uc与faap平行推进模式研究

uc与faap平行推进模式研究

2014年，第22次会议在北京举行，并取得了巨大成功。会议的最大亮点是将亚太地区自由贸易区（tap）的提案转变为实际行动。领导人宣言指出:“我们决定启动并全面、系统地推进亚太自贸区进程,我们批准‘APEC推动实现亚太自贸区北京路线图’。我们决定通过实施路线图,加快努力,在完成现有路径基础上建成亚太自贸区。”一、贸易投资便利化措施1994年APEC确定了茂物目标,即APEC发达成员与发展中成员将分别于2010年、2020年实现贸易投资自由化和便利化。发达成员包括澳大利亚、加拿大、日本、新西兰和美国,其余都是发展中成员。1995年茂物目标确定了15个具体领域,包括自由化的4个领域和便利化的11个领域,1996年各成员提交了包括近期、中期、长期目标的单边行动计划(IAP),1997年1月开始实施。1.apec方式促进下的茂物目标进程茂物目标确定以后,为了有效地推进贸易投资自由化和便利化进程,APEC采取了独特的推进模式,即“APEC方式”,该方式的核心内容是开放性与自主自愿性。开放性就是APEC成员的任何自由化及便利化政策不仅仅赋予APEC成员,而且非APEC成员也享受同样待遇;自主自愿性是各成员依据自身的经济发展条件,自愿决定市场开放的速度和程度。APEC方式的实施在当时条件下产生了巨大凝聚力,减少了争论,使各方面差异巨大的所有APEC成员达成了共识,同时开始推进茂物目标进程。应该说,APEC方式对推进茂物目标完成做出了巨大贡献。从表1看出,除墨西哥外,其他多数成员2008年与1996年相比关税税率都有大幅度下降,墨西哥主要是将非关税政策转为关税政策,增加了政策透明度,促进了贸易的便利性。总体而言,同期的APEC成员关税平均水平下降了35.0%。除关税政策外,APEC成员非关税政策都有不同程度减少,到APEC茂物目标评估的2010年,大部分成员都认为自己保留的非关税措施符合WTO的规定,主要涉及安全与卫生健康、环境保护等领域。2.apec成员rta的建立情况由于关税与非关税政策的降低与减少,APEC成员担心再加大市场开放力度,非APEC成员会“免费搭车”,因此,建立RTA成为了主要选择。20世纪APEC成员间建立的RTA仅仅有6个,21世纪以来,RTA迅速增加,依据WTO2014年12月9日公布的资料,APEC内部成员之间建立的RTA数量达到了50个APEC建立时,即1989年之前,APEC内部成员之间就存在区域经济一体化组织,包括1992年和1994年成立的东盟和北美自由贸易区。从运作模式上分析,这些已经存在的区域经济一体化组织一开始就与APEC平行运作,即APEC方式与RTA的机制化、约束性模式同时存在。2010年对APEC茂物目标评估过程中,相关国际组织和机构都认为APEC内部建立的诸多RTA对推进贸易投资自由化和便利化起到了积极作用,尽管有“面条碗”效应,但还是认为RTA的作用是利大于弊,RTA推进了APEC贸易投资自由化和便利化进程。为了避免“面条碗”效应,APEC制定了15章RTA的“最佳示范条款”,这些条款成为建设RTA的指南,以求最大程度地保障APEC成员之间建立RTA的一致性和高质量。从运作模式分析,目前的50个RTA都是与APEC平行推进,而且50个RTA之间也是平行推进。但从目标角度分析,所有RTA与APEC的目标是一致的,即推动贸易投资自由化和便利化,加强经济技术合作,促进经济发展,增加社会福祉,提高人民生活水平。但是与其他地区的RTA发展状况相比,亚太地区建立的RTA网络更具复杂性,一是RTA建设的多重性,二是地域的广阔性。就多重性而言,一些APEC成员不仅与相关区域经济组织建立RTA,而且与该组织的成员也建立RTA,例如日本,不仅与东盟建立了RTA,而且与东盟除老挝、柬埔寨、缅甸之外的所有国家都建立了双边RTA。就地区的广阔性而言,一些RTA签署国家分属太平洋两岸。APEC成员建立RTA的复杂性还表现在APEC成员不仅与内部成员建立RTA,而且与APEC之外国家和地区建立了诸多的RTA。表3是APEC成员内部之间建立的RTA数量以及与非APEC成员建立的RTA数量统计。从WTO公布的统计数据分析,APEC成员的RTA建设与地缘经济与地缘政治关系很大,东亚成员与大洋洲国家建立的RTA主要在APEC内部,例如澳大利亚与新西兰除与APEC成员建立RTA外,没有与APEC之外的国家和地区建立任何RTA。APEC亚洲成员如果与其他国家和地区建立RTA的话,也主要集中在亚洲。拉美成员建立的RTA,主要集中在拉美地区。俄罗斯是特例,与APEC成员没有建立任何RTA,诸多RTA主要是与前苏联分裂出去的国家签订。有些成员建立的RTA地域广阔,例如韩国与拉美一些国家建立的RTA,智利更加广泛,不仅与拉美多个国家建立了RTA,同时也与欧盟、欧洲自由贸易联盟(EFTA)建立了RTA,智利建立的RTA是APEC成员中最多、最广阔的国家,目前已经达到了21个。APEC成员同内部与外部国家和地区建立的诸多RTA,在原则与政策之间存在差异性,使RTA在执行过程中增加了复杂性,从而降低了RTA的效用,尤其对APEC中小企业影响最大,因为这些企业规模小,贸易量不大,没有能力区别各个不同RTA之间的差异性,否则可能成本大于收益。如果APEC能够整合内部诸多RTA,将有力地促进中小企业的发展。二、中美两国政策支持,更注重推动区域经济一体化的发展关于亚太自由贸易区的讨论由来已久。鉴于APEC软机制推动贸易投资自由化和便利化的有限性,2003年新西兰学者首先提出了整合APEC内部诸多RTA的建议2005年2月在墨西哥ABAC会上,加拿大、智利和新加坡提出由PECC对FTAAP的可行性进行研究,在当年5月吉隆坡ABAC会议上没有就可行性报告达成一致意见。2006年1月ABAC再次委托PECC协调APEC成员专家进行相关研究,2006年10月结束,2006年11月的APEC越南部长级会议声明认为FTAAP的相关研究提供了有价值的观点,希望领导人会议将亚太自贸区作为一个远景加以研究,并向2007年澳大利亚领导人会议报告。2007年9月APEC悉尼会议对FTAAP给予了较大关注,部长级会议向领导人会议提交了一份全面的、包括亚太自贸区作为一个长期远景的区域经济一体化报告,领导人会议欢迎并批准了该报告,同意为实现这一目标做出努力2008年APEC会议对区域经济一体化问题表示了关注,当年的部长级会议声明指出,欢迎关于APEC区域经济安排和自由贸易协定相同点和不同点的研究报告,研究报告对如何推进亚太自贸区提供了有益建议。领导人指示部长们继续对亚太自贸区可能的影响以及利益和挑战开展进一步研究,并探讨未来谈判能力建设问题。2009年APEC会议关注的焦点是经济增长问题,包括平衡增长、包容性增长、可持续增长等,同时也关注2010年茂物目标评估问题,规划了茂物目标评估模式,为2010年发达成员的茂物目标评估奠定基础。对于区域经济一体化问题依然提出进一步的研究,与以往比较没有实质性进展这一阶段理论界以及ABAC对推进FTAAP进程表现十分积极,主要可以归结为以下原因:一是推进FTAAP进程可以为推动茂物目标注入新的活力和动力,以机制模式推动APEC贸易投资自由化进程更有力。二是促进多哈回合贸易谈判进程,WTO多哈回合谈判始于2001年11月,计划2005年前结束,但由于谈判内容的复杂性以及各方利益难以协调,导致谈判谈谈停停,APEC成员GDP总量超过全球的一半,推进FTAAP建设有利于促进WTO谈判尽快结束2007年后的APEC会议都关注FTAAP问题的进展,但该问题始终停留在研究层面。2008年11月APEC利马会议的部长级联合声明将FTAAP问题与APEC茂物目标联系在一起,认为FTAAP建设将有利于推动茂物目标的实现。2009年11月APEC新加坡部长级会议关注探讨建立FTAAP的要素以及路径问题,从当年发表的领导人宣言分析,领导人会议更加注重APEC便利化进展。分析这一阶段FTAAP进展缓慢的主要原因,可以归结为两方面:一是APEC官员更加关注2010发达成员实现茂物目标问题,没有给予FTAAP更多的关注,尽管每次会议都涉及该问题,但只是要求对FTAAP可能的经济影响及其利益和挑战进一步研究;二是更重要的一点,有些成员内部部门和集团利益难以协调,所以对推进FTAAP持消极立场。目前积极促进FTAAP重新启动,并得到领导人重视,开始从憧憬到行动的主要因素可以归结为两方面:一是2010年13个成员参加茂物目标评估以后,APEC向何处去,后茂物年代如何设计成为APEC关注的焦点;二是尽管APEC成员之间建立了诸多的RTA,但“跨太平洋战略经济伙伴关系协议”(TPP)和“区域全面经济伙伴关系协议”(RCEP)的发展,促使2014年APEC会议将FTAAP建设提到议事日程,因为处理不当两者关系,将影响APEC的凝聚力。按照APEC成员的承诺,2010年APEC会议将对5个工业化成员进行茂物目标评估。2009年日本通过与各成员的协商,为保障评估的准确性和一致性,确定了2010年茂物目标评估16个领域的基本内容,这些领域基本与大阪行动议程一致,包括:关税、非关税措施、服务、投资、标准与一致化、海关程序、知识产权、竞争政策、政府采购、放松管制/管理改革、WTO义务/原产地规则、争端调解、商务人员流动、贸易便利化、推进高质量的RTAs/FTAs、自愿报告等。虽然评估领域已经确定,但所有领域的评估都没有量化指标,是一种软评估机制,这也是导致8个发展中成员自愿提前参加茂物目标评估的主要原因。2010年茂物目标评估除5个工业化国家参加外,智利、中国香港、韩国、马来西亚、墨西哥、秘鲁、新加坡、中国台北也参加了评估。13个成员提交了各自的评估报告,阐明了各自在16个领域取得的进程。同时7个国际组织和机构也从不同角度对各成员提交的报告进行了总体独立评估,这些机构包括:WTO、世界银行、联合国贸发会议、亚洲开发银行、中美洲发展银行、OECD和APEC政策支持小组(PSU)。从评估的过程看,只是分析了参加评估成员已经取得的进展和存在的不足,13个成员都顺利完成茂物目标评估。鉴于大部分成员已经完成了茂物目标评估,APEC成员意识到2010年以后APEC如何发展成为重要议题,因此提出了“后茂物目标”问题,会议发表的APEC第十八次领导人非正式会议宣言名为《茂物及后茂物时代的横滨愿景》。该宣言提到建设APEC大家庭的途径,指出,我们将朝着实现亚太自贸区采取具体行动,以推进APEC区域经济一体化。亚太自贸区应是一个全面的自由贸易协定,可建立在推进10+3、RCEP、TPP等现有域内自贸安排的基础之上,APEC可发挥孵化器作用,通过提供政策指导和智力支持,明确、塑造和解决亚太自贸区面临的“下一代”贸易与投资问题,为亚太自贸区建设发挥关键作用。APEC将继续推进投资、服务、电子商务、原产地规则、规则一致化、贸易便利化、环境产品服务等领域自由化和便利化进程,为亚太自贸区建设奠定基础。2010年领导人宣言附件《亚太自贸区的实现途径》指出,“亚太自贸区不仅将实现传统意义上的贸易投资自由化,还将是更全面,高质量,包含和应对下一代贸易投资问题的区域经济一体化组织”2012年APEC会议领导人宣言指出,领导人已经“意识到FTAAP是深化亚太区域经济一体化的主要工具,注意到本地区多个自由贸易安排可以发展成为最终实现FTAAP的重要途径”,就是阐明,整合目前APEC内部成员之间的RTA是建设FTAAP的关键问题。2013年APEC印度尼西亚会议基本没有涉及FTAAP问题,会议的优先议题包括实现茂物目标、实现可持续公平增长、推进互联互通。将实现茂物目标作为首选议题的主要原因是该目标是1994年印尼会议所确定的,印尼再次主办会议将茂物目标问题作为首选,以体现印尼对APEC的巨大贡献。2014年中国主办APEC会议,会议优先议题包括:区域经济一体化、促进创新发展和经济改革增长、加强广泛的互联互通和基础设施开发。由于中国积极努力及与其他成员的共同合作,推进了FTAAP从愿景到行动的进程。部长级会议声明指出,为了将FTAAP从愿景转为现实,我们同意以综合和有系统地开始和提升FTAAP进程。我们采纳APEC推进FTAAP北京路线图,并对推进FTAAP提出务实指导,以一步一步的模式推进FTAAP,以扎实的工作为基础,尽可能快地确立FTAAP目标。我们同意开始对与实现FTAAP的相关问题进行共同的战略性研究,这种研究将建立在以往对APEC分析工作基础上,包括以往ABAC、PECC、APEC研究中心的研究成果将FTAAP从愿景推进到实际行动,并尽快完成自贸区建成目标是2014年APEC北京会议的最大亮点。三、apec与ftaap的关联与差异2014年11月APEC中国会议通过的北京路线图为APEC与FTAAP平行推进模式奠定了基础。总体分析,APEC与FTAAP为相互补充和促进的关系,APEC为FTAAP顺利推进奠定了基础,FTAAP将填补APEC进程中的明显不足,将更有力地推进APEC贸易投资自由化。北京路线图标志着APEC向更加广泛而深入的区域经济一体化进程迈出了重要而坚实的一步。1.apec方式推动下的茂物目标进程北京路线图指出:“亚太自贸区将建立在亚太经合组织之外,与亚太经合组织自身进程平行推进。在建设亚太自贸区过程中,亚太经合组织应保持非约束性和自愿原则。”APEC经过25年的发展已经形成了自己独特的运作模式,其组织模式与RTA有明显区别,APEC每年举办的领导人会议、双部长级会议以及不定期的其他相关部长级会议和每年三或者四次的高官会已经成为APEC推进的主要模式。目前APEC会议起到三方面作用:一是尽管这些会议没有约束性,但各成员领导人以及部长们的承诺对茂物目标和今后的FTAAP进程是有力推动;二是积极推动了APEC经济技术合作,包括创新发展、基础设施建设、环境保护、金融合作、经济安全、人类安全、结构改革等;三是APEC每年一次最高级别的领导人会议不但包括领导人全体会议,而且在会议期间,会议之外的领导人之间的双边协商,对全球与亚太地区重大问题及双边问题的解决起到了积极作用。这种模式有利于全球稳定与经济发展,是FTAAP不可替代的。北京路线图指出,2020年实现茂物目标仍然是APEC的核心目标,推进这一目标将为最终实现亚太自贸区做出贡献。因此,APEC目前继续努力推进贸易投资自由化和便利化依然十分重要。今后APEC的发展继续会依据各成员自身经济发展水平以及市场开放程度,制定各自的推进贸易投资自由化和便利化进程,直至2020年全面实现茂物目标。自2010年第一次茂物目标评估以来,各成员2012年和2014年提交了IAP,以APEC方式继续推进茂物目标进程。表4为APEC成员2009年到2013年关税变化统计。最近几年APEC政策支持小组对APEC进程的评估基本依赖WTO统计数据,主要原因是APEC成员提交的IAP不完整,而且比较粗糙,所以下页表4的统计数据也是依据WTO公布的资料整理。从下页表4可以看出,APEC成员简单平均关税总体下降了4.8%,从2009年的6.2%下降到2013年的5.9%。同期大于15%关税税率比重从9.7%降到7.9%,实际上高关税对贸易自由化影响最大,高关税水平的下降表明自由化的进展。零关税比重不但没有上升,反而有所下降。农业方面的关税水平有所提高,2010年茂物目标评估时就曾经指出,APEC推动自由化的不足就包括农产品关税过高问题。2010年评估以后,农产品关税有所提高的原因是加拿大、韩国、泰国农产品关税的提高影响了APEC总体平均水平,尤其是韩国农产品的关税2013年提高到52.7%。APEC成员的非农产品关税有所下降,从5.3%下降到4.8%。2010年以来,盘点APEC方式推进下关税领域的贸易自由化水平尽管有所进展,但推进速度有限,远不如1996年到2008年35.0%的降幅。非关税领域最近几年进展不大,一些APEC成员出于健康、安全和环境保护原因,依然对某些商品贸易进行限制,并认为这种限制符合WTO规则。服务业自由化进展比较乐观,服务自由化程度有所提高,参与外国公司劳务活动的数量有所增加,包括有价证券业、广播、与能源相关的服务业、法律服务、与健康相关的服务、邮政、导游等行业。但有些行业的限制依然存在,例如当地含量、国民待遇、市场准入等方面。投资自由化方面也有所进展,各成员积极改善投资环境,一些成员放松了某些部门外资所占股份的限制,取消了资本、利润、版税汇出的限制,为外资提供较低的税收,签订避免双重征税协定,保障与外资有关法律的稳定性,签署双边投资协定(BIT),简化外资进入程序等。但是,在一些部门依然存在投资壁垒,例如安全、自然资源、环境、媒体等领域。APEC便利化方面近几年进展比较快。海关程序方面积极努力使用现代技术和风险评估技术,实施“单一窗口”办公,提高了工作效率。在知识产权保护方面,一些成员取得了可喜进展,与知识产权相关的规则正在修订,以适应当前经济发展需要。竞争政策方面一些成员在该领域的法律框架正在修订提高。一些APEC成员对政府采购的约束正在减少,充分利用电子采购系统增加了政府采购的透明度。为了减少商业交易成本,降低市场准入门槛,正在推进的规制改革提高了竞争力。在促进商务人员流动方面,持有商务旅行卡人数从2010年的8.8万人增加到2013年的15.3万人。在透明度方面,利用网络及时通报法律和规章制度的变更供应链互联互通是APEC贸易投资便利化的重要内容,2014年APEC北京会议通过了《亚太经合组织互联互通蓝图(2015-2025)》文件,将APEC便利化进程推向新的高度。APEC互联互通计划最早起于2001年APEC中国上海会议,会议指出实现供应链互联互通将改善贸易环境,增加贸易机会,有利于商家缩短交易时间,节约交易成本。随着经济全球化的发展,建立可靠的供应链互联互通(SCFAP)问题愈加突出,2008年11月秘鲁利马部长级会议确立了互联互通的便利化工作,2009年APEC第21次贸易部长级会议通过了《供应链互联互通框架》,确立了阻碍供应链互联互通的8个关键点,确定了每个关键点的工作要点为了完成上述目标,2013年CTI主席在第一次高官会上提出了2013年到2015年的目标计划。2013年APEC领导人会议再次确立了互联互通三个方面的目标:基础设施建设、机制衔接的互联互通、人员交流的互联互通2014年APEC中国会议将互联互通作为APEC长期发展目标,互联互通蓝图指出,“我们决心在2025年前完成各方共同确立的倡议和指标,加强硬件、软件和人员交往互联互通,实现无缝、全面联接和融合亚太的远景目标”。在硬件联通方面,将重点改善投资环境,努力为基础设施建设融资;在软件联通领域,解决贸易便利化、结构和规制改革、交通及物流便利化等领域的重大问题;人员交往互联互通方面将解决商务旅行、跨境教育、旅游便利化和专业技术人才流动等问题展望APEC今后发展,一是将继续以“APEC方式”推进贸易自由化和便利化以及加强经济技术合作;二是2020年APEC没有参加评估的8个成员将顺利完成茂物目标评估;三是APEC会议将会以既定的模式继续推进,2015年到2022年的APEC会议将分别由菲律宾、秘鲁、越南、巴布亚新几内亚、智利、马来西亚、新西兰和泰国主办。2.主要内容有随着APEC内部RTA迅速膨胀以及2020年将完成所有成员的茂物目标评估,APEC发展将迈入关键阶段,整合APEC内部众多RTA,避免“面条碗”效应对APEC进程的影响,推进FTAAP建设成为APEC的重要选择。2010年APEC会议发表的《走向FTAAP之路》指出,APEC领导人同意亚太自贸区应该是一个全面的自贸协定,并在“10+3”、“10+6”、TPP贸易安排的基础上发展建立。为此,APEC将发挥重要作用,推动实现FTAAP愿景。北京路线图承诺,以规则为基础的多边贸易体制仍将是亚太经合组织的关键宗旨,建设亚太自贸区的前提是支持多边贸易体制并为其提供有益补充。亚太自贸区不仅仅是狭义范畴的自由化,它将是全面的、高质量的,并且涵盖下一代贸易投资议题。分析北京路线图的承诺,一是FTAAP建设遵循WTO的基本原则,保障FTAAP建设是对WTO的有益补充;二是FTAAP将是全面的、高质量的RTA,并在RCEP和TPP安排基础上发展建立;三是FTAAP将包含下一代贸易投资议题。总体来看,满足上述三方面条件,从目前APEC成员经济发展水平的多样性以及市场开放的差异性分析,推进FTAAP建设将面临艰巨挑战。遵循WTO的基本原则主要是FTAAP按照WTO区域经济一体化委员会的要求必须机制化,各成员以谈判形式达成的协议必须以约束性、制度化方式执行。因此,完成FTAAP谈判远比承诺茂物目标困难,但就支持多边贸易体制方面达成协议比较乐观,因为APEC成员都是WTO缔约方,按照WTO的RTA委员会的规则建立RTA,并遵照规则进行谈判应该不会有太多争论。建立具有全面性高质量的RTA必须经过成员的谈判协商,具体包含哪些领域才是全面,有例外是不是全面,市场开放到什么程度是高质量,确定这些问题对APEC成员而言并不容易。“下一代”贸易和投资问题是2010年APEC会议提出的,具体包括哪些内容则没有明确的阐述,仅提出了FTAAP与“下一代”贸易和投资的关联性。2011年美国利用主办APEC会议优势,将TPP列为了该领域的问题,2012年部长级会议将透明度、当地含量要求、清洁能源贸易等问题列入该领域。除了传统领域外,今后还有哪些列入“下一代”贸易和投资问题,将成为FTAAP建设需要解决的重要问题。确定建立FTAAP的具体路线图,并按照路线图进行谈判,主要涉及上述后两个方面的问题。总体分析APEC目前的状况,建立FTAAP有优势也有相当困难。建立FTAAP的优势可以归纳为以下几点:一是APEC成员的平均关税水平已经低于WTO成员的平均水平,在推进关税和非关税领域自由化方面已经具有一定的基础;二是APEC内部建立的RTA众多,有利有弊,有利方面是为今后建立FTAAP储备了谈判人才和谈判思路,同时也为RTA合并成FTAAP奠定了一定基础;三是APEC成员领导人对FTAAP的积极推动,领导人的决心对推动谈判进程影响很大。建立FTAAP