公权与私权的完美接触公共利益解读及国际借鉴

公权与私权的完美接触公共利益解读及国际借鉴

“公共利益”是一个极其古老的词汇，科学家们进行了深入的探讨。公共利益支配着我们关于私权行为和公权博弈中胜负公断的正当性的论证,充斥于各种经济建设的政治性宣讲之中,贯穿着我们关于私权能力范围的评价之中。一、“公共”和“利益”的含义分析(一)古希腊“公共”的起源从字面意义上看,《辞海》中“公”的释义是“公共的,共同的”。《礼记·礼运》有云:“大道之行也,天下为公。”“共”的释义是“共有,共同使用或承受。”“公共”就是指“属于社会的,公有公用的。”“公共”的对立面是“营利的”、“私人的”和“企业的”。“公共”英文public在古希腊语汇中有两个起源,一是希腊词pubes,大致可英译为maturity(成熟、完备)。在希腊语中,pubes的含义是身体和情感或智力上的成熟,尤其指人们超越自我关心或自我利益而关注和理解他人的利益;二是希腊词koinon,这个词又源自kom-ois,大致可英译为carewith,英语词汇“共同”(common)起源于该词,意为人与人之间在工作、交往中相互照顾和关心的一种状态。显然public指超越于某一个体的特殊的关怀,强调个人能超出自身利益去理解并考虑他人的利益,同时意味着具备公共精神和意识是一个人成熟并且可以参加公共事务的标志。(二)从“优势”上看,“富”就是“益”从词源学的角度来考察,“利益”这个范畴,在我国最初是以“利”和“益”分别存在的。在那时,“利”、“益”多指“好处”的意思。所谓“利”,在甲骨文中具有使用农具从事农业生产以及采集自然果实或收割成熟的庄稼之义。后来,“利”逐渐演变为祭祀占卜意义上的“吉利”,即特定的活动能够达到预期的目的和获得预期的效果,又进一步引申出“好处”之意。“益”,即富裕之意。古人曾曰:“德莫高于博爱人,而政莫高于博利人”。将“博利人”视为社会政治追求的最高目标,明确地把利益问题上升到治国安民的战略高度。然而,“利益”的定义究竟是什么?法国学者霍尔巴赫认为:“利益,就是每个人按照他的气质和特有的观念把自己的安乐寄托在那上面的那个对象;是我们每个人看做自己的幸福所不可缺少的东西。”我国有学者认为:“利益是人们的社会地位,特别是人们在社会生产体系中的地位以及由这种地位所决定的进步需要的直接表现。”基于以上种种定义模式,学者意识到“利益”必然涉及到物质的或具体的东西,也涉及到抽象的或个体的情感,还包含历史的、地域性的考虑,但最为本质的是社会的、阶级性的、政治的因素。因此,学界倾向性的描述:利益是“社会化的需要,人们通过一定的社会关系表现出来的需要”,是指在一定的历史阶段,在一定地域内,在社会政治经济活动中,一定阶级或地位的人或人们“通过对社会劳动产品的占有、享有并与之产生的这种对立统一关系”。二、容的不确定性:覆盖对象利益基础的确定机制对我国未来社会的意义我国台湾地区学者陈新民教授认为,公共利益概念的最特别之处,在于其概念内容的不确定性。这种内容的不确定性,可以表现在其利益内容的不确定性及受益对象的不确定性两个方面。利益内容的不确定性主要是指对利益形成和利益价值的认定,受利益主体和当时社会客观事实所左右,无法固定成型;利益是价值判断的结果,是人们以感觉肯定其存在之实益,也是民之所好的不定对象。而受益对象的不确定性则是指享有公共利益者的范围难以确定,因为公共一词无法完全清晰定义。从根本上说,公共利益不是具体的法令条文,而是一种理念,一种精神诉求。作为社会人的一种精神信仰和追求,公共利益的观念不能提供功利主义式的利益通兑公式,也不能提供一个放之四海皆准的社会改造蓝图,它所提供的主要是一种思想态度,一种观念,一种精神,即“公共精神”。三、其他国家以公共利益立法为参照各国在公共利益的立法规定上,大体可以分为三类(一)美国的公共使用制度这类国家包括美国、澳大利亚、法国等,均制定有土地征用法或相应的法律,但在法律中对公共利益的范畴没有作明确的限定,同时可以通过其他法律对私人财产给予应有的保护。同时强调如果不给公平的赔偿,私人财产不得被剥夺用于公益用途。美国宪法修正案第五条规定“非依正当程序,不得剥夺任何人的生命、自由和财产;非有合理补偿,不得征用私有财产供公共使用(Norshallprivatepropertybetakenforpublicuse,withoutjustcompensation)”。联邦宪法第十四条修正案规定州政府依据正当法律程序取得私有财产,并保证不得拒绝法律对公民的平等保护。何谓“公共使用”?美国的法学家们认为有两种观点:狭义的指“被公众所使用”(usebythepublic);广义的指“公共利益”(publicadvantage)。“现在一般来说,如果公众的目的也被满足的话,私人的目的可以被满足。这样,私人公司履行诸如公用事业、铁路等公共职能,经依法授权可以动用国家征收权。”(二)公共利益范畴的限定这类国家包括日本、韩国、德国、印度、波兰、意大利以及我国台湾地区等,在宪法或者其他的法律中采用列举法限定了公共利益的范畴,对政府机构行使征收权有一定的约束。1.公共利益事业《日本国宪法》第29条规定:“财产权的内容,应符合公共福祉,以法律规定之。私有财产在正当补偿下得收为公用。”在日本行政征用称为“收用”或“收买”,《土地收用法》第3条列举了35项共49种可予以行政征用的具有公共利益性的事业。另外,《关于取得公共用地的特别措施法》、《都市计划法》第69条、《住宅地区改良法》第16条等也对公共利益做出了具体规定。将公共利益目的的范畴严格限定在关系国家和民众利益的多种公益事业项目,其中包括依据道路法进行的公路建设;以治水或水利为目的在江河上设置的防堤、护岸、拦河坝、水渠、蓄水池及其他设施;国家、地方团体进行的农地改造与综合开发所建的道路、水渠等设施;铁路、港口、机场、气象观测、电信、电力传播、煤气、博物馆、医院、基地、公厕、公园等等。2.法律上的限制1919年德国《魏玛宪法》第153条第3款规定:“所有权为义务,其行使应同时为了公共福利之义务。”《德国基本法》第14条第3款规定,剥夺所有权只有为公共福利的目的才能被允许。剥夺所有权只有依照法律或者法律的原因进行,而且该法律对损害赔偿的方式和措施有所规定。该赔偿必须在对公共利益和当事人的利益进行公平的衡量之后确定。德国的公共利益范畴是公共福利事业、为实现地区详细规划所进行的事业、合理利用空闲地、用于补偿调配地、文物保护用地等。具体包括公路、机场、发电站、电气化铁路建设等。征地只能在没有其他可供选择的手段取得所需要土地的情况下方可进行。四、公共利益立法的本地化分析(一)《合同法》第2条第4款规定现行《宪法》第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。《物权法》第42条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。”《土地管理法》第2条第4款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。”《外资企业法》第5条规定:“国家对外资企业不实行国有化和征收;在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,对外资企业可以依照法律程序实行征收,并给予相应的补偿。”《中外合资企业法》第2条:“……国家对合营企业不实行国有化和征收;在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,对合营企业可以依照法律程序实行征收,并给予相应的补偿。”从以上的法律法规中我们可以看出,公共利益是国家行使征收征用权的唯一原因,但却没有非常清晰明确地通过立法给予适当的范畴限定,但我国也不是完全没有公共利益范畴规定的,这可以通过许多专门的法令条例来得到印证。《人民警察条例》、《消防条例》、《外资企业法》、《中外合资企业法》、《国家安全法》、《戒严法》、《行政许可法》等都具体规定了可以征收征用的公共利益范围。综合起来,可以对公共利益的范畴限定如下:第一、交通用途,包括道路、运河、公路、铁路、人行道、桥梁、港口、码头和机场等;第二、公共建筑物建设用途,包括学校、图书馆、医院、低收入家庭的住房等;第三、军事用途;第四、公用事业用途,包括饮用水、排污系统、电力、通讯、燃气、排灌工程、水坝和水库;第五、公园、操场、花园、运动场和公墓;第六、对国民经济至关重要且经国务院批准的重大经济发展项目;第七、其他经国务院批准的重要公共用途等。(二)公共利益立法取向的利益指标综观国内外各国立法,对公共利益问题,无论是采取直接列举规定的,还是采取模糊限制的灵活制度,其关涉到国防军事设施、交通水利能源设施、教育慈善事业、公共卫生事业的则是无一例外地被包含在公共利益范围之内。其一,是因为公共利益必须要做到能给社会与人类提供和善的环境,而且这个环境应该越来越有利于人类的生存和发展,越来越便利于人们的生活与工作,这应该是公共利益立法取向所追求的价值指标,同时也应是其存在的法律边界。其二,公共利益是服务于社会的需要,是给人类提供物化和非物化的公共安全和公共福祉,给社会带来维持其运转的公共产品,这应该是公共利益立法取向的利益指标。此外,作为各个国家普遍存在的立法难题,究竟是采取概括式的规定还是单纯列举式的规定,则取决于该国(地区)的法律文化和立法习惯,没有断然的是与非,好与坏的区分。一些国家或者国内对公共利益问题的认识分歧集中于商业利益和公共利益的交叉和冲突。例如,美国是在一定程度上认可地区或国家对经济发展水平的追求归属于“公共使用”的,尽管这其中掺杂了一些“私人”的利益输送问题,好似经济学中的成本与收益问题一样,在发展经济的根本目的下,其中的个别私人的利益输送就变成了经营此类“生意”所必须要付出的成本一样,当然,成本越低,“获利”越高,若能做到零成本,那恢复与促进经济发展则丝毫不会存在争议,当然属于公共利益。只是这种“纯净状态”于现实生活中是不存在的,且因为“个案”和“时机”的不同,类似的行为付出的成本可能会差之千里,所以人们自然而然地会对诸如此类的“公共利益”充满怀疑,进而放弃。实际上,我们应该以全体成员的个人偏好为基础,对于大家利益相关