城乡统筹发展目标、任务与主题思路专题研究

专题1城乡统筹发展的目标、任务与主体思路研究城乡统筹发展目标、任务与主体思路专题研究

目录1建国后城乡关系发展历程 71.1建国初期（1949-1957），从旧中国城乡关系向新型城乡关系过渡阶段 71.2计划经济时期（1958-1978），中国城乡关系形成和曲折发展阶段 81.3改革开放初期（1979-1985），城乡隔离局面被打破，城乡关系呈现良好的发展态势 81.4改革深化阶段（1986-2003），城乡关系发展面临新矛盾 91.52004年以来城乡关系的历史性转折 102城乡统筹规划的必然性 112.1实施城乡统筹发展是工业化国家的普遍规律 112.2实施城乡统筹发展是解决“三农”问题的必然选择 112.3缩小城乡差距，改变城乡关系的要求 113国内外研究综述 123.1国外研究 123.2国内研究 164城乡一体化与城乡统筹的辨析 224.1城乡一体化 224.2城乡统筹 224.3二者的关系 235城乡统筹规划层次地位 235.1县域城镇体系向下延伸 245.2县城总体规划向外延伸 245.3村庄布局规划向上延伸 245.4各项专项规划的整合 246城乡统筹体系框架探讨 256.1模式研究 256.2目标研究 266.3思路研究 296.4任务研究 316.5实施城乡统筹规划的对策和建议 32

摘要城乡统筹作为一个世界性的课题，国内外不乏这方面的相关研究。本专题在分析建国后城乡关系发展历程的基础上阐述了城乡统筹的必然性，在全面考虑国内外理论、学术和实证研究的基础上辨析了城乡一体化和城乡统筹的概念，探讨了城乡统筹规划的层次地位、发展模式、目标、思路及主要任务，最后提出实施城乡统筹规划的对策和意见。本专题主要得出以下结论：（1）城乡统筹规划的编制方法主要内涵体现为以下几方面：县域城镇体系向下延伸、县城总体规划向外延伸、村庄布局规划向上延伸及各项专项规划的整合；（2）城乡统筹发展的模式主要有：政府主导、农民自愿参与、市场调节、中介资金介入等；（3）城乡统筹的规划目标主要包括经济目标、社会目标、生活目标、就业目标及环境目标；（4）城乡统筹规划思路主要包括几方面：明确目标和任务、突出突破点、确立统筹发展的途径、建立有效的政策保障体系；（5）城乡统筹规划的主要任务是：实行城乡制度统一化、优化城乡空间结构、建立农业发展的政策支持体系、配套城乡公共服务设施和基础设施、保护城乡生态环境。

1建国后城乡关系发展历程产业革命以前，城镇与乡村的经济性质基本上是统一的，并在很长的一段时间内，农业发达程度和农村人口的多寡直接影响着城镇的数量、规模和繁荣程度等。在产业革命之前，广大农村和城市基本上是协调发展的；机器大工业的产生，剪断了农业和城市、农业和城市手工业等协调平等发展的纽带，促使了城乡二元分化和对立，并逐步突显，这严重影响了人类社会的共同发展。对立的城乡关系，发达国家通过工业化和城市化过程吸收消化了广大的农村人口，缓和削弱城乡对立的关系；我国在解放后三年内主要进行了国民经济恢复和发展，在此基础上，农业得到了快速发展、农村面貌得到了改善、农民生活水平得到了提高。但在新中国建立后相当长的一段时间内，国家采取了“城市偏向”、“城乡户籍”等政策，使我国出现了一边是现代化的大城市，一边却是贫困、落后、分散的广大农村的局面，出现了城乡对立的局面。这种对立的城乡二元结构，成为现在我国经济社会发展的障碍和现代化进程中面临的一个根本问题，也是当前和今后国家宏观调控政策及全面建设小康社会、构建和谐社会需要重视和着力解决的重大问题。因此，梳理建国以来中国城乡关系历史演变过程，深刻分析现阶段中国城乡关系发展面临的新矛盾，具有重要的现实意义。1.1建国初期（1949-1957），从旧中国城乡关系向新型城乡关系过渡阶段新中国是在极其贫穷落后的基础上开始经济建设的。面对极为严峻的政治、经济形势，人民政府通过没收官僚资本、统一金融和货币发行、建立国有商业和供销合作社等战略举措，为城乡关系协调发展提供了经济保证。在农村，政府首先实行了土地改革。从1949年到1952年，全国大约有3亿农民无偿分得了7.5亿亩土地和大批生产资料。大多数农民从土改中获得了较大的利益，70%以上的农户的生产条件和生活水平都有了明显的改善何友良．建国初期毛泽东的农民农村思想述论[J]．当代中国史研究，1997（3).。人民的购买力也迅速提高了，1951年全国人民的购买力较1950年增加了10%中国社会科学院，中央档案馆合编．中华人民共和国经济档案资料选编：工业卷[M].北京中国物资出版社，1995．。何友良．建国初期毛泽东的农民农村思想述论[J]．当代中国史研究，1997（3).中国社会科学院，中央档案馆合编．中华人民共和国经济档案资料选编：工业卷[M].北京中国物资出版社，1995．在城市，致力于医治城市的战争创伤，恢复社会秩序，巩固政权，将消费性城市转换为生产性城市；在城乡人口流动方面，国家基本奉行放任自由的原则，除了安排大量城市失业人口外，从农村吸纳迁入城市的人口也较多。1951~1953年间年平均净迁入率为33.1%，城镇人口年增长率为7.5%，3年中，就有300多万农民进城就业顾朝林，等．中国城市地理[M]．北京：商务印书馆；2002．。顾朝林，等．中国城市地理[M]．北京：商务印书馆；2002．在产业方面，伴随着党和国家的经济重心由乡村向城市的转移，工业日益成为国民经济的主导产业，从1953年开始了“一五”期间的大规模工业建设。产业结构和就业结构发生巨大变化，大量的农村人口投入工业建设中；如此同时，城镇人口也得到了快速的增长，当时已接近1个亿（9949万人），全国净增加城镇人口2786万人，其中由农村直接迁入城市的人口1500万左右平均每年300万左右赛缪尔·P·享廷顿．变动中国的政治秩序[M]．王冠华，译．上海：三联书店，1998．。城镇人口比例由12.5%上升到15.4%。赛缪尔·P·享廷顿．变动中国的政治秩序[M]．王冠华，译．上海：三联书店，1998．因而，可以说，1949~1957年这一时期工业化、城市化进程较快，城乡关系是开放的，城乡之间的迁移还是比较自由的，呈现城乡对流的状态。但中国仍然是一个以传统农业为主的农业国，劳动力主要集中在传统农业部门，城市化水平还很低，处在前工业化阶段。同时，由于该时期还在向社会主义的过渡阶段，建立和完善新型城乡关系的许多政策措施尚处于酝酿之中，城乡关系发展中的诸多难点也尚未明显暴露出来。1.2计划经济时期（1958-1978），中国城乡关系形成和曲折发展阶段计划经济时期主要是指1958年人民公社制度确立之后到1978年年底改革开放之前。这一时期是计划经济的各项方针、政策、制度全面确立并实施的阶段。这一阶段在户籍管理制度、统购统销制度、人民公社制度、城市劳动就业和福利制度等一系列制度的安排下，农村和城市、农村人口和城市人口开始分割开来，这两者之间应有的规律性联系和流动开始减少和断裂，开始形成了城乡割裂、各自封闭的局面。为此，大约从60年代开始，城市与农村之间泾渭分明的分界线就产生了。这一时期城乡关系主要特征主要有以下几个方面：从城乡产业关系看，优先发展重工业的发展战略对中国的城乡产业关系变动造成了很大的负面影响：农业发展严重滞后于工业，农业结构演化缓慢，农业与工业产业关联微弱，农村经济长期游离于工业化进程外等等。这种发展模式，导致了工农业发展关系的严重失衡。虽然60年代初期进行的经济结构调整使工农业关系的紧张状态有所缓和，但“三五”、“四五”、“五五”计划又出现了重工业片面演进的倾向，到改革前的1978年，工农业矛盾已到了相当尖锐的地步。同时，农村的产业变动被排除在工业化进程之外，农村非农产业的发展长期受到抑制。从农村工业的发展看，乡（社）办工业在70年代以前也处于动荡不定的状态中，1961年农村工业产值只有19.8亿元，占全国工业产值的比重只有1.9%。70年代以后乡（社）办工业虽然得到了一定发展但直到1978年，农村工业产值也只有211.9亿元，占全国工业产值的比重只有5%。至于农村第三产业发展更加缓慢。从城乡人口流动方面看，主要表现为农业富余劳动力向城市和农村非农产业的流动，有时城市劳动力也向农村流动，具有明显的政策、政治和运动特征。“二五”期间，为了保证“大跃进”对劳动力的需求，国家通过行政手段从农村抽调了大量的劳动力。由于国民经济不可能维持比例失调的产业结构，农业也不可能支撑如此庞大的城市人口消费，1961年不得不进行城乡人口大调整，动员大批人口返回农村。从1966年“文化大革命”开始，出现了第二次城市人口向农村流动现象。总的说来，从1958~1978年间，农村富余劳动力向城市转移的速度是相当缓慢的，到改革前夕，农村已积累了大量农业富余劳动力，并以潜隐状态存在着。从城乡资金流动看，在优先发展重工业的政策指向下，城乡资金流动严重倾斜，大量农村资金通过各种渠道为城市工业提供资本积累。一是以工农业产品价格剪刀差的形式无偿为城市工业提供资本；二是农村储蓄以农村存贷款差额的形式流向城市。这就是说，在城乡资金流动中，农村一直是净流出方，为城市的投资提供部分资金来源，而在全国基建投资中，农业的基建投资比重却一直较低。从城乡商品流通上看，城市和乡村的商品流通在体制上分属于两个不同的商业部门，即国营商业负责日用工业品和部分生产资料的收购和供应，供销社负责农副产品和农业生产资料的采购和供应。这对保障城市市场供应和稳定物价，发挥了积极作用，却使城乡市场处于分割状态，阻碍了农村市场的发育，其结果也影响到城市市场的连带发育和扩张。作为拥有绝大多数消费者的农村市场，规模的扩张远远慢于城市市场，城乡市场水平的差别呈扩大趋势。从城镇建设方面看，人口变化流动对城镇发展建设和城镇对广大农村的带动作用带来了非常大的负面影响。据统计，1966—1977年12年间城市人口年均增长速度仅为2.06%，低于总人口平均增长速度0.21个百分点，1977年城市化率为17.55%，低于1965年水平的0.43个分点辜胜阻，刘传江.人口流动与农村城镇化战略管理[M].武汉：华中理工大学出版社．2000.181、305.。在整个人民公社时期，城镇建制、规划工作基本停顿，新设市极少，建制镇减少，城市建设投资也不断减少，城市规模结构更加不合理。1957年，全国有小城市114个，到1978年，减少到82个；1956年，全国建制镇3672个，到1978年，减少到2600多个。在这段时间里，我国的大、中城市略有增多，而接近农村的小城市和建制镇却更加减少，城镇体系与农村的联系出现断层，城乡的经济和社会联系大大削弱。辜胜阻，刘传江.人口流动与农村城镇化战略管理[M].武汉：华中理工大学出版社．2000.181、305.1.3改革开放初期（1979-1985），城乡隔离局面被打破，城乡关系呈现良好的发展态势十一届三中全会以后，我国改革全面展开，国家发展战略发生转变，不再把农业置于为城市发展服务的地位，把农业发展和农村面貌的改变作为现代化建设的根本问题；经济运行机制发生变化，僵化的计划经济体制开始向灵活的市场经济转变，为城乡生产要素的流动创造条件；农村社会经济体制发生变化，开始实施农村家庭联产承包责任制，废止和取消人民公社体制和统购统销制度，对许多阻碍城乡人口流动的制度也进行改革。这几个方面的因素促使了我国的城乡经济和社会关系发生了巨大变化，城乡分离的社会壁垒被打破，城乡生产要素相互流动，城乡关系逐步改善，比较合理的运行局面初步展现，城乡关系出现了新局面。工农业增长关系改变了改革前长期城乡失衡的状况，总体上表现出比较协调的发展态势。农业总产值在工农业总产值中所占比重得到了提高和改观；农村工业化进程明显加快，以乡镇工业为中心的非农产业获得快速发展；乡、村两级企业的就业人数有所增加，对缓减农村剩余劳动力起了促进作用。城乡生产要素的流动比较自由。1978—1984年间，农村劳动力由农业转移到非农产业的人数达两千多万，使非农产业的劳动就业人数近六千万人，与此同时，农村剩余劳动力流向大城市的人数日益增多，平均每年为百万人。资本流动方面也改变了改革前长期由农村流向城市的状况，出现了资本由城市流向农村的态势，这一时期国家从财政和金融渠道流入农村的资金也有所增加。农村人口城市化进程加快。改革开放以来，限制农村人口流动的体制不断发生变化，控制城市发展的政策在新条件下进行了相应的调整，加上城乡经济快速发展，农村经济尤其是乡镇企业的发展，推动了城镇和小城市的形成和发展，农村人口开始向城市自发流动，1978—1984年市镇人口增加6800多万，市镇人口比重提高5.8个百分点，年均上升0.8个百分点于祖尧.中国经济转型时期个人收入分配研究[M].北京：经济科学出版社，1997.。于祖尧.中国经济转型时期个人收入分配研究[M].北京：经济科学出版社，1997.城乡居民收入差距有所缩小。农村经济的快速发展，农民收入水平不断提高，1979—1985年，农民家庭纯收入在原来的基础上了近两倍，城乡居民收入差别大幅度缩小，1978年城乡居民收入水平之比为2.37：1，到1985年缩小为1.71：1，7年缩小了0.66个百分点。消费水平差距也从1978年的2.9：1缩小到1985年的2.2：1。此外，改革以来出现了城市人才和技术向农村流动的现象，不少城市企事业单位的科技人员和管理人员流向乡镇企业，科技成果向农村流动的速度明显加快。改革开放前期，我国城乡关系在产业、生产要素、农村人口城市化和城乡居民收入等方面都呈现出良好的发展态势，表明城乡之间出现了融合状态。但是这种良好局面仅仅是昙花一现，80年代中期以后我国城乡关系又出现了不协调状况。1.4改革深化阶段（1986-2003），城乡关系发展面临新矛盾1985年以后，我国农村改所释放出来的能量已经发挥得差不多，改革重心向城市转移，城市改革步伐明显加快。同时，计划经济体制遗留下的问题不可能在短时期得到解决，并且在改革中出现了新的问题，城乡关系又出现了发展不协调的状况，如城乡之间的差距日益扩大，城乡关系出现不协调，工农业增长速度落差比较大，农业增长关系出现严重的不协调，劳动力转移速度下降，农村人口城市化进程日趋缓慢等等，城乡发展失衡问题十分突出。城乡居民收入差距在波动中逐渐扩大。1978年至1985年期间，农民收入增长较快，城乡收入差距呈逐年下降趋势。从1986年开始，城乡收入差距又不断扩大，到2003年达到改革以来的最高点，城镇人均收入是农民人均收入的3倍多。到2003年，农民收入水平相当于城镇居民在1993~1994年的水平，几乎比城镇落后了10年。农民工问题尤为突出。20世纪80年代以来，我国产生的大规模城乡人口迁移流动的主体就是农民工。据统计，中国流动民工总数在8000万人至12000万之间。同时，如果将这不断增长的城市农民工群体和本地城镇中的“离土不离乡”的农民工相加，则人数超过2亿多人甘满堂.城市农民工与转型中中国社会的三元结构[J].福州大学学报(哲学社会科学版),2001(4).，农民工已经成为产业工人的重要组成部分。但我国的城乡二元结构体制是进城农民享受平等权利的障碍。如对农民工的就业限制带有歧视性，一些城市为了扩大本地的就业量，出台了歧视农民工的地方性法规，设置行业和工种限制，硬性规定企业单位使用本地工和农民工的比例；对流动人口的管理制度存在明显缺陷，地政府城市发展规划和社会各种公共服务规划并没有考虑这部分人口的存在和需要，对这些人的管理费用也没有包括在政府的财政预算中，普遍的做法是依靠向外来人员收取各种费用；拖欠农民工工资现象严重。新华社进行的一项调查统计表明，在接受采访的农民工中，72.5%的工资不同程度地遭到拖欠邬焕庆，翟伟.人大代表呼吁，奔小康千万别忘了进城的农民[DB/OL].(2003-03-08)[2008-02-19]http：//newsxinbuanet.com/newscenter/2003-03/08content-765786htm.甘满堂.城市农民工与转型中中国社会的三元结构[J].福州大学学报(哲学社会科学版),2001(4).邬焕庆，翟伟.人大代表呼吁，奔小康千万别忘了进城的农民[DB/OL].(2003-03-08)[2008-02-19]http：//newsxinbuanet.com/newscenter/2003-03/08content-765786htm.土地征用制度对农民明显不公平，失地农民问题严重。在城市的发展建设中，项目毫无节制的征地早已远远超出“公共利益的需要”，“公共目的”的土地征用与商业目的土地征用常混杂在一起，存在对土地征用权的滥用；土地征用对农民的补偿过低，农民获得的补偿费用难以让失地农民保持以前的生活水平，即使按最高标准，也远不能补偿农民失地后创业、安置等费用，只能暂时缓解农民的生活之忧，即便是这样的补偿标准，在一些地方也没有得到落实；无法解决失地农民的后顾之忧和长远生计，使相当一部分失地农民，由于找不到工作或失去工作，成了“种田无地，就业无岗，低保无份”的“三无”阶层；“以地生财”成为新时期“以乡养城”的一种新形式。1990年代初，国家改革了土地使用制度，政府可以通过出让国有土地，收取土地出让金，1998年以后，土地出让金大幅度增长，在这部分增值的土地收益中，村一级集体经济组织得25%~30%，而农民只得5%~10%，政府和失地农民之间没有实现公平交易，农民成为城市发展的“牺牲品”。城乡社会发展差距悬殊。在教育方面，据调查，在其他条件相同的条件下，城镇居民平均比农村居民多接受4.5年教育赵人伟等．中国居民收入分配研究[M].北京:中国社会科学出版社，1994.。农村人口主要由受过初中和小学教育的群体构成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群体构成，这无疑是中国城乡之间最大的不平等。在医疗方面，广大农民缺乏基本医疗保障，基本上处于自费医疗的状态。在社会保障方面，城乡之间差距也是明显的。2002年，按享受社会保障的从业人员计算，农村的社会保障覆盖率只有3%，城乡社会保障覆盖率的比例为22∶1，城乡人均社会保障费的比例为24∶1。在养老保障方面，据2000年底中国老龄研究中心对全国城乡老龄人口抽样调查数据，城市老年人口养老保险覆盖率达70%以上，而农村不到4%。在扶贫救助方面，据民政部统计，2002年，农村仅有404万人得到了最低生活保障，占应保人数的25%，城镇享受最低生活保障人数达到了2054万人，基本实现了应保尽保。赵人伟等．中国居民收入分配研究[M].北京:中国社会科学出版社，1994.我国城乡差距过分悬殊、城乡发展面临的新问题，是多种因素综合作用的结果，既有生产力等非制度因素，更主要的是源于诸如资源配置、收入配的城市偏向等政策的作用。因此，通过深化改革以纠正城市偏向的政府干预，逐渐缩小城乡差距不仅是实现社会公正的需要，也是提高经济发展总体效率和经济社会持续发展的需要1.52004年以来城乡关系的历史性转折我国经济经过改革开放以来的持续高速增长，2004年GDP总值超过15.96万亿元，人均GDP已达1500美元以上，已经达到中等收入国家水平，我国已经进入工业化中期阶段。与此同时，政府的财力也大大增强。在此情况下，国家已经有能力将过去长期实行的农业支持工业、乡村支持城市的城乡关系，转变为工业反哺农业、城市带动乡村的新型城乡关系。由于我国政府对国情、国力，对我们所处的发展阶段和城乡关系面临新矛盾新问题都有清醒的判断和准确的把握背景下，国务院总理温家宝在2004年3月召开的全国人大十届三次会议上提出了5年内逐步减免农业税的计划，并增加国家对农村基础教育的财政支出。根据2004年10月和12月胡锦涛总书记分别在党的十六届四中全会上和中央经济工作会议上的讲话，中共中央对工农关系、城乡关系的新认识，政府在2005年对城乡关系作了具有历史性转折的重大调整，并在十届全国人大常委会第19次会议上做出了废止《中华人民共和国农业税条例》的决定，在我国延续了2600多年的农业税从此退出了历史舞台，这是统筹城乡发展的重大举措，具有重大的现实意义和深远的历史意义。2004年以来，中共中央、国务院连续出台5个指导“三农”工作的中央一号文件，主题分别是促进农民增收、提高农业综合生产能力、推进新农村建设、发展现代农业和加强农业基础建设。这使我国统筹城乡发展的新机制已初具雏形：其一，投入分配体制上已形成“三个明显”、“三个调整”，如财政支农资金用于农村的增量要明显高于上年，调整城市维护建设费的使用方向等。其二，继续巩固、完善、强化强农惠农政策。主要措施为“四个增加”，即增加对农民的种粮直补、良种补贴、农机具购置补贴和农业生产资料价格综合补贴。其三，以新农村建设为抓手，加快农村社会公共服务等民生建设，加速城乡一体化进程。这是中国共产党自改革开放以来，探索解决“三农”问题方面的理论和实践的科学总结也是审时度势部署的又一次重大的历史性战略。我国的工农关系、城乡关系进入了一个新历史阶段。我国的工农关系、城乡关系进入了以工补农、以城带乡、城乡协调发展的新时代，使我国农业农村进入前所未有的发展新阶段，呈现出了城乡均衡发展趋势。2城乡统筹规划的必然性城市是一个国家或地区的政治、经济与文化中心，是现代化的摇篮；乡村是文明史的基础与起点，是区域城市体系发展不可缺少的“母体”。由于某些原因造成我国出现了一定程度上的城乡差别，但这不是中国独有的特色，是社会生产力发展到一定历史阶段的必然产物，是世界多数国家特别是发展中国家发展到一定阶段（人均GDP达到800—1000美元）的必然现象。有差别就要统筹，而城乡的新融合更是未来人类社会发展与进步的必然要求与趋势，恩格斯早在100多年前就多次预测，未来的社会必将是一个城乡融合的新型社会。虽然改革开放以来我国城乡经济社会获得发很大的发展，城乡关系逐步得到改善。但是，目前城乡差距仍旧存在，特别是20世纪90年代我国的城乡差距不仅没有缩小，反而进一步扩大，城乡发展失衡问题十分突出，对我国国民经济和社会发展产生了严重的影响。我国特殊的国情，决定了统筹城乡经济社会发展是重构国家发展规划、全面建设小康社会的必然选择。2.1实施城乡统筹发展是工业化国家的普遍规律实施城乡统筹发展，是工业化进程中经济和社会发展的必然要求，反映了工业化发展的普遍规律。纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。经验表明，当工业化达到相当程度，工业自身积累和发展能力不断增强，具备了反哺农业的条件，就要适时调整政策，加大工业对农业、城市对农村的支持力度，促进工农、城乡协调发展。当前，我国经济社会发展取得重大成果，工业化水平明显提高，总体上己到了以工促农、以城带乡的发展阶段。这一发展阶段的重大变化，使实施城乡统筹发展和农村建设不可逆转地提上了历史日程，成为我国现代化建设的必由之路。2.2实施城乡统筹发展是解决“三农”问题的必然选择城乡统筹发展战略首先是针对我国日益严峻的“三农”问题而提出的。要缩小城乡差距，增加农民收入和改变农村落后面貌，必须通过加强政府的城乡统筹，加强对农业、农村、农民的支持和倾斜，着力打破二元结构，解决制约“三农”问题的体制性矛盾。这就要在指导思想和基本政策上实现从工业掠夺农业向反哺农业的根本转变，加强政府对农业的保护和支持，才能将城乡差距缩小到合理的范围，继而形成合理的产业梯度，促进国民经济健康增长。无疑，这是解决“三农”问题的根本出路。2.3缩小城乡差距，改变城乡关系的要求我国生产力水平的提高和“三个文明”建设的成果，主要体现在城市。改革开放以来特别是20世纪90年代以来，随着改革重心向城市的转移，农村经济社会发展滞缓，与城市相比，这种差距日益扩大，主要体现为：现代化进程中的城乡差距、发展基础和机遇中的城乡差距、收入和消费水平的城乡差距。这些差距成为城乡平等发展、共同富裕的障碍。党的十一届三中全会以来，我国生产关系远离生产力水平的“左”的错误得到纠正，农村实行了联产承包制和鼓励农民开办工厂。同时，经济体制也得到了改革，实行城乡统筹发展，明确提出城乡一体化的发展目标。近几年来，国家又大力推进城乡统筹政策，将有利于实现农村经济工业化、农业生产商品化、社会化、现代化和农村社会城镇化，把农村的经济文化和社会生活等各方面提高到接近城市的水平。可见，城乡统筹发展就是缩小或消灭城乡差别，走具有中国特色的社会主义的道路。3国内外研究综述对城乡统筹的探讨并不是随着人类文明的出现而产生的。人类社会的两次分工，把城市从广大的农村中分离出来，但在生产力水平较低的时代，城市和农村是两个平等并存互补的社会体系，城市和农村无多多大差别；进入产业革命时代，机器的普遍使用，使城市产生了巨大的集聚效益、规模效益和极核增长力，城市得到前所未有的发展，出现了城市统治农村和城乡对立的局面，造成了城乡间差距的深化，严重阻碍了人类社会全面发展。为了建立和谐平等的城乡关系，城乡统筹课题的研究得到了产生和发展。3.1国外研究城市与农村经济协调发展是世界各国在经济发展过程中曾经面临或正在面临的一个共同问题。第二次世界大战以来，随着世界经济的恢复以及科学技术的发展，工业社会的生产组织方式在全世界范围内日益普及，在带动经济以前所未有的速度增长的同时，也产生了区域经济发展不平衡问题，这种不平衡突出表现在城市与农村区域间的经济发展不平衡。如何消除城市与农村经济发展的差距成为许多西文经济学家广泛关注的一重大理论问题。伴随着资本主义的发展实践，西文经济学家提出了一些关于城乡协同发展有创建性和具有科学成分的理论和观点。3.1.1理论研究城乡统筹作为一个世界性的课题，国内外不乏这方面相关研究。国外对于该问题的研究主要有以下三个方面：一是空间统筹理论，先后由以英国霍华德等为代表的田园城市理论、德国勒普克等的城市分散配置理论、城乡结合理论、直接补偿理论及欧盟的空间整备政策构成；二是产业化筹备理论，该理论以刘易斯的二元经济结构理论为依据，指出二元经济发展的核心问题是剩余劳动力由传统劳动部门向现代工业部门转移问题；三是要素统筹理论，代表人物赫尔希曼等提出非均衡增长理论，强调以城市为中心的资源要素从城市到乡村的流动来带动乡村发展的观点。（1）田园城市理论欧洲产业革命后，随着工业化和城市化的发展，以伦敦为代表的大城市出现了无序的急剧扩张，引起了噪音、煤烟的严重污染和城市贫民窟的大量出现等社会问题。霍化德和佛力丘等人的田园城市理论作为解决这些问题的一种对策而提出的。这可以算做田园城市理论的第一阶段，城市问题的解决被当作优先任务，而农村空间和农村景观只是一种必要手段，对农村问题本身的关注是附属性的。田园城市理论主要着眼于城市生活形态和生活环境的改善，认为城市如果与自然和农村相结合就会焕发生机。这就是说，并不是只有要么城市生活要么农村生活这种非此即彼的对立性选择，还存在着能够将两者结合起来的第三种选择。所谓“田园城市”，根据霍化德本人的定义，就是为了健康生活和产业而设计的城市，其规模不超过实现社会生活的需要，周边为农村地带所环绕。土地完全实行公共所有或委托给社区。在那里，高度繁忙和充满活力的城市生活的所有优点与农村的所有的美和快乐达到完全融合，市民就生活在这样一种理想境界之中。他主张，农业与工业联姻，农村与城市的联姻。霍化德的田园城市理论的确让那些居住在混杂城市里的现代人感到新鲜，而且作为解决城市问题的一种模式至今仍有很大影响。这些主张都来自于霍化德所著的《明天的田园城市》一书中。（2）城市分散配置理论城市分散理论，在经历了初期为解决大城市拥挤问题而提出的城市与农村结合，并发展成为新的人类居住空间——田园城市理论后，随后进一步发展，到施密特那里出现了城市与城市之间关系的萌芽。但是，真正将这一问题从理论上加以明确的是克里斯塔勒。克里斯塔勒提出的正六边形或者说网状城市（中心地）配置理论，第一次将城市与城市之间关系理论化。中心地理论作为中小城市分散配置的理论而成为空间整备政策的理论的指导思想。伊斯巴理运用克里斯塔勒的配置理论，最终形成德国空间整备政策的理论基石。勒普克是国土政策论方面的专家，他将社会市场经济理论和充满地域主义色彩的地域规划理论结合，提出“虚假分散”和“真正分散”的概念，强调建设几个新的小规模的中心地，牺牲大城市。这实际上是一种统筹城乡的发展模式，它立足于中小城市与周围农村相结合的地方分散的观点。日本著名农业经济学家祖田修对勒普克的这一著作给予高度评价，“不仅在将战后的德国经济导向社会市场经济方面发挥了理论影响，而且在努力形成分散均衡的国土构造的格局下引导经济实现了高速增长，可谓功不可没。与此相对照，日本经济高速增长却伴随着截然相反的状况，即国土规划格局呈现出过度集中和过度稀疏的两极化的弊端。”祖田修《农学原论》，中国人民出版社，2003年.祖田修的这番话说明日本城乡分割的原因，即过度发展大城市，忽视中小城市的发展。迪特里奇确立了德国二战后实行的空间整备政策，该政策强调发展散布的中小城市，并使其紧密结合。它比英法的地域政策主要着眼于如何缓解大城市过度密集的情况更进一步。祖田修《农学原论》，中国人民出版社，2003年.（3）城乡结合理论上世纪60年代以前的地域构造政策体现的是以城市为中心的规划理念，农村没有被置于与城市对等的地位。进入60年代以后，这种状况得到改变，农村被放到了与城市对等的地位。之后，又将农村置于优先地位，重视整个国土空间的均衡。地域政策理论确立了城乡结合的思想。德国在经历了高速增长期（1951—1965）后，农业与工业之间在生产率和收入上差距加大。在这一情况下，德国于1955年制定了旨在减小上述差距的农业法。“具体是要通过调整和改善农业结构来实现农业和工业之间的均衡。改善农业结构政策具体包括整理耕地、扩大经营规模、推进农业机械化、保障农业生产资料的低价供给、加强和充实农业教育以及保证上述所有任务实现的财政措施等等。”祖田修《农学原论》，中国人民出版社，2003年.德国学者巴纳更明确地从振兴农村经济角度论述城乡关系。由巴纳和贝林格提出的理论化和图示化的“城市区域模式”，从通勤便利的角度把握城乡关系。在基于通勤便利而形成的“城市区域”中，城市和农村作为一个整体，农业以兼业农家的形式在城市区域内分布，这种形式也可被称为“农村城市”。德国于1968年开始实施的空间整备政策中的“地域经济结构政策”确保了“农村城市”的实现。这项政策把经济力量薄弱的农村地区的中小城市确立为重点发展地区，联邦政府和州政府对由市、镇、村投资的基础设施进行资金补助，同时对所在地区内企业的建立和扩张给予资金和税收上的优惠政策，这给所在地创造了较多的就业机会。祖田修《农学原论》，中国人民出版社，2003年.（4）农村内部差距的缩小和均衡理论农业生产由于自然条件的巨大差异，造成各地农村经济发展水平参差不齐，一些欧盟国家认识到有必要采取措施对条件较为恶劣的地区进行财政补助。缩小农村内部差距的思想，是在重视城乡关系和城市间关系基础上的城乡结合理论的进一步发展，是基于对环境问题和对农业和农村多种功能的重视而生的。它的理论基础是农业的多元价值理论或多功能理论，即对于被市场排除在耕作界限之外的地区，也要着眼于农业生产活动所发挥的多种功能，如国土保全、灾害的防止、水源的储蓄和净化以及景观丰富的增加等。对于这些功能，要努力加以维持并进一步强化。在此之前，对于农业的这些功能和价值的享受是免费的。“农业是多元的价值产业”与“农村是多种功能的空间”的理念得到承认后，给予农民和农村的收入的补偿政策就应当受到支持。这些政策体现了对重视经济效率的以市场原理为中心的农业政策的修正，目的是解决市场失灵问题。政府通过财政援助使负面的外部效应减少到最小，这种思想已体现在欧盟制定的农业政策中。（5）欧盟的空间整备政策进入20世纪90年代以后，欧共体各国开始制定并实施共同的空间整备政策。其主要内容就是德国的地域构造政策的应用和发展。德国式的地域主义的多中心分散型空间及中小城市与农村结合的理念受到了高度评价，并被具体落实为政策。这样，城乡关系的理论在从英国起源而在德国得到发展的过程中，逐渐变得严密并成为一个完整的体系，继而通过欧盟组织而在欧洲大部分地区付诸了实践。从欧洲城乡联系实践可以看出，它是实现工业与农业、人与自然以及人与人的结合，确保形成综合价值的生活空间的必要条件。在德国的地域构造政策中，有“健康地域”这样一个概念，它是保证人们24小时生活以及满足其完整的生存需求的条件。具体包括三点：由农业与工业的结合带来的多样并且有机的经济形态，由城市和农村的结合带来的种种生活便利，以及由人与自然生态环境的结合带来的自然性的保留。在这样的环境中，可以保证一种健全的人生。这是地域政策设计中应该体现的内容。农业政策中扩大农业经营规模、提高农业效率及农业就业人口转移问题的解决，就必须和地域设计相配合，才能形成一种协调发展模式。德国一直采用控制大城市膨胀、均衡地配置并努力振兴中小城市从而使城市和农村相结合的政策。从西方国家关于城乡发展理论的演化轨迹可以看出，欧洲城乡协调发展的思想，最早是从解决由城市急剧扩张带来的社会问题开始，在此基础上逐渐认识到农村问题的重要性，进而西欧各国采取对农村发展给予优惠扶持政策，以促进城乡的协调发展。现阶段，以及今后相当长的时期内，三农问题是我国实现全面小康的最大障碍。我国三农问题的根本原因是长期以来的城乡分割的发展模式。要解决农村问题，必须统筹城乡发展。这一思路与西方国家城乡协调发展的思想出发点不同。西方国家是由于城市问题而提出城乡协调，而我国则是从三农问题提出城乡统筹。尽管出发点不同，但是在解决城乡协调发展的问题上，他们的一些经验和措施对我们有启示。西方国家因城市问题而重视农村的发展，并使城乡受益；而我国应当是因农村问题而重视农村的发展，最终也一定能使城乡发展都受益。（6）刘易斯的二元经济结构理论著名的美国发展经济学家阿瑟·刘易斯是最早分析二元结构对经济发展影响的发展经济学家。他在1954年出版的《劳动力无限供给下的经济发展》一书中提出，发展中国家一般存在着性质完全不同的两个经济部门（现代工业部门和传统农业部门），经济发展的中心是传统农业向现代工业的结构转换。20世纪60年代初，费景汉和拉尼斯等在刘易斯假设的基础上，将经济发展分为三个阶段，由此形成了著名的刘易斯—费—拉模型。按费景汉和拉尼斯观点是，农业劳动力的转移会带来农产品价格的上涨和现代工业部门工资水平的上升，从而在农业部门还没有实现商业化、还有相当多农业剩余劳动力的时候，现代工业部门的扩张就停下来了。他们认为只有采取措施提高农业劳动生产率，减少甚至消除农村劳动力转移对农业总产量的影响，同时提高工业劳动生产率，使工农业劳动生产率的变化保持同步，使第二阶段消失，才能解决上述问题。（7）发展中国家统筹城乡发展理论农村的发展，有其理论上的根源。上世纪中期，法国经济学家佩鲁克斯提出的增长极理论、瑞典经济学家诺贝尔经济学获得者繆尔达尔在其《经济理论与不发达地区》一书中提出的累积性因果关系理论、以赫尔希曼为代表提出的中心—外围模型理论，被称为非均衡增长理论或城市中心论。认为城市与农村在经济发展过程中的作用是有差异性的，强调城市的主导与中心作用，主张城市与乡村经济增长的不平衡路径，城乡的联系主要通过资源要素的“自上而下”的流动来实现，资源要素从城市到乡村的流动将带动乡村地区的发展。这些理论强调城市的中心作用，强调“中心极化”，即要素向中心聚集，发挥聚集经济的作用。因此，发展的结果都是“城市偏向”型的城乡关系，二元经济现象明显。对于上述以城市为中心的、“自上而下”的城乡联系理论和实践的批评首先来自于利普顿。他认为不发达国家之所以贫穷，其核心问题是没有处理好城乡关系，表现为“城市偏向”的城乡联系。主要原因是政府以城市为中心“自上而下”的发展政策加剧了城市集团与农村集团利益上的矛盾与冲突。城市集团利用自己的政治权力，通过“城市偏向”政策使资源流入自己的利益所在地区，导致农村与城市以及农村地区内部之间的不平衡发展。“城市偏向”政策使资源要素的流动不利于农村地区的经济发展，引起了一些学者的关注，提出了对这一问题原因的解释及改进办法。科布纳基认为“城市偏向”的症结在于：低廉的作物价格以及其他一系列不利于农村的价格政策，偏向于城市工业的投资战略及由此引起的乡村地区技术的缺乏，农村地区普遍存在的教育、医疗等基础设施的落后。朗迪勒里强调城乡关系的极端重要性，认为农业剩余产品的市场在城市，而农业投入则大部分由城市机构提供，由农业生产率提高而释放出来的农村劳动力需要寻找就业机会，许多社会、教育和医疗等服务设施也都由城市提供。因此，发展中国家要获得社会和区域两方面的全面发展，投资在地理上应该分散。这就要求有一个完整、分散的城镇体系，以能给整个国家或地区的人们提供进入市场、获得各种服务的机会。朗迪勒里的观点体现了城乡平衡发展的模式，即在相对分散的一些聚集区进行战略性投资，为农村人口提供自下而上发展的基本条件，加强农村与小城镇、大城市与小城市的联系。斯多尔和泰勒则认为，要充分利用各地自然、人文和制度资源，满足当地居民基本需求的自下而上的发展，应由下面发起和控制，即以农村为主导。3.1.2实证研究国外发达国家工业化和城市化起步时间较早，在社会经济发展的早期，由于重城市和工业、轻乡村和农业，这些国家大都经历了城乡尖锐对立的社会发展阶段，出现了地区和城乡发展不协调所带来的各种问题。随着经济和社会的发展，他们日益认识到城乡协调发展的重要性，并采取了大量措施缩小地区和城乡差别，统筹城乡发展，促进城乡趋向一体化，取得了明显效果。目前，许多发达国家已实现了城乡的高度一体化，城市和乡村具有相近的生活水平。国外发达国家在统筹城乡发展过程中的一些成功实践，为我国在新时期构建和谐社会、促进城乡协调发展，提供了宝贵的经验和有益的启发。（1）英国城乡统筹的实践工业革命开始后，英国城市化速度大大加速，英国的乡村迅速向城镇转化，农业用地被城市大量侵吞，乡村人口大量向城市转移，农村日益荒凉，城乡差距不断扩大，城乡发展不平衡日益显现，这不仅在一定程度上阻碍了经济的发展，而且造成大量的社会问题。20世纪初，英国出现了将城市问题与乡村问题合并解决的城市规划和建设理论——田园城市构想。到二战前，英国形成了在全国范围进行城乡规划的共识。为促进城市问题与乡村问题的解决，1948年英国制定了《城乡规划法案》，建立了世界上第一个完整的城乡规划体系，并设立了从地方到中央的独立的城乡规划管理机构。同时，英国还通过立法为政府干预和指导城市问题的治理、引导城乡的有序发展，提供了法律依据与行动框架。（2）挪威城乡统筹的实践20世纪初，挪威70%的人口生活在贫困之中。二战后，挪威城乡和区域发展不平衡问题开始显现。到20世纪60年代，挪威城乡居民收入差距一度达到3∶1以上，城乡发展严重失衡。大量农民因此流向城市，社会结构性失业严重。自20世纪60年代开始，挪威政府将“三农”问题作为改善区域发展不平衡的重要内容，采取一系列对策和措施平抑城乡差距，如1960年的“地区发展计划”、1970年的“北挪威发展计划”和“道级发展计划”以及1980年的“应急项目”等。挪威政府采取资源下放、扶持生产和财政补贴等方式，不惜重金支持条件艰苦的农村地区。一是平衡中央和地方之间的税收收入水平，不断扩大政府财政转移支付规模，推动农村地区的经济发展。从1973年开始，挪威政府开始对农业采取投资倾斜政策，政府的农业年投资额是对其他产业投资的2～3倍，1977年甚至达到过4倍。二是十分重视农业和农村地区的可持续发展。主要是在制定农业政策时充分考虑环保要求，并建立了相应的环保监控系统，对环保执行情况进行系统的年度评估。三是不断完善农村基础设施，在全国提供城乡统一的基础设施和公共服务，由此公共服务不断向农村倾斜，带动了农村地区第二、第三产业的发展，解决了一大批人的就业问题。经过40年的努力，挪威完成了城乡一体化融合。到20世纪后期，挪威农业劳动力占全国就业人口的比例已从20世纪50年代的43%下降到2002年的3.7%，农民享受与市民几乎相同的生活条件、收入水准和社会福利待遇。2003年，挪威人均收入达4万美元，位居世界前列。挪威的基尼系数仅为0.258，是世界上收入差距最小的国家之一。目前，挪威的社会人文发展指标在世界上已经名列前茅。（3）日本城乡统筹的实践20世纪50-60年代，日本经济处于高速发展时期。但由于片面追求发展工业，引发了工农收入和城乡差距拉大等倾向，导致了农村人口急剧流向城市，地域间差异扩大。为了有效解决这些问题和矛盾，日本政府统筹城乡发展的做法主要有：一是制定和实施扶持农业和振兴农村的法规政策。为发展农业和振兴农村，制定了《国土综合开发法》、《农振法》、《农协法》等，创设了综合资金制度、农业人养老金制度等；为解决农民就业问题，制定了《农村地区引入工业促进法》，鼓励城市工业向农村转移，为农民提供非农就业机会；为促进地区的平衡协调发展，制定了许多针对经济贫困地区制度，如《孤岛振兴法》、《山区振兴法》等。二是实施财政转移支付制度。日本政府用财政转移支付和税收调节来提高落后地区的财政能力。这主要是实行交互地方税制度，用中央财政下拨给地方财政的税收以弥补地方自主财源的不足部分，以此来缩小地区间人均财政支出或人均公共支付的差距，效果十分明显。三是增加农业基础设施建设和农村社区公共事业建设的财政投入。为解决农业发展资金不足的问题，建立了补助金农政。同时，投入巨资加大农村基础设施尤其是农田水利设施建设，从而为农业经营者创造良好的投资环境。近几年来，日本政府每年对农村基础设施的投入都在11000亿日元左右。四是大力发展各种农民组织，实行“农协+农户”的基本经营体制。“农业协同组合”是农民组织起来的主要方式，它把分散经营的农民与全国统一的市场紧密连接起来，解决了农民后顾之忧，又使政府农业政策得到有效落实。（4）韩国城乡统筹的实践韩国在20世纪60年代迅速推进了国家的工业化和城市化，工农业发展严重失衡。为改变农业和农村的落后状况，促进城乡协调发展，自1970年起，韩国政府实施了“新村运动”。“新村运动”从时间上大体上可划分为五个阶段：第一阶段是基础设施建设阶段（1970-1973）：主要进行农村基础设施建设，改善农民的居住条件，改变农村的落后面貌。第二阶段是农村全面发展并向城市扩散阶段（1974-1976）：新村运动不再局限在农村地区，逐渐向城市扩散，新村运动成为了全国性的现代化建设运动。第三阶段是充实和提高阶段（1977-1980）：内容是大力发展以农产品加工为主的农村工业，并在城镇强调全民精神文明建设。第四阶段是转变为国民自发运动阶段（1981-1988）：这一时期，政府大幅度调整新村运动的政策和措施，建立和完善全国性新村运动民间组织，新村运动转变为民间主导型运动，并达到高潮。第五阶段为消退期（1989年至今）：自1998年起，又开展了以“生活改革运动”和“构建新的地区共同体”为核心的第二次新村运动。新村运动在推动城乡统筹发展和区域平衡发展中发挥了巨大作用。自1970年到1997年，韩国农业人口从1440万人减少到450万人，农业总产值从77.7万美元增加到2844.7万美元。1998年农户平均收入达到19897.10美元。2001年农业人口比重下降到7.7%。3.2国内研究新中国成立以来，我国通过价格“剪刀差”，从农业中获取大量的资金支持城市工业。农村为城市的发展做出了巨大的牺牲，农业发展缓慢，农村工业落后，农民也未享工业化和城市化带来的文明成果。而且，长期实行城乡分割的政策、制度，使城乡差别、工农差别、地区差距也越来越大，并出现了两化的趋势，这成为我国目前城乡社会经济协调节器发展的主要障碍。要全面建设小康社会，必须突破旧的城乡孤立发展的模式，打破城乡分割的传统体制，统筹城乡社会经济发展，走以乡村为重点、以城带乡、以工促农、以工业化和城市化带动农业农村现代化形成城乡互补、共同发展的道路，实现城乡经济社会可持续发展。因此，统筹城乡发展近为近年来国内各个层面关注的热点。3.2.1理论研究我国是一个发展中的农业大国，在新中国成立前，就有不少学者针对我国的农业发展和工业化问题提出一些很有价值的观点。新中国成立以后，国内学者结合我国工业化实践，对城乡关系问题和工农业发展问题进行了有益的探索。改革开放后，我国城乡矛盾逐渐突出，随着党中央统筹城乡发展战略的提出，对“三农”问题和城乡关系问题的研究逐渐成为社会的热点，众多学者对此纷纷发表自己的见解。（1）梁漱溟的乡村建设理论我国著名的社会学家梁漱溟，在1936年发表了《乡村建设理论》一书。他的主要观点是中国的经济建设必然是乡村建设。他认为要从乡村入手建立中国的新组织构造，也认为中国是集家而成乡、集乡而成国的社会，在乡村中从理性求组织有许多合适之处。他并不主张直接办工业，而要从农业生产、农民消费两方面来刺激工业发展，要先制造出工业的需要来。他认为中国问题的解决，全在其社会中知识分子与乡村居民合并一起所构成的力量。于是，解决中国问题的动力，就要在知识分子和乡下人身上求，并要研究他们以何种方式构合成一力量，如何走乡村运动的这一条道路。关于建设乡村的运动，他指出了三点：一是解决中国问题的运动，必须从乡村入手；二是解决中国问题的力量，必须以乡村农民的力量为主；三是解决中国问题的关键，必须把政治重心、经济重心都植根于乡村的一个全新组织构造的社会。（2）费孝通的《江村经济》费孝通在对江苏省吴江县开弦弓村深入实地研究的基础上，于1939年以英文发表了《江村经济》一书。他以中国江南一个村庄农民的“消费、生产、分配和交换”等实际生产和生活过程来探讨中国基层社区的社会结构和社会变迁过程，并试图以此为基础进一步把握中国社会在当代条件下的宏观社会变迁过程以及可能的应付之道。对于城乡关系的分析，他研究的重点延伸到农村劳动力转移问题上。他认为要以正常的方式把农业劳动力转移到农业之外去，一定要先想办法使农业所需要的劳动力减少。同时，他提出了今后的政策都使乡村和城市发展不冲突，也要使用农业来促进工业和以工业来维护农业的工业和农业、城乡协调发展的建议。在深入研究20世纪初期的中国农村，他认为，中国农村的基本问题是农民的收入降低到不足以维持最低生活水平所需。针对这个判断，他提出了要最终解决中国土地问题的办法不在于紧缩农民的开支而应该增加农民收的解决思路。在后来的探索中，他更加从发展农村副业、劳动力转移及城乡一体化等方面去寻求中国农村问题的解决之道。（3）张培刚的农业国工业化论我国著名的发展经济学家张培刚教授，于1946年发表了《农业与工业化问题初探》一书。他在该书中对农业与工业的相互依存关系经及工业化对农业生产和农村剩余劳动力的影响作了深入的论述。关于工业化对农业生产的影响，他认为，一是工业的发展与农业改革或改进是相互影响的，但两者相互影响不相同的。在产业革命之前，农业对工业的影响大于工业对农业的影响；在产业革命之后，则相反。二是当工业化进入相当成熟的阶段，市场规律会引起农业生产结构的变动。三是随着工业化过程的进展，尽管农业生产规模也在增加，但是与工业生产相比，增加速度低。关于工业化对农村劳动力的影响，他认为，当工业化进展到一定阶段，农村剩余劳动力就被吸引到城市；当工业化进展到较高的阶段，农业的改进与农业机械化过程就会发生，农业大规模经营就会出现，就出现更多的农村剩余劳动力。（4）改革前国内学者的“重工抑农”论重工抑农理论是国内学者在改革开放以前对我国城乡关系理论思考和展开研究论证的主流观点，其要义在于通过广泛讨论关于生产资料优先增长，从城乡关系的角度为国家实行重工业优先发展战略进行理论研究服务，提供政策研究支持。在这种理论的影响下，我国的城乡关系的矛盾就逐步积累，但计划经济的宏观体制背景使得城乡关系问题长期没有引起应有的重视，最终导致城市与乡村的分离与对立日益严重并不断强化，形成一个难以逾越的城乡关系鸿沟和城乡经济社会发展脱节。（5）工农业关系演变阶段论工农业关系三个阶段理论，是由李溦在她的博士论文（《农业剩余与工业化资本积累》）中完整提出来的。该理论按工农业发展或城乡发展相互关系的一般特点，将工业化划分为三个阶段：第一阶段，即农业（农村）支持工业（城市）发展阶段，大致相当于工业化初期阶段；第二阶段，即农业（农村）与工业（城市）平等发展阶段，大致相当于工业化中期阶段；第三阶段，即工业（城市）支持农业（农村）发展阶段，大致相当于工业化后期阶段。这三个阶段分别对应以农补工、工农业平等发展、以工补农的三个阶段。根据她的城乡发展理论，结合我国目前的社会经济发展状况，则我国正处于工业化的第二阶段，大致相当于工业化的中期阶段，在此阶段，农业剩余不再外流，农业与工业平等发展。因此，目前我国必须统筹城乡发展，改变过去那种重城轻乡、重工轻农、财政偏向工业和与城市的倾斜现象。（6）城乡协调配套改革理论城乡协调配套改革理论是随着改革开放实践进程的不断推进而逐步展开的。改革之初更多地表现为对一些地方城乡结合发展经济实践的初步理论思考，到20世纪八九十年代趋于成熟定型并在思想理论界渐渐跃居主流地位至今。理论主张发展经济学“工业革命农业革命为先导”的思想，即各国的现代化都要经历原始积累阶段，说明工业化的最初进程实际上都是由农业来推动的；强调只有城乡改革协调推进，才能形成工农、城乡经济发展互相促进的格局。农业的发展、剩余产品的增加，使得社会有可能在不减少居民消费甚至略有提高的同时去发展工业。因此，只有在农业革命的最初推动下，工业发展取得了较大的突破后，国民经济才能有较快的发展，才能帮助农业完成技术改造，农业才能进一步发展。（7）城乡统筹发展理论党的十六大提出了全面建设小康社会的目标和任务。十六届三中全会就进一步明确提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”；强调“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”是党的十六大提出的全面建设小康社会的目标和任务。可以说，这就完整地提出了科学发展观并赋予新的时代内涵。统筹城乡发展、推进城乡一体化，是全面贯彻科学发展观的一项重要任务。推进统筹城乡发展，是贯彻落实科学发展观的内在要求。我们以“以人为本科学发展观”为核心价值观和基本理念，以已全面实现社会主义小康社会为目标，缩小城乡差距，实现城乡经济、社会的全面统筹。如何统筹城乡发展，目前在全国范围内形成了两种发展观点：第一种观点是统筹城乡发展必须城乡互动谋发展，达到城乡、结构功能最优化，最终实现城乡现代化；第二种观点是统筹城乡发展必须乡村先动谋发展，国家政策、国民财政收入分配向“三农”倾斜，让农村先发展起来，统筹城乡发展就是为了解决“三农”问题。3.2.2学术研究自从党的十六大提出把统筹城乡发展作为一个战略性举措后，全国各地都展开了对统筹城乡发展战略的研究。广大研究工作者主要围绕着统筹城乡发展战略的历史、起因、现实意义、当前城乡发展的不协调现象及主要问题和各地统筹城乡发展的实践措施、经验、未来统筹城乡发展面临的主要问题、统筹城乡发展的对策和建议等方面的问题进行探讨。（1）城乡发展不协调的现状及影响研究分析我国城乡发展不协调的现状用其影响，是研究统筹城乡发展的重点领域之一。近年来，这方面的研究，代表性的成果有：郭纬认为城乡隔离是导致差距扩大的根本原因，他从收人差距、社会福利差距、财产差距和生活水平差距等方面，分析了城乡差距扩大的主要表现，并揭示了导致差距扩大的主要原因；马晓河将我国城乡发展的不协调归结为：城乡公共品供给失衡、城乡民间投资失衡、资源要素流动和农村劳动力转移失衡、城乡居民收人增长失衡、城乡经济体制改革失衡等“五大失衡”问题统筹城乡发展要解决五大失衡问题.宏观经济研究，2004.04.；农业部产业政策法规司则从工农差距、城乡经济差距和社会差距等方面，分析了城乡发展的不协调问题；章国荣等主要从城乡居民收人差距的角度，探讨了我国城乡发展的不协调统筹城乡发展要解决五大失衡问题.宏观经济研究，2004.04.城乡居民收入差距扩大化及对策.中国统计,2003.08.《统筹城乡发展：历史考察与现实选择》经济科学出版社，2008.《城乡经济社会发展不平衡的特点及其表现》.西安文理学院学报(社会科学版)，2008.2.（2）统筹城乡发展的目标和意义研究对于统筹城乡发展目标的研究，代表性观点有：第一，统筹城乡发展是解决当前我国严峻的“三农”问题的根本途径或关键点。有研究认为，经济低代价增长、人口适度零增长、自然资源和环境容量扩大增长，是我国城乡统筹的基本目标；陈锡文认为，当前我国诸多因素一致要求通过统筹城乡经济和社会发展来解决“三农”问题解读“三农”问题,.中国税务2004.05.。韩长赋将目前我国的“三农”问题主要归结为农民增收缓慢、城乡收人差距进一步扩大，他认为城乡统筹是解决“三农”问题的根本办法解读“三农”问题,.中国税务2004.05.城乡统筹解决“三农”问题.时事报告.2003.05.《统筹城乡发展：历史考察与现实选择》,经济科学出版社，2008.《统筹城乡发展的方法》,西南财经大学出版社，2006.许多学者还对现阶段统筹城乡发展的意义，进行了专门分析。代表性观点有：(1)宋洪远等和农业部产业政策法规司认为，统筹城乡发展是相同发展阶段国际经验的启示调整城乡关系:国际经验及其启示,经济社会体制比较调整城乡关系:国际经验及其启示,经济社会体制比较2004.03.（3）统筹城乡发展的内涵研究提出“统筹城乡发展”的理念固然重要，但理解其科学内涵更为关键。近年来，理论界对于统筹城乡发展内涵的分析，对于澄清相关认识误区发挥了重要作用。鞠正江等认为，“统筹城乡经济社会发展”的基本内涵包括：统筹经济资源，实现城乡经济均衡增长和良性互动；统筹政治资源，实现城乡政治文明共同发展；统筹社会资源，实现城乡精神文明的共同繁荣论“统筹城乡经济社会发展”的丰富内涵和对策措施,中共济南市委党校.济南市行政学院.济南市社会主义学院学报2003.03.。陈希玉认为统筹城乡是一个内涵丰富的整体设计，它体现在统筹城乡生产力布局、高农村生产力发展水平、统筹城乡就业、统筹城乡社会事业、统筹城乡投人等经济和社会发展的方方面面。论“统筹城乡经济社会发展”的丰富内涵和对策措施,中共济南市委党校.济南市行政学院.济南市社会主义学院学报2003.03.论城乡统筹.发展论坛.2003.01.《城乡统筹论》,博士论文，西南财经大学。2004.《城乡统筹发展问题研究》硕士论文,东北师范大学。2007.《我国城乡统筹发展及其影响要素研究》,博士论文，农业经济与发展研究所。2008.（4）统筹城乡发展的总体对策思路迄今为止，国内对统筹城乡发展对策思路的研究，主要涉及统筹城乡发展的关键点、阶段性和切入点等方面。韩长赋认为：靠统筹城乡经济社会发展化解“三农”问题，应该着重处理好农业结构战略性调整、加快城镇化进、合理调整国民收人分配结构、稳定农村政策与深化农村改革四个问题。胡乃武等认为：实施统筹城乡发展的重点领域包括统筹发展城乡基础教育、统筹城乡居民迁徙权、统筹城乡就业、统筹社会保障、统筹工业现代化与农业现代化的发展、统筹发展城市与建制镇、统筹解决都市中的城乡矛盾等统筹城乡发展的战略思考与对策.理论前沿,2004.06.统筹城乡发展的战略思考与对策.理论前沿,2004.06.统筹城乡发展的对策.中国财政.2004.09.统筹城乡经济社会发展的基本思路.农村经济.2004.02.（5）统筹城乡发展的专门对策思路在探讨统筹城乡发展总体对策思路的同时，越来越多的学者开始重视探讨统筹城乡发展的专门性对策思路。如探讨统筹城乡的社会保障制度、统筹城乡的财政政策、统筹城乡的收人分配、统筹城乡的就业政策等。如何菊方认为：行城乡统筹的财政政策，必须建立规范的城乡统一税制、向城乡提供均等化的公共产品、进一步规范完善分税制。季建林指出：筹城乡收人分配必须坚持国民待遇原则、把握全面原则、平衡再分配功能原则、适度补偿原则和区别对待原则，统筹城乡收入分配的重点问题是农民收入低、农民增收困难统筹城乡收入分配的原则、重点与措施.统筹城乡收入分配的原则、重点与措施.农业经济.2004.01.论城乡统筹就业的制度约束.人口与经济.2003.01.（6）统筹城乡发展的指标研究近年来，随着统筹城乡思路的提出，许多学者研究并提出了统筹城乡发展的指标体系，这方面的指标体系很多，但其指标体系的主要部分体现了人类发展指数和联合国新千年目标这些指标的内容。如李岳云等从四个层面和劳动、资本、商品、管理四种要素的角度，借用层次分析法确定权重，构建了城乡统筹的评价指标体系，用以测度区域城乡协调发展的水平，并寻找造成城乡不协调的原因城乡统筹及其评价方法,农业技术经济城乡统筹及其评价方法,农业技术经济,2004.1.论城乡统筹发展与政策调整,论城乡统筹发展与政策调整——城乡统筹发展与政策调整学术研讨会论文集.2003.《我国城乡统筹发展及其影响要素研究》。博士论文，农业经济与发展研究所,2008.（7）统筹城乡发展不同学科的研究在现有的研究文献中，对于城乡统筹的内涵分析还很难达成共识，许多对于城乡统筹研究融于城乡一体化、城乡融合、乡村城市化以及城市化发展的问题中，社会学界、经济学界、生态学界以及城市规划者分别从不同的角度对城乡统筹问题进行了探讨。例如社会学者。社会学和人类学界从城乡关系的角度出发，认为城乡统筹是指相对发达的城市和相对落后的农村间打破相互分割壁垒，城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直到消灭城乡之间的基本差别，从而使城乡融为一体；规