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公车改革焦点难点释疑(三)公车改革模式之比较及利弊、原因分析今年以来,杭州市和遼阳市的公车改革再次刺激了公众的神经,成为媒体特别是网络议论的热点、焦点之一。其实,“公车改革势在必行”可以说已成共识,大家争论的焦点并非“要不要进行公车改革”,而是“应该如何进行公车改革”。其中争议最大的,主要集中在货币化“车改”模式和补贴标准是否合理上面。目前,各地进行“车改”的主要做法,大致有三种模式:一是“货币化”改革模式,即取消公车(执法执勤车除外),向全体或部分工作人员发放公务交通补贴。二是“半货币化”改革模式,即保留部分公车,由政府行政后勤部门统一管理,向各级工作人员发给数额不等的乘车卡,实行公车有偿使用,以年度进行结算,超支自负,节余结转下年使用;也有的地方按节余额的30%-50%以现金形式奖励本人。三是“加强管理”改革模式,即各单位继续保留公车,取消事实上的“领导专车”,通过健全并严格执行各种使用、管理公车的规章制度,达到克服公车私用、浪费及舞弊行为的目的。严格来说,加强公车管理并不属于用车制度改革,但相对于原来的管理模式,也算是一种改革或改进。以上三种“车改”模式各有长短。本来,针对现行公务用车制度及其执行过程中存在的种种弊端,切实加强管理,杜绝公车私用、铺张浪费及贪污舞弊行为,是行政管理和廉政建设的基本要求。但从多年的实践一部署,“车改”试点单位多属自发行为,采取“摸着石头过河”的办法,边试边行。为了减少改革阻力,争取单位员工特别是各级领导干部对“车改”的支持,地方政府和单位领导在制定“车改”方案和补贴标准时,容易出现政策“赎买”的倾向。如果上级监督不力或群众监督失效,货币化改革确实有沦为福利化的危险。典型例子就是区委领导“车改”后每年补贴标准高达80000元,成为全国之最,招来大江南北一片骂声,而且令公车改革蒙羞,造成恶劣的社会影响。而“半货币化”改革模式,是在总结了上述两种模式的利弊得失之后,扬长避短提出来的。相比货币化“车改”模式,其特点是保留了部分公车和司机;而且交通补贴只定数额不发现金,避免了“变相加薪”之嫌。因此对社会各界的冲击较小,有利于平稳过渡。而与“加强管理”模式相比,则加强了政府集中监管的力度,克服了原先各单位对公车实行分散、独立管理的局限性,有利于减少监管的阻力和成本,提高公车使用的效率。其缺点是改革不够彻底,同时监管的成本较高,执行中存在走样变味的风险。此外,有的地方为了鼓励节约,对节余额按30-50%的比例以现金形式奖励本人,笔者亦认为不妥。既然“车补”额度是按公务需要的原则确定的,节余部分按理应该上交或结转下一年度使用。而按比例以现金形式奖励本人,显然有违专款专用的原则,并且背离了“半货币化”改革的初衷。由于各地社会、经济发展水平存在较大差异,具体情况和条件不同,很难笼统说哪种“车改”模式就是最佳选择。关键是要因时因地制宜,根据当地实际情况选择最适合自己的模式进行改革。但考虑到中国的国情,我认为当前普遍采取“半货币化”改革模式比较可行。对于经济欠发达地区,不宜过于超前强推货币化改革模式。就是经济比较发达的地区,货币化改革的环境和条件比较成熟,也要注意做好充分的调查研究和准备工作,精心处理好改革中的各个细节,务必使“车改”做到“有利于工作、有利于节约、有利于廉政、有利于稳定”(参见《衡量公车改革成败的标准是什么》一文)。
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