingact),使得国家预算体系较为完善。该法案要求成立预算局,统一预算的编制和控制权,使得预算的基础更加夯实。同时,设立审计总署,加强对预算的审计监督以提高预算的质量,实行预算问责以提升预算的决策水平和决策能力。在预算方法上采取了分项列支预算(lineitembudget),也称分项预算。分项预算一改总额预算(lump-sumbudget)缺乏责任控制的缺陷,不仅控制收支规模,而且控制支出的范围和标准。在预算执行上,通过财政检查和合规性审计确保政府预算收支行为的合法性和合规性。美国颁布的这一法案意味着国家通过预算对政府的收支行为进行更为严格的控制,这表现在预算不仅要分项列支并确定开支范围和标准,而且必须与必要合理的政府行为相联系;同时这一法案也意味着国家通过预算法治对国家预算行为进行有效的规范,这有利于预算发挥国家治理的效应。美国《预算与会计法案》的颁布使得国家预算的“公民性”进一步凸显。所谓预算国家就是采用现代预算制度组织和管理财政收支并以此进行国家治理的国家。它的特征是财政统一和预算监督,但不同的国家先后顺序不同,法国是先有财政统一,后有预算监督;英国是财政统一与预算监督交替推进;美国是先有预算监督,后有财政统一。可以看出,国家预算从形成开始就是为了直接规范国家的财政收支行为,并通过对财政收支行为的规范和约束直接融入国家治理之中。那么国家预算到底在国家治理中能够发挥怎样的效应?为了发挥这种作用,国家预算对自身又进行了怎样的变革?这正是本文所要研究的问题。二、防止社会权力过度膨胀和滥用权力从英国和美国的国家预算产生和初步发展时所发挥的国家治理效应看,主要是通过预算的收支控制进而实现对政府的行为控制,这时国家预算的国家治理效应主要表现在防止政府机构、人员无限膨胀和滥用权力、滋生腐败。治理的对象显然是政府及其行为。事实上,从预算的视角可以把政府分为两类,“威权政治”的政府和“预算民主”的政府。“威权政治”的政府表现为政府征税和政府花钱得不到实质性约束,而“预算民主”要求对政府的财税权和预算支出权有实质性的约束,这显然是一种民主的体现,当然在国家治理中十分重要。但国家预算的国家治理效应不仅仅如此。国家预算的国家治理效应主要表现在以下四个方面。(一)公共受托人履行责任的应然状态国家治理与民主国家密切相关。我国是社会主义民主国家,我国国家治理是在政权属于人民的前提下,以人民当家做主,遵循人民的意志要求,实现国家与社会协同和谐,达成政治长治久安为目标。民主国家的基本特征是全体公民委托政府履行公共受托责任。Glynn说明了公共部门的受托责任就是指起草和执行政策的人应该有义务就他们的行为向他们的选民做出解释,选民包括客户、雇员和纳税人。美国审计总署指出,公共受托责任是受托管理并有权使用公共资源的机构要向社会公众解释其全部活动情况的义务。而最高审计机关亚洲组织则定义公共受托责任是受托管理公共资源的机构报告管理这些资源及其有关的规划、控制、财务的责任。这三个解释有三个相似点,一是受托公共责任的主体对授予其责任的主体承担了履行责任的义务,这是国家治理形成的基础;二是受托公共责任主体的责任主要是管理和使用公共资源以满足社会和公民的需要,现代政府的职能是配置职能、稳定职能和分配职能,与此相应,政府的公共受托责任也包括提供公共产品和服务、调节收入和财富的分配、保持宏观经济稳定;三是受托公共责任主体对其履行责任的情况负有解释和报告的义务,这是有效地实现国家治理的基本手段。之所以产生公共受托责任是私权向公权让渡的结果,拥有私权的公民将一部分自身的权力授托政府,由此就产生了公权,站在公民的视角是公共授托权力,站在政府的视角则是公共受托责任。私权与公权的这种分离就要求政府作为公共受托责任的承担主体必须向授权主体报告责任的履行情况,这是私权向公权让渡的基本条件。政府为了履行公共受托责任必然要有各种支出,为了维持这些支出,公民就必须向政府交纳各种税费从而形成政府收入。政府在使用这些收入也就是进行各种支出时是否按照委托人的意愿进行、是否有效率的使用这些收入、是否有侵吞收入的行为,如此等等都是作为委托人的公民所十分关心的问题。如果政府作为公共受托责任的承担者不能向作为委托人的公民提供这些信息,公民就不愿让渡其私权,由政府以公权的形式行使,这事实上就是信息不对称问题。只有实现委托人和受托人信息对称,委托受托关系才能成立和持续。在公权向私权让渡的过程中,私权主体的知情权既是最基本的权力也是必需的权力。公民必然也必须要了解政府履行公共受托责任的情况,显然这种公共受托责任的情况包含了三个方面:一是公共受托责任目标,它是以国家预算的形式予以体现的,为此,政府必须要提供国家预算报告;二是公共受托责任的履行过程,它是以国家预算的执行过程的报告予以反映,所有的预算执行过程都有相应的会计报告,这些会计报告具有过程控制和反映的特征,国家预算的执行主体都必须提供反映预算执行过程的会计报告;三是公共受托责任履行结果,它是以国家决算的形式予以呈现的,相应政府必须要提供决算报告。为了确保政府行为对公民和整个社会的透明度,不仅需要政府提供相应的报告,而且应对其所提供报告的真实性、可靠性、合理性进行鉴证、评价和审查,相应就产生了对整个国家预算编制、执行和决算进行监管的主体。监管主体受公民的委托对政府行为进行监管,从而监管主体对公民承担了公共监管责任,它们必须对监管的结果向社会公开,从而形成了监管报告。可以将上述国家预算与国家治理关系用图1描述如下。一方面,国家预算是国家治理体系中的一个不可分割的组成部分,没有国家预算,公共受托责任就没有承载的载体;没有国家预算的执行和决算的报告,也就没有公共受托责任执行过程及其结果的表现载体。没有这样的载体,政府的行为就处于自行其是的暗箱操作状态,其公共受托责任是否履行、履行的效率如何就不得而知,也就不会存在公民赋予政府履行公共受托责任的可能,自然便不会产生相应的国家治理问题,因此国家预算是国家治理的内在构成要素。另一方面,一旦公共受托责任被赋予政府履行,就必须要对政府公共受托责任的履行情况向社会和公民予以报告和昭示,它又成为保证政府按照社会和公民的需要履行公共受托责任的手段。国家预算用于报告政府公共受托责任及其履行情况,所要解决的基本问题就是政府履责的透明度,而对于社会和公民而言就是知情权。在某种意义上说,只要政府履责信息的透明度高或者社会和公众的知情权得以充分享有,国家治理就发挥作用了,国家预算向社会报告就要求这一预算必须要符合民意,国家预算的执行过程及其结果向社会报告就迫使预算的执行主体必须要按预算行事,并实现预算所要达到的目标和绩效,在此基础上,就可以问责预算执行主体或者政府。(二)国家预算有利于规范政府行为如果说国家预算与公共受托责任所形成的治理关系主要是通过预算解决社会和公民的知情权问题,那么国家预算与政府行为规范所要达成的目标就是要通过预算使政府的行为合法、合规和有效,也就是国家预算能够对政府行为进行有效的管制,减少和避免政府滥用权力、无效使用权力的行为,以此发挥其国家治理的效应。约翰·洛克提出,如果任何人凭着自己的权力,主张有权向公民征课赋税而无须征得公民的同意,他就侵犯了有关财产权的基本规定,破坏了政府的目的。这就表明国家治理很重要的任务之一就是要使公民对政府征收税费取得政府收入享有表决的权力,当然也包括对这些收入的使用能够表达自己的意愿,不论这种权力的实现方式是通过公民还是公民的代表。问题仍然在于公民或者公民的代表在发表意见或进行决策时到底以什么为依据,国家预算就变得不可或缺。美国前总统威尔逊则指明,严密监督政府的每项工作,并对所见到的一切进行讨论,乃是代议制机构的天职。在上面的论述中已经说明政府受托公共责任的履行情况必须要得到监管主体的监管,这里的监管主体显然指的是议会,通过议会代表全体公民进行监管,才能真正保证政府履行责任的行为的规范性。孟德斯鸠进一步指出,仅仅是分离的权力是无法保障政治自由的,只有相互制衡的分立的权力才不至于成为自由的枷锁。这里进一步提出了相互制衡才能更好地保证政治自由,也就是公民能够自由地表达自己的意愿并享有表决的权力。事实上,当私权主体或者公民将一部分权力让渡于公权主体或者政府,单个的私权主体是无法制衡公权主体的,它们之间存在地位上的不平等,而相互制衡要求它们处于平等的地位。解决这一问题就必须要将单个的私权主体组织起来形成合力,实现的路径有两种:一是在国家权力体系中构建代表全体公民的主体,也就是议会,而站在国家权力机构的视角议会又具有与政府相互制衡的关系;二是由不同利益的公民群体形成自身的组织,也就是社会组织或者非政府组织,它既能向政府反映私权主体的诉求,也能向私权主体表达政府的意愿。正是通过议会和社会组织,使得公民与政府之间构建了相互制衡的平等关系,国家与社会组织之间的这种关系如图2和图3所示。无论是通过监督还是相互制衡的方式,确保政府行为或者政府受托公共责任的履行符合公民的意志,问题仍然在于凭借什么进行监督或者相互制衡、怎样进行监督或者相互制衡。从根本上说,政府的行为必须反映公民的意志,而这种意志是以法律的形式予以呈现的,也就是政府的行为必须装在法律的笼子里。在国家治理中遵循的基本原则是对于公民行为而言法无禁止皆可为,对于政府行为而言法无授权不可为。仅仅就政府行为而言主要是履行公共受托责任,为了履行这种责任必然要从公民手中取得收入,并通过这些收入的支用完成公共受托责任。为此,就必须要通过国家预算规范政府取得收入、进行开支的行为,否则政府的收支行为就不可能装进法律的笼子。在皇权统治时期,由于没有国家预算,王室收支无度,其行为根本就不可能装进法律的笼子,也就不可能规范行为,从而反映公民的意志。民主国家的初始形成是以国家预算的出现作为其根本标志,而国家预算一产生就是以法的形式存在,无论是整体的年度国家预算,还是以项目为基础的国家预算,都称之为预算法案,都必须得到立法机构的批准。正是从这个意义出发,规范政府履行公共受托责任的行为的法律就不能不是国家预算。国家预算以法的形式在管制政府行为上其作用主要表现在以下四个方面:一是国家预算首先表达了公民要求政府所要履行的公共受托责任的基本意志,政府只有按照国家预算履责才能满足这一意志;二是尽管国家预算是由政府提出但必须得到立法机构的批准,一旦被批准就成为法律,从而成为政府行为的合法性依据,也就是政府只有按照国家预算的要求行为才是合法的,这就为政府行为提供了法律准绳;三是无论监督者还是制衡者,都必须要借助国家预算这一载体或者手段,才能真正行使监督或者制衡的权力,立法机构和社会组织(公民)凭借国家预算的制订和批准的过程制衡政府的行为,通过监督政府是否按照国家预算的要求行事以确保国家预算作为法律能够得以遵守;四是对于政府行为的绩效考核也必须以国家预算是否遵从作为根本的依据,有法必依,违法必究。历史上,为了强化国家预算的法律属性,同时更好地发挥预算在国家治理中的作用,国家预算控制的方式也经历了一个变迁的过程。最早的国家预算采取的是总额控制的方式,其预算称之为“总额预算”。顾名思义,这种预算只控制政府收入和支出总额,不对收入和支出的明细项目进行控制,这就使得政府行为的灵活性过大,从而导致这种总额预算的控制力相对较弱,作为法的遵从性程度也相对较低;为了进一步加强对政府行为的控制出现了“分项预算”,分项预算不仅控制收支规模而且控制收支结构,每项收支也都制定相应的范围和标准。分项预算使得政府的每项行为都有了预算收支依据,而每项收支又有了范围标准,这就使得国家预算对政府行为的控制更加严格,预算作为法律的遵从度大大提高;但是分项预算的这种控制方式也产生了过度控制而导致政府行为的僵化和缺乏灵活性,其结果使政府行为效率低下,不能更好地满足履行公共受托责任的要求。为此,必须要对国家预算的控制形式进行改革,改革的结果就形成了“绩效预算”,分项预算只是关心投入,而绩效预算在关注投入的基础上强调产出即政府行为的效果。由于要考核产出的效果,国家预算就不能停留在对收支的明细预算和控制,而是以政府的项目活动对预算进行分类,这既有利于计算项目活动的成本又能考核项目的产出效果,从而提高预算资金的使用效率。不难看出,绩效预算的控制使得国家预算从单纯的支出控制扩展到支出效果的控制,从形式上的控制转到了实质上的控制。表面上看,对支出的控制的灵活性增加了,但由于强化了支出的效果控制,实质上这种控制更加严格;绩效预算的进一步深化在美国等发达国家开始了结果导向的政府再造运动,这一运动强调政府是服务政府和责任政府的本质属性。结果导向的政府再造运动是从“新绩效预算”入手的,它强调政府行为的重心不是各政府部门的直接产出或者活动,而是目标与结果,通过结果与目标的达成度而评价政府工作的绩效。所以新绩效预算首先要明确目标并以可量化、可说明的绩效指标确定目标,在此基础上,控制预算总额而不是分项预算额以赋予政府部门较为充分的自主权,但同时建立严格的目标执行结果报告和评估体系对结果实施追踪问效。表面上看,新绩效预算对支出的预算又回到了总额预算,但由于对支出结果的严格和严厉问责使得国家预算对政府行为的控制更加严厉和更为有效。为了提高预算的有效性,对预算执行模式也进行变革,如采取绩效合同就是将政府公共服务提供者的收入和任期与关键绩效目标的执行情况挂钩。又如价格基础预算,传统上的分项预算严格控制成本,绩效预算强化成本和产出之间的关系,而价格基础预算淡化成本,按指定价,提高服务的质量,如果现有该服务部门不能胜任和有效提高服务就选择外包和政府购买。这些都使得国家的预算能力、预算质量不断提高。通过上述国家预算的变迁可以看出,国家预算对政府行为的控制是循着一方面不断放权而另一方面又强化对政府行为的效果评价和问责而变革的,这实质上是更加科学、有效地规范了政府行为,从而国家预算作为法律对政府行为的治理效应更高,这正是国家预算的控制效应。(三)国家预算是资源配置的合理分配本质上国家预算对政府行为的控制效应是与国家预算的资源配置效应紧密联系在一起的,进一步说国家预算本身就是一个完整的资源配置体系。政府履行公共受托责任是以公民的授权为基础的,没有权力的责任是无法履行的,没有责任的权力就可能被滥用。任何组织包括宏观上的国家组织和微观上的企业组织本质上就是一种权责结构,就是要实现权责对等,有责必享权,有权必担责。国家预算就是要根据政府所要履行的公共受托责任配置相应的权力,包括总责任与总权力的匹配以及责任体系内部的分责任与权力体系内部的分权力的匹配,也就是整个权力体系和责任体系的结构性匹配。从国家预算的视角看配置权力就是配置资源,政府要履行公共受托责任必须要拥有资源以及使用资源的权力,国家预算正是以预算支出的形式对政府部门、事业单位和公共项目配置资源以及划定相应的资源使用权力。为了获取这些资源,国家预算也要确定相应的预算收入,预算总收入以及各项收入的确定就是资源取得的过程,通过这一资源的取得过程也会改变整个国家资源配置的结构。资源配置就是权力配置,谁拥有的资源越多,谁的权力就越大;谁的权力越大,谁承担的责任就越多。从这个意义出发,国家预算就是一个权责配置体系,国家预算的调整就是一种权责关系的调整。国家治理的核心就是要在整个国家组织体系中构建一个科学合理的权责体系,是每一个组织层级、每一个运行环节以至每一个职能岗位的权责合理匹配,实行真正的权责对等、权责制衡。所以,国家预算作为资源配置的手段发挥国家治理的效应,它是在微观和宏观两个层面上进行的。在微观上,国家预算就是要将取得的预算收入以预算支出的形式配置到每一个政府部门、事业单位和公共项目上,哪一个政府部门、事业单位和公共项目所获得的预算份额越大,其享有的权力也就越大。国家预算不仅仅是要将所有的预算收入以预算支出的形式在政府部门、事业单位和公共项目之间进行分配,更重要的是要将它们所获得的预算份额与其所要承担的公共受托责任进行科学合理的匹配,所遵循的基本原则是“钱跟着事走,钱的多少跟着效率走”,这点与企业预算正好相反,企业预算就是要确定做哪些事以实现企业价值最大化,是“事跟着钱走”。国家预算在配置资源的过程中,必须要先对政府部门、事业单位和公共项目所要做的事也就是所要履行的公共受托责任进行确认,这些事必须要符合社会和公民的需要,只有符合这种需要的事,才能获得预算份额。国家预算正是通过对政府部门、事业单位和公共项目是否给予预算份额或者配置资源,以决定哪些事可以做,哪些事不可以做,从而对政府部门、事业单位和公共项目的行为形成治理效应,国家预算还要根据所要做的事的轻重缓急确定预算份额的多少和预算安排的时间顺序,并形成相应的治理效应。“钱跟着事走”包括了做事的投入和产出两个方面,就产出而言就是要求政府部门、事业单位和公共项目所做的事必须达到事前设定的绩效目标,或者说履行的每项公共责任所要达到的目标。如英国分别为每个预算部门设立了绩效目标,每一个财政年度都要评价目标的完成情况并以报告的形式进行反映,评价的结果还作为下一财政年度制定新目标的依据;韩国要求每个预算部门制定绩效计划,并对绩效计划的执行情况进行评价,评价的结果作为下一年度预算安排中奖优罚劣的依据。就投入而言,就是要求政府部门、事业单位和公共项目所做的事必须要投入最少,也就是要尽可能地节约预算支出。为了达到这一目的,有的国家采用间接法,将间接成本列入预算项目,有的国家则采用应急制会计,将折旧列入预算之中,目的是为了全面反映公共受托责任履行中的全部支出。这样做的结果使得“钱跟着事走”进一步发展到“钱的多少跟着效率走”,国家预算作为资源配置的手段发挥国家治理的效应就由给不给钱发展到给多少钱,从而使得公共受托责任的履行者必须要提高做事的效率,这就实现了由治事到治效率的提升。在宏观上,国家预算作为资源配置的手段发挥国家治理的效应是从预算收入和预算支出两个视角进行的,政府的公共受托责任主要包括提供公共产品和服务、调节收入和财富的分配和保持宏观经济的稳定,所有这些责任的履行都必须要有国家预算作为保证。政府通过向整个社会提供公共产品和服务,既可以提高整个社会的运行效率,又可以满足整个社会不同人群、不同阶层的不同需要,提高社会的安全感和满意度;政府通过对不同的纳税和缴费主体课以不同的税费就能够实现调节收入和财富分配的目标,从而有助于更好地实现社会的和谐和稳定;政府通过包括政府投资、政府举债等政策既能够实现总供给和总需求的相对平衡,又能够保证国民经济的可持续稳定增长。政府的所有这些公共受托责任的履行无不是建立在国家预算的基础之上的,国家正是通过国家预算这种手段将资源配置给具有宏观管理和调节职能的政府部门,一方面使得政府部门有权或者说有钱进行宏观管理和调节,另一方面也界定和约束了政府部门进行宏观管理和调节时所只能做的事。美国采用两步预算法则,决策者先自上而下提出预算总额及其构成,各部门在预算限额内自下而上统筹平衡、确定明细项目,其目的就是在明确绩效目标的基础上控制预算总额,划分预算责任,优化资源配置,也就是实现预算执行主体的权责制衡。由此可见,国家预算是一种权责匹配的手段,一方面预算执行主体承担了相应的责任,另一方面又赋予其相应的资源及其使用权,通过这种权责的相互制衡可以有效地发挥国家预算在国家治理中的重要作用。(四)国家预算是加强顶层设计协同的手段之一在庞大的政府行政体系中,不仅要实现每个责任主体权责匹配,在履行责任时拥有资源并享有资源的使用权以发挥各自的作用,而且每个责任主体之间也必须在分工的基础上协同动作发挥整体效力,也就是在实现分力大的同时合力更大。由于政府行为的结果会直接影响整个社会公共产品和服务的提供、收入和财富的分配以及宏观经济的稳定,就更需要对政府行为的结果进行有效协同以保持整个经济社会的稳定和持续发展。但现实的情形是,履行公共受托责任的政府各责任主体职责权限不清,职能交叉重复,而有的职责则无人问津。同时,在整个经济社会中也存在制约经济社会发展的瓶颈领域和过剩领域,经济社会发展还存在不均衡、不协调的现象,这一方面是国家治理效力还不到位的结果,另一方面也会严重的影响国家治理效力。解决这些问题就是要站在全局和顶层设计的视角进行总体协同,而国家预算是这种总体协同最为有效的手段之一,具体表现在两个方面。一是国家预算能够有效地协同政府各责任主体的行为。国家预算的制定是以政府各责任主体的事权划定为基础的,“钱跟着事走”的本质就是要先确定所要做的事才给相应的钱,做事是给钱的前提,本着干什么、管什么就给什么钱的预算原则先必须要确定政府各责任主体所必须要做的事也就是各自要担当的职责,它包含了既要确定各责任主体各自的职责,又要使得各责任主体的职责边界明确清晰、不得重复交叉。国家预算的编制是以明确政府各责任的事权为基础的,这意味着政府各责任主体不需要做的事当然不会列入国家预算,交叉重复做的事必须要重新划定归属主体、明确职责边界才能列入国家预算。由此可见,国家预算编制的过程就是重新梳理、界定政府各责任主体的职责的过程。在此基础上,通过国家预算的编制还要进一步协同政府各责任主体之间的关系,以实现政府各责任主体行为的协同运转。所以,制定国家预算既需要以政府各责任主体之间的职责边界清晰界定为基础,又可以通过国家预算的制定进一步明确和优化政府各责任主体之间的职责边界和协作体系,而这是提高国家治理效力的重要保证。二是国家预算能够有效地协同整个经济社会的均衡发展。国家预算不仅要以明确政府各责任主体的职责为基础,而且也必须要以政府各责任主体履行职责所要达到的目标或者结果为前提。如前所述,政府各责任主体履职的最终目标就是要提供公共产品和服务、调节收入和财富的分配、保持宏观经济的稳定,为了这一履职目标的实现,21世纪初美国联邦政府提出了新绩效预算,强调政府工作的核心不是各个部门的直接产出或者活动,而是所要达成的经济社会的整体目标。新绩效预算要求国家预算必须针对这些目标提出政府各部门所要达到的绩效指标,并为实现这些绩效指标匹配相应的预算资源。国家预算有了这些绩效指标将能够更好地协同整个经济社会的均衡发展。在编制国家预算时,国家必然要从全局出发,为实现经济社会的整体协同发展,在预算收入和支出的安排上必然要总揽全局、科学筹划、协调发展、兼顾各方。如对短缺的公共产品和服务要加大投入的力度,对收入高和财富多的主体要加大再分配的力度,为了实现宏观经济的可持续稳定增长,必然要强化对总供给和总需求的调节力度以实现两者平衡,也需要加大创新投入,如此等等就需要通过国家预算取长补短、以丰补歉、填平补齐、兼顾未来,最终实现经济社会协调发展。三、能够提高政府运行效率既然国家预算在国家治理中有着不可替代的作用,那么就必须要保证国家预算能够真正反映公民的意愿,满足经济社会发展的根本需要,能够有效地规制政府行为,提高政府运行效率。为此,在整个国家预算的形成和执行过程中都必须要实现预算民主和预算法治。(一)国家预算与公共预算所谓预算民主,是指国家预算的编制、审批、执行以及决算等全过程置于公民及其代议机构的监督之下,以确保国家预算能够反映公共受托责任的要求,其实质是使政府的行政权力及其运行处于公民的监管之下。实现预算民主必须要做到公开式预算、参与式预算和程序式预算。1.国家预算公开的程度没有预算公开就不可能有预算民主,预算公开是预算民主的前提条件,正是通过预算公开这种形式,才能有效地形成透明政府。相反国家预算不向全体公民公开,政府就有可能暗箱操作,就可能不按公民的意愿确定国家预算。通过预算公开,从公民的角度来讲就享有了知情权,而从政府行为的角度来讲就有了透明度。依照公共受托理论,公民通过向国家上缴税费的形式要求政府履行公共受托责任,一方面公民有权决定政府应该履行哪些公共受托责任,另一方面政府必须要将其履行公共受托责任的过程和结果向公民进行报告,这样才能使得公民享有充分的知情权。国家预算使得政府的公共受托责任以书面的形式得以呈现,公民可以按照自己的意愿对其审查评价;国家预算的执行过程和执行结果也可以以报告的形式向全社会公开,也使得公民能够了解政府的公共受托责任的履行情况,从而对政府的执政业绩进行考核评价。预算公开要求国家预算必须要向全社会公开,特别是向相关利益关系人公开,从某种意义上讲,国家预算的公开性程度不仅决定了它反映公民意愿的程度,而且也决定了它发挥国家治理效应的水平。预算公开的程度表现在下面三个方面:一是政府要将国家预算报告、预算执行的报告和决算报告向社会公开披露,披露的内容越全面,披露的受众面越广泛,披露的公开程度就越高,这称之为披露的充分性;二是政府在公开国家预算时与公民的关切程度越相关,披露的公开程度就越高,这称之为披露的相关性;三是政府在公开国家预算时所披露的内容越容易被关切的公民所理解,披露的公开程度也就越高,为此,不能仅仅只披露报告的结果而且也必须对预算结果、执行结果的成因做出合理而容易理解的解释,这称之为可理解性。客观上,由于公民的广泛性、知识结构的差别性、能力水平的差异性必然导致对公开的国家预算的理解不能达到统一的程度,政府为了解决这一问题,必须要从披露的报告能够被易于理解的角度发力,就是要增强对报告的解释性。当然必须看到,预算公开也与国家公共安全密切相关,有些预算内容及其实行结果的情况的公开不利于保护国家公共安全,其披露的对象和范围必然要受到约束。尽管如此,在确定披露的对象和范围时必须要以法的形式规定,从而获得公民的认可。在民主国家,预算公开是一种基本的政治和法律制度,正是通过国家预算公开,使得公民可以透过国家预算对政府的行为进行监督和评价,没有国家预算公开民主国家的国家预算治理效应就很难发挥作用。2.预算参与也是改变政府绩效的重要因素。根据预算国家预算公开只是使公民获得了知情权,政府行为有了透明度,但这是远远不够的,国家预算的国家治理效应进一步表现在公民对国家预算知情的基础上能否按照自己的意愿行使表达权、决定权、监督权和评价权,否则预算公开就失去了目的和意义。参与式预算的核心价值是通过公民参与实现国家治理的公共性、民主性、科学性、法制性和有效性。参与式预算在1996年的第二届联合国Habiat国际会议上评为全球最佳国家治理实践之一。从理论上说,预算参与的主体应该是全体公民,但是,全体公民的参与必然会影响国家预算管理的效率,也并非所有的公民都具有行权的权力。从全体公民的视角看,预算参与的主要权力是表达权和监督权。一般而言,公民有必要通过自身选出的代表在议会行使国家预算管理的各项权力。西方发达国家议会的一项主要职责就是监督和控制国家预算,有研究表明西方国家的立法机关(包括参议院和众议院)每年举行会议的时间会超过150天,其中超过60%的时间都用于审核和讨论国家的各种预算上。而在美国,联邦政府的预算经过立法部门进行审查的时间长达9个月,而之前政府的行政审议也长达9个月。立法部门代表公民或者代表各方的利益对国家预算进行审议,不仅使国家预算能够更好地反映公民诉求和国家需要,而且相互之间形成制衡。公民的预算参与也会由于利益诉求的不同而存在明显或者根本的差异,从而形成不同利益的公民群体,为了表达不同利益的公民群体的利益诉求,形成了不同的社会组织,每个社会组织可以代表有着一致利益的公民群体,行使预算参与的权力。这些社会组织既可以直接向政府表达自身的意愿,要求国家预算表达自己的诉求,也可以自己或者通过院外游说人游说议会议员表明自身诉求,并通过议员在议会审查国家预算时反映其诉求。总之,预算参与必须要给予公民在国家预算的编制、执行、调整和考核的过程中有表达自身意愿和诉求的通道,并使得公民合理的意愿和诉求能够在国家预算中得以反映,只有这样,公民通过私权转移而使公权主体政府所承担的公共受托责任、既能反映公民的意愿,又能通过这种责任的履行满足公民的诉求。3.预算参与控制目标为了确保公民对国家预算参与权的最终实现,有必要将公民的这种参与权力镶嵌在法定的程序之中,从控制论的角度看,一个完整的控制过程包括确定控制目标、执行控制目标、控制执行差异(以执行结果与控制目标比较找出差异)、进行差异反馈,结果是或修正控制目标或确保执行主体执行控制目标。很显然,预算参与的控制目标就是要使公民在国家预算的编制、执行、调整和考核的过程中有表达自身意愿和诉求的权力。在国家预算编制的环节,公民必须要有法定的通道表达自己的意愿和诉求,并通过预算编制主体将合理的意愿和诉求纳入国家预算之中。预算编制通常要经过政府部门的预算编制和立法部门的预算审议两个环节,在政府部门的预算编制环节要广泛地听取和考虑各方意见,在议会预算审议的环节要有公民或者公民代表以及社会组织参与其中以反映各方的意愿和诉求,预算调整也应如此。在预算执行和考核的环节不仅要强化议会及其议会所设立的审计机构的监督,而且要通过预算执行和考核听证会的方式让公民和相关利益团体参与其中,以评价和确认政府在履行公共受托责任中是否实现了自身的意愿和诉求,针对预算