新农保基础养老金计发办法与筹资机制研究

新农保基础养老金计发办法与筹资机制研究

一、新农保与城保基础养老金的筹资渠道与模式2009年9月1日，国务院发布了《关于在农村和城市地区实施社会保障保险试点的指导意见》（国发[2009]第32号，以下简称“指导意见”），明确了新型农村社会保障制度（以下简称“新型农村社会保障”）是以载本为基础的“统一账户组合”制度的“基本养老金和个人账户社会保障”。尽管制度模式一致,但新农保与城保二者的基础养老金筹资渠道和模式存在很大不同。新农保基础养老金采取公共财政补贴的专项预算模式,实行非缴费型普惠制按照统一额度计发,相应的社会统筹账户被设计成一个悬浮的虚账户;而城保基础养老金实行典型的现收现付制资金筹集模式,缴费关联并按照统一比率计发,社会统筹账户由企业缴费积累,是一个实账户。城乡基础养老金计发办法的不同不利于养老保险关系的城乡转续,将阻碍建立统筹城乡的养老保障体系目标的实现。刘昌平、殷宝明(2010)在关于城乡养老保险关系转续的研究结论中指出基础养老金转续难是养老保险关系转续困境的症结所在,而计发办法的差异正是其中的主要影响因素二、新农保政策的相关研究国外关于农村地区非缴费型普惠制最低养老金的研究表明,使制度覆盖对象的退休金达到一定的目标收入替代率是制度设计的重要内容且具有广泛的社会经济意义。非缴费型普惠制养老金制度在发展中国家和低收入国家农村的实践证明,基础养老金不仅能够满足农村老年人的基本生活需要,其收入替代功能的发挥还能反贫困,提高预期寿命,推动经济增长以及带来农村地区整体社会福利水平的提升自2009年新农保试点以来,国内学者从理论和实证两个层面对保障水平和筹资模式进行了广泛而深入的研究。对于新农保合意的理论替代率,部分学者根据领取的养老金总额与农民纯收入的比值测算处于14%-31%的区间综上所述,国内外的研究成果普遍反映出非缴费型普惠制农村最低养老金进行收入替代的重要意义和作用,而国内对新农保收入替代水平的研究主要集中在个人账户层面,专门针对新农保基础养老金计发办法的研究成果较为少见。此外,国内关于新农保筹资机制的现有研究成果虽然都是基于合理分担政府财政补贴责任的视角,但是所提出的改革方案要么与现行政策存在较大差别而难以付诸实施,要么没有进行必要的评估,可行性上有待进一步论证。特别的,还没有研究成果从新农保基础养老金计发办法和筹资机制统筹规划的角度进行研究,而这正是本文研究的落脚点。本文将在评估现行基础养老金计发办法的基础上,对基础养老金计发办法进行再设计,构建新的筹资机制,并进行相应的测算和评估,以期在完善新农保基础养老金计发办法和筹资机制上做出有益的探索。三、目前，计算和分配基本养老金的方法(一)基础养老金收入替代水平不均衡《指导意见》确定的新农保基础养老金的国定统一标准是55元/月/人。按照这一规定表1给出了2010年基础养老金在全国及31个省市的农民人均年纯收入替代率以及各地最低养老金标准。由表1可知,我国各省市的农民年人均纯收入存在很大差距,最高收入约为最低收入的4.2倍;各地最低养老金标准之间也存在很大差异,最高标准约为最低标准的3.2倍;基础养老金收入替代水平各省区间极不均衡,替代率最高达到22.1%,最低仅为5.3%,前者约为后者的4.2倍。比较基础养老金收入替代率与农民人均年纯收入,显示收入越高的地方养老金替代率越低,现行计发办法难以体现各地实际收入差异。通过比较基础养老金标准与最低养老金标准,不难发现660元/人/年的国定标准一方面难以满足农村老年人的基本养老保障需要,另一方面无法实现各地差异化的养老保障需求。因此,尽管实行统一额度计发的新农保基础养老金的现行计发办法具有表面上的绝对公平性,但其实际上偏离了政策目标,缺乏实质公平性。(二)基础养老金替代率测算结果养老金参照工资收入增长情况或物价指数状况进行适当调整是保证退休者实际生活水平维持相对稳定的必要措施。一般情况下,养老金按照社会平均工资增长率的一定比例上调。《指导意见》规定“国家根据经济发展和物价变动等情况,适时调整全国新农保基础养老金的最低标准”,本文假设其与城保基础养老金的调待办法相同,通过比较2000~2010年历年城镇企业退休人员人均退休金调整幅度和城镇在岗职工社会平均工资增长幅度,可计算出养老金调整系数约为0.5。以分别满足城保和新农保最低缴费年限15年的两个参保者为例,为方便对比,将他们的工资收入分别标准化为城镇在岗职工社会平均工资和农民人均纯收入且假设二者增长率相同,均为6%,同时参照城保基础养老金每多参保一年替代率增加1%的规定,进一步假设新农保基础养老金每多参保一年替代水平增加1/15图1(1)对比了城保与新农保基础养老金收入替代率以及新农保基础养老金制度设计的理论替代率与实际替代率;图1(2)对比了新农保参保先后的基础养老金实际替代率。由图1(1),一方面,新农保基础养老金设计的12.8%的收入替代率(2009年全国农民人均纯收入水平下)低于城保基础养老金设计的15%的目标工资替代率;另一方面,新农保基础养老金8.6%的实际替代率低于12.8%的理论替代率。由图1(2),一方面,新农保先参保者基础养老金实际收入替代率高于后参保者的实际收入替代率,参保者在养老金权益累积满15年后,先参保的基础养老金实际替代率为8.6%,后参保1年的下降为8.3%,后参保2年的为8.1%,后参保3年的7.9%,后4年的7.6%,可见参保时间越晚,基础养老金实际替代率越低;另一方面,如果参保时间长于15年基础养老金待遇不增加的话四、基础养老基金的开发方法的制定与融资机制的建立(一)收入替代功能不强根据以上评估结论,本文将新农保基础养老金计发办法重新设计为按上年度农民人均纯收入的一定比例计发,即采取与城保基础养老金相同的收入关联型统一比率方式,突出基础养老金的收入替代功能。国发[2009]32号文件规定的中央和地方政府的最低补贴标准总额约为690元/人/年(中央负担660元/人/年,地方承担30元/人/年),即相当于2008年农民人均纯收入的14.5%(二)改变地方间财政负担均衡的单一的不《指导意见》规定,新农保基础养老金由政府全额负担,其中中央财政对中西部地区给予全额补助,对东部地区给予50%的补助。在统一额度的待遇计发办法下,每个参保者将获得数额完全相同的基础养老金。但如果按照上文所设计的统一比率的待遇计发办法进行补贴,由于各地农民人均纯收入存在很大差别,则会出现对越富裕的地方补贴越多越贫穷的地方补贴越少的“保富不保穷”的极不公平情况。因此,一方面应继续发挥中央财政补贴的主导作用,保障全国范围内公共财政再分配的公平性,另一方面需兼顾地方县域经济发展和农村居民纯收入的差异,按照各地经济和社会发展水平的不同对新农保缴费补贴予以区别分担,提高地区间财政负担均衡程度。据此,本文构建了与统一比率待遇计发办法相匹配的财政筹资机制,以各层级上年度农民人均纯收入为补贴基数,中央和地方政府从上至下按照15%的收入替代率水平进行差额补贴,建立如图2所示的“金字塔”状“中央-省级-县级”三级财政筹资模式如图2所示,新农保基础养老金的补贴依次包括:国家基础养老金、省级补助金、县级补助金。国家基础养老金由中央财政承担,与《指导意见》中的负担责任和水平设计相当,省级和县级补助金的补贴额度与各地经济发展情况相适宜,地区间存在差异,但同一级公共财政的补贴责任和标准一致。首先,中央政府以上年度全国农民年人均纯收入为计发基数,以计发基数的15%为最低养老金标准,由中央财政负担;其次,省级政府以上年度本省农民人均纯收入作为计发基数,按照15%的目标收入替代率确定不低于国家标准的本省基础养老金标准,省级财政负担高于国家基础养老金的差额部分(即省级补助金);最后,县区级政府以上年度本地农民人均纯收入为计发基数,同样按照15%的目标收入替代率确定不低于所在省的基础养老金标准,县级财政负担超过全省最低养老金标准的差额部分(即县级补助金)。在这一模式下,新农保基础养老金仍然实行公共财政筹资的非缴费型普惠制,但筹资主体由中央财政一方扩大为中央和地方各级政府多方,不同地区的基础养老金待遇存在差异,但同一层级公共财政对个人的补贴标准相同。图3中,自下而上的虚线箭头表示“金字塔”中上层政府财政在本层的基础养老金标准高于下层政府所确定的标准时才进行补贴,如果等于或低于则不进行补贴。五、计算和评估基本养老金的财政补贴规模(一)全国主要省份财政补贴资金及其分配新农保财政补贴规模由补贴标准和参保人数决定,待遇计发办法和筹资主体的变化必然影响到财政补贴规模的大小和责任的分担。《指导意见》规定中央政府负担660元/人/年的基础养老金,地方政府的缴费补贴标准不低于30元/人/年根据(1)式,测算出《指导意见》下的中央财政的补贴规模约为567亿元,占当年中央财政收入的1.58%;根据(4)式,测算出新补贴机制下,中央财政的补贴规模约为744亿元,占当年中央财政收入的2.1%。根据(2)、(3)、(5)式,各省补贴的测算结果如图3和图4所示。如图3,一方面,从财政补贴规模来看,各省间差异很大。其中,新农保补助金最高为山东省的35.9亿元,此外江苏(30.66亿)、河北(27.42亿)和广东(21.56亿)等省的财政补贴规模均超过了20亿元;新农保补助金最低的西藏自治区为0.47亿元,此外青海(0.67亿)、宁夏(0.69亿)等省区也有一定规模的财政补贴支出。另一方面,从补贴规模占各省财政收入的比例来看,各省情况差异也较大。占比最高为河北的8.56‰,此外包括山东(5.44‰)、西藏(5.21‰)和海南(5.18‰)等省财政负担比率均超过了5‰;占比最低的为上海市的0.28‰,此外北京(0.31‰)和天津(0.68‰)等直辖市的财政负担比率也不到0.7‰。如图4,在新筹资机制下,全国31个省市中有12个需要省级补贴,另外19个不需要。其中,12个需要省级财政补贴的省份中,10个属于东部沿海经济发达省份,仅2个属于中部省份。在需补贴的东部省份中,除浙江、江苏、广东、山东4省补贴额高于10亿元外(浙江和江苏补贴额最高,均为27.9亿元),其余省份的补贴均低于10亿元,而补贴最低的吉林、黑龙江2个中部省份,分别为0.4亿元和0.3亿元。相应的补贴占各省的财政收入比例排序为:浙江(4.34‰)、江苏(2.88‰)、福建(2.24‰)、山东(1.55‰)、广东(1.00‰)5个沿海经济发达省份高于1.0‰,而吉林(0.29‰)和黑龙江(0.15‰)两个中部省份排在最后两位。(二)基础养老金的补贴及其分配由于统计年鉴中没有关于试点县区的数据资料,本文以项目课题组2010年7月~8月对湖北省新农保首批试点县区中的5个县区(梁子湖区、安陆市、赤壁市、曾都区、石首市)专题调研中相关政府部门提供的数据为依据,计算新待遇计发办法和财政筹资机制下基础养老金的补贴构成、县区财政补贴规模以及在财政收入中的占比,基础数据包括各县区2009年农村60岁及以上老年人口数、2009年财政收入和2008年农民人均纯收入。测算结果如图5所示。图5(1)中,中央财政对5区县老年农民基础养老金的补贴额度相同,为714.1元;由于2008年湖北省农民人均纯收入低于全国,则省级补贴为0;在县区补贴中,赤壁市、曾都区和石首市分别补贴115.1元、62.2元和25.7元,其他两县区补贴为0。从而5县区的基础养老金标准分别为739.8元、776.25元、829.2元、714.1元和714.1元,县区之间相差不大。图5(2)表示5县区本级财政补贴规模和占财政收入的比例,最高为曾都区的7.3‰,其中安陆市和梁子湖区不用补贴,补贴规模与其在财政收入中的占比也表现出很强的一致性。(三)“新农保”补贴范围与地方财政补贴压力匹配问题分析通过以上财政补贴规模宏微观两个角度的分析测算,与现行补贴办法相比,本文构建的财政分层负担、多方筹资的新农保基础养老金补贴机制优势明显:其一,中央财政补贴仍发挥主导作用。新补贴机制下,就省级财政补贴而言,31个省市中有19个不需要省级财政补贴,完全由中央财政补贴负担,且各省相应的基础养老金待遇可达到当地农村居民纯收入的15%或以上。县级财政补贴层面,以湖北省5个新农保试点县区为例,中央财政补贴的基础养老金占财政补贴总额的比例分别达到96.5%、92.0%、86.1%、100%和100%。相比现行办法,新补贴机制在中央财政补贴规模增幅不大的前提下(仅比原补贴规模增加了0.5个百分点),取得了更好的“瞄准”补贴效果,大大减轻了经济欠发达地方财政新农保补贴压力。其二,地方政府财政补贴规模与相应财政能力保持了较好的一致性。按《指导意见》的现行补贴办法,省级财政补贴规模与其在财政收入中的占比不相匹配且差异较大,比如贵州、西藏、甘肃、青海等西部经济发展落后省份,财政补贴规模很小但在财政收入中占比较大,意味着现行补贴机制下,相应的新农保部分地方财政补贴负担较大。在新补贴机制下,除浙江、江苏、福建、山东等补贴占财政收入比例超过1‰的省份外,其余各省的新农保财政补贴负担与地方经济、财政收入之间存在较强的关联,可实现较为平稳均衡的补贴效果,并且较好地达到了使新农保基础养老金的补贴责任在东南沿海经济发达省份向下转移的目的,保证了财政补贴规模与地方财力的一致性,在实现保障效果的前提下,分担了新农保中央财政补贴压力。其三,越富裕发达的地方,地方财政补贴责任越大,反之则地方补贴责任越小。在现行补贴办法下,地方政府补贴规模的大小完全取决于农村人口的多少,这导致了农业人口较多、经济发展落后的中西部省份补贴责任更重。如图3,新农保财政补贴在财政收入中占比较大的依次为四川、贵州、湖南、甘肃、西藏、安徽、河南等,而北京、上海、天津、广东、浙江等地负担较轻。在新补贴机制下,需要补贴的除了黑龙江、吉林两省外,其余均为东部经济发达省份,其中浙江、江苏、广东、山东、福建、上海和北京对新农保补贴额度超过3亿元,而中西部经济发展较落后省份则无需补贴。在县级补贴层面,由图5(2),5县区中补贴规模排序为赤壁市(490.4万)>曾都区(273.9万)>石首市(24.7万)>安陆市和梁子湖区(0),其相应的农民人均纯收入和财政收入的排序为赤壁市(5528元,109528万)>曾都区(5175元、74418万)>石首市(4932元、38058万)>安陆市(4560元、36060万)>梁子湖区(4275元、10538万),补贴表现出责任分担与能力大小的高度匹配。其四,越贫穷的地方,养老金实际收入替代率越高,财政转移支付力度越大,反之,养老金实际收入替代率越低,财政转移支付力度越小。新补贴机制以农民平均纯收入水平为补贴基数,收入越高的地方需要财政补贴的层级越多,反之地方财政补贴的层级越少。相应补贴的效果为,越贫穷的地方基础养老金实际收入替代率越高,地方财政补贴负担相应越低,个人的养老保障水平则越高。中央财政以全国农民人均纯收入作为补贴基数,尽管对每个人的补贴额度一样,但低于平均收入水平的省份的养老金实际收入替代率要高于15%,高于平均收入水平的省份的养老金实际收入替代率则低于15%(相应的差额由地方各级财政补贴,最终可达到15%的基础养老金替代率),以湖北省5区县的基础养老金实际替代率为例,按人均纯收入由高到低的赤壁市、曾都区、石首市、安陆市和梁子湖区,国家补贴部分的实际收入替代率分别为12.9%、13.8%、14.5%、15.7%和16