国企改革中土地资产处置模式法律问题研究

国企改革中土地资产处置模式法律问题研究

引言：

国有企业制度改革是我国经济体制改革的核心内容，其直接目的是通过建立现代企业制度，最大限度地提高企业的运营效率。土地与国有企业有着十分密切的关联，作为稀缺资源，其价值在市场化进程中正逐渐显化出来，土地资产作为生产要素已经成为一笔数额巨大的国有资产，因而，进行国有企业制度改革就必然会涉及到土地资产的处置问题。随着国企改革的推进，市场经济体制的进一步完善，国有土地使用制度也由最初的无偿、无限期使用向有偿、有限期使用转变，并且，通过多年摸索，结合改制企业用地大多为历史遗留划拨用地的现实情况，我国法律确立了保留划拨、出让、租赁、作价出资以及授权经营五种土地资产处置模式。

上述五种土地资产处置模式的确立和实施，为传统划拨用地的改造提供了多种途径，并且，有力地推动了国企改革的进程。笔者认为，五种处置模式实际上是国家对土地资产的再评估，即随着市场化进程在国有企业中展开，重新评定国有土地资产的价值，其升值部分作为国家的再投资投入到改革进行中和改制后的企业当中去，以期实现国家对这部分增值土地价值的收益。但是，由于实践中土地价值难以准确界定，上述五种模式在实际操作中存在许多问题，直接表现为土地资产处置过程中的定价难，经常出现低评、低估的现象，导致国有土地资产的流失，形成了对以上五种土地资产处置模式有效运用的严峻考验。

针对五种模式运用过程中的土地资产流失问题，理论界在对其原因进行剖析的过程中，产生了不同的观点，有的归因于行政化的土地资产管理体制不健全，有的归因于市场化引入程度不够，有的归因于土地市场不规范，笔者认为，产生这一问题的根本原因应是在五种土地资产处置模式的实际运用中，其各自的权利性质及具体权利内容不明晰，导致土地收益缺失一个科学的分配依据，土地资产价值没有合理的判断标准，难以准确界定，最终造成改革过程中的土地资产流失。因此，对五种土地资产处置模式进行研究，在法律层面明晰其具体权利内容并给出一个准确的定性，对土地资产处置模式的完善具有重要的指导意义，对我国现代企业制度的最终建立也有巨大的现实意义。

围绕完善上述五种土地资产处置模式这一核心内容，本文第一部分对国有土地资产流失现状和流失原因做出简要阐述，提出土地资产处置过程中权利性质和具体权利内容不明晰是导致这一问题产生的根本原因，然后简述国有土地使用有偿化在法律层面的历史沿革，即对保留划拨、出让、租赁、作价出资和授权经营五种处置模式的相关法规进行归纳和梳理。第二部分针对五种处置模式下的具体权利内容分别进行深入分析，在这部分内容中笔者设想通过将租赁、作价出资和授权经营三种处置模式下的具体权利内容与典型划拨土地使用权和典型出让土地使用权的权利内容加以对比，找出其各自的特点并给予定性，进而寻求如何平衡各权利主体的利益，以及针对五种处置模式下的不同权利内容是否均可以引入市场化来调节进行深入分析，最大程度优化土地资产处置模式。第三部分笔者提出完善国企改革中土地资产处置模式的建议，一是在宏观上，结合《物权法》关于建设用地使用权的规定对国有土地资产处置模式进行有针对性的补充立法，在法律层面对各项权利内容予以明确认定，并提议在具体处置模式的选取上，尽量避免采用租赁、作价出资和授权经营这三种在实践中权利内容难以明确界定的模式；二是在微观上根据五种处置模式权利内容比较分析的结果，就招拍挂这一市场化路径和土地资产评估的合理运用提出可行性建议，最终达到完善上述五种处置模式，推动国企改革顺利进行的目的。

一、国企改革中土地资产流失现状和原因分析

国有土地资产流失现状

国有企业土地资产流失是在国企改革中涉及到土地资产产权制度改革时出现的一个不容忽视的问题。统计表明，我国共有国有资产33万亿元左右，其中，国有土地资源资产大约25万亿元，占国有资产总量的%。1992年以来，在企业改制土地资产管理中，据对16省市的6000多家股份制企业调查，依法处置土地使用权的不足9％，即使一些地方处置了土地资产，但土地使用权往往低价折股，或收取少量土地租金，或评估不规范等导致国有土地资产评估无法有效执行，加上其他渠道的渗漏，据测算，全国土地资产总流失量每年达200－300亿元，这一数字是相当惊人的。而另一组统计数字表明，在一项对上海、佛山、苏州等城市的测算中，一般地段的工业企业，土地资产占其总资产的15％以上，好地段的工业企业可达50％以上，商业企业普遍超过50％。这部分土地资产能否盘活，对国有企业改革有举足轻重的影响，而每年土地资产的大量流失，已经成为国企改革顺利进行的巨大障碍，甚至会严重影响了现代企业制度建立的进程。

土地资产流失原因分析

国企改革中的土地资产流失问题已经引起了广泛的关注，对其流失原因，理论界观点不一，有学者认为我国长期实行的行政化产权管理体制造成的产权代表多元化，无法对国有资产实施有效的管理和严格的监督；也有学者认为是国有土地资产处置过程中的市场化程度不够，主张尽量减少对土地使用权进入市场流转的限制；还有学者认为作为流失场所的不完善的土地市场，造成了国有土地资产的流失；此外，还有很多通说中普遍认可的原因，比如现行土地管理体制不健全，缺乏准确、合理的土地评估机制，执法不严，监管不利等。但是，笔者认为上述理论都没有切入国企改革中土地资产流失的本质，其根本原因应是五种土地资产处置模式下的权利性质不明晰，具体权利内容模糊不清，缺乏明确的法律界定。

土地资产处置过程中权利性质明晰与否，具体权利内容是否被清晰界定，在国企改革的土地资产配置中起着至关重要的作用。我国土地所有权与使用权相分离，就必然要涉及土地所有者和使用者双方的权益及土地收益的分配和再分配问题，而实践中，由于权利内容不明晰，土地资产处置过程中难以确立合理的土地收益分配机制和必要的调节手段，导致土地收益在土地所有者和土地使用者之间的分配极不合理，土地收益的受益者往往主要为土地使用者，而不是土地所有者。具体到上述五种土地资产处置模式中来，上述五种处置模式是在土地所有权与使用权相分离的基础上实施的，每种处置模式下都存在不同的具体权利内容，该权利内容不明晰，导致在实际操作中土地资产缺乏科学的判断标准，难以对其准确评估，合理定价，直接影响土地收益在所有者和使用者之间的合理分配，必然会发生土地资产流失的现象。因此，土地权利性质不明确，具体权利内容不明晰，正是导致国企改革中国有企业土地资产流失的根本原因。

二、国企改革中五种土地资产处置模式的历史沿革

上世纪70年代末80年代初，我国就已经开始了国有企业改革，并且，在二十多年的改革进程中，对土地资产的有效处置方式进行了不懈地探索。1987年下半年，深圳特区进行土地使用权有偿转让试点，由国家出租土地并规定年限，一次性收取地价，并且允许承租方转让土地使用权或进行抵押，自此有了现代意义上的出让土地使用权，打破了国有土地无偿使用的局面。

1990年，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》对国有土地使用权实行出让、转让制度做出了明确的规定。1992年7月9日，《国家土地管理局、国家体改委关于印发〈股份制试点企业土地资产管理暂行规定〉的通知》要求：改组或新设股份制企业时，涉及的国有土地使用权必须作价入股。1993年，在《国家土地管理局国家体改委关于到境外上市的股份制试点企业土地资产管理若干问题的通知》中，第一次明确股份制企业改制中国有土地资产处置可以实行租赁方式，改制企业可以灵活选择出让和租赁方式处置其划拨土地资产。1998年，《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》明确了土地资产处置的形式，即划拨改出让，租赁和作价出资，以及针对特定情况下的企业用地保留划拨的形式，并第一次明确提出了国家授权经营政策。1999年，《中华人民共和国土地管理法实施细则》再次确认了国有土地使用权出让、租赁、作价出资等几种土地有偿使用方式。此外，2001年修订的《划拨用地目录》，确定了保留划拨用地的范围。并且，2007年颁布的《中华人民共和国物权法》对建设用地使用权取得方式的规定上，明确可以采取出让或者划拨等方式，进一步在法律上对有偿使用方式予以确定。

这一系列法律、法规的出台，在保留极少数划拨用地之外，分别确立了出让、租赁、作价出资和授权经营等多种有偿使用转化模式，为国有企业土地资产的处置提供了依据，同时也指明了在国企改革过程中，国家对国有企业土地资产处置的方向和思路，即国企土地资产中的划拨土地使用权向有偿使用转化已经成为必然，并且转化方式正日益向多元化发展。但是，上述法律、法规、部门规章等对五种处置模式的规定仍然较为原则性，虽然在操作标准上设置了大致的框架，但是没有细化到土地资产处置过程中各个模式下具体权利内容的层面，没有对相关具体权利给予明确界定，尤其是对租赁、作价出资和授权经营三种模式，规范较为笼统，导致实施中缺乏明确依据，难以有效操作。

三、国企改革中土地资产处置模式的相关权利内容研究

由上文可知，国企改革中对划拨土地使用权的处置，目前主要有保留划拨、出让、租赁、作价出资和授权经营五种模式。在这五种模式的实际适用中，尤其是采用租赁、作价出资和授权经营三种模式时，由于权利内容不明晰，难以建立科学、合理的操作标准，不能准确定价，极易低估、低评，成为国有土地资产流失的根本原因。

因此，规范土地资产处置模式，明确界定相关权利内容，建立科学、合理的操作标准已经成为国企改革进程中的一项重要内容。笔者认为有必要对上述处置模式下的具体权利内容加以分析，并通过比较租赁、作价出资和授权经营三种模式下的具体权利内容与较为容易确定的保留划拨土地使用权和出让土地使用权的具体权利内容的异同，找出其各自的特点，进而明晰土地产权，从而可以有效治理国企改革中的国有土地资产流失问题，并完善上述五种土地资产处置模式，为国企改革的顺利进行创造有利条件。

五种土地资产处置模式权利内容概述

保留划拨、出让、租赁、作价出资和授权经营五种处置模式都是在国企改革过程中，随着国有土地有偿化使用发展趋势产生的，都是建立在土地所有权与使用权分离的基础上，在这一过程中，必然会产生两个对应的权利主体，一方为国有土地的实际所有者，即国家，一方为国有土地的实际使用者，而准确界定二者间的权利范围，对土地资产处置的顺利实施，土地收益的合理分配都具有重大意义，反之，则必定会导致土地收益走向不合理，国家权益得不到保障。因此，下文中，笔者将从实践中土地资产处置过程中经常涉及到的地上建筑物、其他附着物所有权归属和处分，土地使用权中的转让、出租、抵押权能以及土地的用途和期限三方面进行阐述，希望通过对不同处置模式下这三方面权利内容的分析，能够明确土地所有者和使用者各自的权利范围，在实践中可以对不同处置模式进行合理选取，保证国企改革中土地资产的有效处置。

在分别对每种处置模式进行具体阐述前，为了能够更深入地理解各项权利内容，笔者首先对其权利内容的性质给予统一定性。虽然上述五种模式在处置对象的具体范围、操作程序、乃至具体权利内容的享有程度、期限、评估标准等方面都存在差异，但是上述权利内容都是建立在我国土地所有权与使用权相分离的基础上产生的，都是基于土地产生的权能，笔者认为五种模式下的土地使用权均具有物权性。而且，《物权法》对建设用地使用权取得方式的规定上，明确可以采取出让或者划拨等方式，由此可以认定作为国有土地有偿使用方式的租赁、作价出资、授权经营也是涵盖在法定范围之内的，即五种土地资产处置模式下的土地使用权物权性已经在成文法中得到确认。

保留划拨土地使用权模式下的权利内容

1、保留划拨土地使用权的基本概念

根据《房地产管理法》第22条规定,“划拨土地使用权是指土地使用者经县级以上人民政府依法批准,在缴纳补偿、安置等费用后获取的土地使用权,或者土地使用者通过各种方式无偿取得的土地使用权。”根据该条规定，保留划拨用地可以理解为，国企改革过程中，处置土地资产时，在法定范围内保留原有划拨用地性质不变。

在建立现代企业制度的大环境下，我国用地政策的导向是逐步向土地有偿使用制度转变，划拨用地的比重将逐渐减少，但是，根据我国目前国情，还不能全部取消划拨用地，在一定范围内还要对其进行保留。我国《土地管理法》和《房地产管理法》中均规定以下建设用地，可以经划拨取得：“国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；法律行政法规规定的其他用地。”根据上述法律规定，国土资源部颁布了《划拨用地目录》，对上述可以划拨的四类建设用地范围进行了具体细化，并且，《物权法》第137条第1款也规定：“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。”上述一系列法律、法规肯定了目前划拨用地还有其存在的必要性，但是，由于土地使用权划拨时，土地使用者未向作为土地所有者的国家支付土地收益，对于政府而言，土地使用权划拨属于一种无偿的行政配置方式，因此国家在保留划拨模式的同时，对划拨用地范围进行了严格限制。

2、划拨土地使用权的具体权利内容

目前，我国的划拨土地使用权不仅包含历史形成的部分，也包含土地有偿使用制度确立后新产生的划拨土地使用权。2001年国土资源部《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》，首次明确了企业国有划拨土地权益，承认划拨土地使用权是一种财产权，属用益物权的一种。

在保留划拨的模式下，国家对土地享有所有权，可以享有土地收益并对使用者的处分权拥有较为充分的干预权；土地使用者则享有占有、使用、部分收益和一定程度的处分权能。划拨土地使用权作为一项典型的根据国家行政配置产生的权利，其具体权利内容相对容易界定。下文中，笔者将从划拨用地地上建筑物、其他附着物所有权归属和处分，划拨用地使用权的转让、出租、抵押权能以及划拨用地的用途和期限三方面就保留划拨模式下的具体权利内容进行阐述。

1）划拨用地地上建筑物、其他附着物所有权归属和处分。《物权法》第142条规定，“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。”因此，土地使用者出资建造的建筑物、其他附着物所有权归属土地使用者所有，但是，由于划拨土地使用权的取得方式为无偿或仅缴纳成本费用，建造的建筑物、其他附着物中所含的土地成本应归属国家，使用者实际上只对其在建设中投入的成本享有所有权，所以，划拨土地使用者在处分该所有权时受到了严格的限制。

因此，使用者对该建筑物、其他附着物享有部分处分权，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第56条规定，在向国家交纳租金中所含土地收益的前提下，划拨用地上建成的房屋可以出租。根据《出让和转让暂行条例》第45条的规定，在一定条件下划拨土地地上建筑物、其他附着物可以转让、出租、抵押。该规定中的转让、抵押两种情况实际上是在将划拨土地使用权转出让的情况下进行的，即土地使用权随转让、抵押的房屋一起处分，改变了其划拨性质，《物权法》也对地随房走的原则予以了肯定，因此，在保留划拨土地使用权的情况下，其地上建筑物、其他附着物是不可以转让、抵押的。简言之，保留划拨时，划拨用地上的建筑物、其他附着物不可以转让、抵押，在向国家缴纳租金中所含土地收益的前提下可以出租。

2）划拨土地使用权转让、出租、抵押。《出让和转让暂行条例》第44条明确规定:“划拨土地使用权,除本条例第45条规定的情况外,不得转让、出租、抵押。”基此可以认定,由于权利取得是无偿的,划拨土地使用权的内容,仅仅是对土地的占有和使用，其为不完全土地使用权，没有充分的收益和处分的权能，不可以转让、出租、抵押。而《出让和转让暂行条例》第45条的规定同样是在划拨土地转出让的前提下进行转让、出租，此时，该划拨土地使用权也随之变为出让土地使用权。《房地产管理法》第51条规定，“设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿。”由此可以看出，在抵押权实现时，依然是在划拨用地转出让的情况下，交付了土地出让金后，就剩余价款抵押权人才可优先受偿。因此，可以认定划拨土地使用权在保留划拨的情况下不可以转让、出租和抵押，只有经主管部门批注，在划拨转出让的情况下才可以转让、出租和抵押，并且在抵押权实现时，抵押权人只能就交付土地出让金后的剩余价款优先受偿。

3）划拨土地的用途和期限。划拨土地使用权人只能作为国有土地所有者的代表或代理人来行使权利，不得超越其权限对土地进行处分和收益。根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律、法规的规定，以划拨方式取得土地使用权的土地使用者，必须严格按照《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》中规定的划拨土地面积、土地用途、土地使用条件等内容来使用土地，不得擅自变更，确需改变土地建设用途的，应当经土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。《物权法》第137条第3款也规定，“严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。”可见，划拨用地的用途是受到严格限制的。

在期限方面，划拨土地使用权过去是无限期使用的，但是在土地有偿化使用制度展开以来，根据《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》在国企改革中多数保留划拨模式的土地使用权不得超过5年。由此可知，在保留划拨的模式下，划拨土地使用权的期限也受到了严格的限制，法律对此做出了明确规定。

结合上文权利内容分析，可以发现，在保留划拨的模式下，法律对于其地上建筑物、其他附着物所有权及处分权能，土地使用权的转让、出租、抵押等权利内容以及划拨用地的用途和期限等都有明确的规定，划拨用地使用权人的权利受到了较大的限制，国家对其有很大的行政干预权。

3、划拨土地使用权的价格确定标准

2001年国土资源部《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》规定：“企业改制时，可依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格作为原土地使用者的权益，计入企业资产。”根据该《通知》规定，划拨土地使用权价格由两个方面构成：一方面是划拨土地使用权的取得成本，即无偿或有偿取得划拨土地使用权直接支出的有关费用，如拆迁补偿安置费等；另一方面是在对应的划拨土地上所投入的土地开发成本。按此规定，划拨土地使用权价格构成公式为：划拨土地使用权价格=土地平均取得成本+土地开发成本+相关税费。

国有土地出让模式下的权利内容

1、国有土地出让的基本概念

《房地产管理法》第8条规定，“土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”《出让和转让暂行条例》第8条对此也给出了相似定义，“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”由于历史原因，我国国有企业用地中的绝大部分都是以划拨土地使用权的形式存在的，在国企改革，建立现代企业制度的过程中，大量划拨土地使用权需要向商品化、有偿化转化，而在这一过程中，出让成为了划拨土地使用权商品化的最主要的途径。

国企改革中，划拨土地使用权改为出让土地使用权主要有以下两种途径：一是国家直接将原先的划拨土地出让给原使用人,由原使用人与国家土地主管部门签订土地使用权出让合同,并缴纳土地使用权出让金,从而取得出让土地使用权,并可依法转让、出租、抵押。二是原划拨土地使用权人依法将划拨土地“转让”给他人。

具体到出让方式，则主要有协议、招标、拍卖三种法定出让方式。此后《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》中又确立了挂牌的出让方式，至此，以招拍挂的方式出让国有土地使用权的体系确立了起来。

2、出让土地使用权的具体权利内容

同划拨土地使用权一样，出让土地使用权也属于用益物权的一种，不具有完整的占有、使用、收益和处分权能，但是，出让土地使用权以一次性支付出让金为对价，相当于一次性买断一定期限的国有土地使用权，因此，相比划拨土地使用权，出让土地使用权是较为完整的，其权利内容也较为充分。本部分也同样从上述三方面来阐述出让土地使用权的具体权利内容。

1）出让土地地上建筑物、其他附着物所有权归属和处分。《物权法》第142条规定，“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。”在出让土地的情况下，受让人支付了土地出让金，相当于已经将一定期限内的土地收益一次性交付国家，因此，该地上建筑物、其他附着物中国家所有的土地收益可以不再考虑，受让人对其享有完整的所有权，受让人可依据《物权法》、《房地产管理法》、《出让和转让暂行条例》等法律、法规将该地上建筑物、其他附着物自由转让、出租、抵押，并且在不改变用途的前提下，不需要经相关部门的批准。

2）出让土地使用权转让、出租、抵押。《物权法》确立了我国地随房走，房随地走的土地使用权政策，因此，根据上文对出让土地上的建筑物、其他附着物权利内容的分析，同理可知，受让人可依法将出让土地使用权自行转让，在不改变土地用途的情况下，同样不需相关部门的批准。《物权法》第180条规定，债务人或者第三人有权处分的建设用地使用权可以抵押。《出让和转让暂行条例》第37条规定，“处分抵押财产所得，抵押权人有优先受偿权。”由此可知，在出让模式下，因为受让人已经一次性向国家支付了作为土地收益的出让金，抵押权实现时，抵押权人可以就抵押财产的全部价款主张优先受偿，而无需扣除国家的土地收益金额，同理，在出让土地使用权依法出租时，也无需将其中的土地收益上缴国家。因此，在出让模式下，受让人可将出让土地使用权依法转让、出租、抵押，在这一过程中无需再向国家交纳土地收益，并且在不改变用途的前提下，也无需经有关部门批准。

3）出让土地的用途和期限。土地使用者应当按照出让合同约定的土地用途和条件开发、利用和经营土地，根据《房地产管理法》第18条的规定，需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途时，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。《物权法》第140条也对此进行了进一步确认，“建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途；需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准。”可见，出让模式下对土地用途也进行了严格的限制。

在期限方面，《出让和转让暂行条例》对土地使用权出让的最高年限给予了明确界定，当期限届满时，《物权法》149条第2款对此也作出了相关规定，“非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”《房地产管理法》对申请续期的相关程序做出了规定，原则上对该申请应当予以批准，重新签订土地使用权出让合同并支付出让金。在出让土地使用权进行转让时，《出让和转让暂行条例》第22条对年限问题也做出了规定，“土地使用者通过转让方式取得的土地使用权，其使用年限为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。”

结合上述权利内容分析，可知在该模式下，作为所有者的国家，其享有的土地所有权受到了一定程度的限制，在土地使用权出让中，占有权、使用权和收益权转移给受让人，土地所有者只享有收取出让金的权利和最终的处分权，而出让人则享有较为充分的权利，可以对出让土地使用权及地上建筑物、其他附着物自由转让、出租、抵押。就土地用途方面，同划拨用地一样，法律对此有严格的限制，但就土地使用年限续期的问题，则规定较为宽松，最大程度保护了受让人的权益。

3、出让土地使用权的价格确定标准

土地使用价格的性质是地租的本金化，因为所出让的不是土地所有权，而是使用权，是合同期内使用土地的权利，期满后这种权利自行终止，所以，出让土地使用权实际上是出租土地，不是出卖土地，土地使用者可在合同期内对土地进行开发，并且把盈利的一部分交付给土地所有者，即地租。本文中的出让土地使用权价格即为针对较长年限内的土地使用权一次交纳的土地出让金。

出让土地使用权的价格主要通过评估来确定，土地价格评估是估价人员依据土地估价的原则、理论和方法，在充分掌握土地市场交易资料的基础上，根据土地的经济和自然属性，按地产的质量、等级及其在现实经济结构中的一般收益状况，充分考虑社会经济发展，土地利用方式，土地预期收益和土地利用政策等因素对土地收益的影响，综合评定出土地在某一权利状态下及某一时点的价格的过程。目前，土地价格评估已经成为国企改革处置土地资产过程中的重要环节，在评估过程中必须严格遵守国家的法规、政策，公平地调节有关各方的利益关系，最大限度保障社会的整体利益。

国有土地租赁模式下的权利内容

1、国有土地租赁的基本概念

《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第3条第3款规定，“本规定所称国有土地租赁，是指土地使用者与县级以上人民政府土地管理部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。”从理论上讲，国有土地租赁是土地使用者以按期向国有土地所有者代表支付租金为对价而原始取得的一定期限的国有土地使用权。

租赁土地使用权与划拨土地使用权和出让土地使用权一样具有物权性质，属于用益物权的范畴，在其物权性之外，仅就租赁而言，必然还体现一种债权债务关系，作为土地所有者的国家或委托代理人，直接以出租人的名义，向自然人、法人或其他组织出租土地使用者产权，并按年度收取土地租金或土地使用费。也就是说，土地出租人与承租人之间还存在依合同维系的债权债务关系。

2、用比较分析方法来看租赁土地使用权的具体权利内容

对于租赁模式下的具体权利内容，相关法律、法规的规范较为模糊，在实际适用时也主要是参考出让土地使用权的相关规定，但是，因为受租赁期限的限制，该模式下的土地使用权不能完全等同于出让土地使用权，下文中，笔者依然从地上建筑物、其他附着物的归属和处分，租赁土地使用权的转让、转租、抵押和租赁土地用途与期限来阐释租赁模式下的具体权利内容，以便能够深入理解租赁土地使用权，并寻求其在国企改革中有效行使的途径，最大程度降低在该模式下国有土地资产流失的可能性。

1）租赁土地地上建筑物、其他附着物的归属和处分。对于租赁模式下的这一问题，相关法规中并没有明确的规定。笔者认为，作为一种特殊的出让，就地上建筑物、其他附着物归属这一问题，租赁和出让还是有一些相同点的，承租人向国家支付的租金中也含有土地收益，因此可以认定，同出让一样，承租人对该建筑物、其他附着物同样享有所有权。但是，因为租赁自身的特点，该所有权是受租赁期限限制的，《规范国有土地租赁若干意见》中规定，“未申请续期或者虽申请续期但未获批准的，承租土地使用权由国家依法无偿收回，并可要求承租人拆除地上建筑物、构筑物，恢复土地原状。”由此可见，租赁模式下对地上建筑物、附着物的所有权不同于出让模式下的完整的所有权，是受到租赁期限限制的。对于《规范国有土地租赁若干意见》中该项规定，笔者认为也存在欠妥之处，应补充规定一款若承租人出资建设的建筑物在租赁期满时还具有一定的使用价值，国家可以在收回土地使用权时给予承租人一定的补偿。

对于该建筑物、附着物的处分权，《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第3条规定，“租赁土地上的房屋等建筑物、构筑物可以依法抵押，抵押权实现时，土地租赁合同同时转让。”同时，《规范国有土地租赁若干意见》也对此做出了更为详细的规定，“地上房屋等建筑物、构筑物依法抵押的，承租土地使用权可随之抵押，但承租土地使用权只能按合同租金与市场租金的差值及租期估价，抵押权实现时土地租赁合同同时转让。”由此可以确定，承租人可以依法对承租土地上的建筑物、附着物享有转让、转租、抵押的处分权。但是，因为我国的房地一体原则，承租人在行使上述处分权时，必然要处置对应的租赁土地使用权，而《规范国有土地租赁若干意见》中明确规定，“承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。”其中经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，无疑又给承租人对地上建筑物、附着物的处分权设置了限制条款。所以在租赁模式下，承租方对承租土地上的建筑物、其他附着物享有的是受限制的所有权，在对其进行处分时需经出租方同意，即国家土地行政管理部门的批准后才可实施，或者根据租赁合同中与国家的相关约定来实施，而有关部门的批准和合同约定只是一个原则性的规定，缺乏明确的处分依据和标准，因此，该处分权中存在一定的不确定性。

2）租赁土地使用权转让、转租、抵押。承租人支付的租金相当于短期的土地出让金，因此，租赁土地使用权应具有一般的出让土地使用权的性质。但是，由于租赁土地使用权的年限短于出让土地使用权，其使用权人享有的权利也受到一定的限制，尤其是短期租赁，由于期限过短，赋予使用权人这种具有排他性质的权利时，要考虑到同一块地上的其他利用需求和使用利益，以及土地资源的合理、有效利用，因而使用权人享有权利的排他性受到了一定的限制。同时，承租人在对租赁土地使用权进行转让、转租、抵押时也要受到一定的限制。根据《房地产管理法》第48条的规定可知，只有以出让方式取得的土地使用权才可以单独设定抵押权，而以租赁、划拨等其他方式取得的土地使用权不能单独设定抵押权，但依法独得的房屋所有权可以连同该房屋占用范围内的国有土地使用权一并设定抵押。在租赁模式下，租赁土地使用权不能单独设定抵押，同理，也不能对其单独进行转让、转租，只能在租赁建筑物转让、转租、抵押的情况下，将租赁合同一同转让。《规范国有土地租赁若干意见》规定，“承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。”而根据上文分析，承租人对建筑物的处分权要依据相关部门的批准和租赁合同的约定，存在一定的不确定性，同样，租赁模式下的租赁土地使用权转让、转租、抵押也受到了上述限制，没有明确的依据，权利内容无法明晰。

3）租赁土地的用途和期限。租赁土地使用权人必须按照规定的用途和合理的条件使用土地，并逐年或按合同约定支付租金，在该模式下，土地用途同样受到了严格的限制。就租赁期限而言，情况则比较复杂。就我国目前实践中的租赁期限来看，由于缺乏统一的认定，各地的规定并不一致，比如济南市对待短期租赁不超过5年，广西则根据不同的具体情况，分别做出工业用地8年和教科文等用地6年，商业、旅游等综合用地为3年的规定，此外，还有些地方实现不确定期限的租赁，而上海和浙江则规定具体租赁年限可经约定确立，但不得超过同类用途出让土地最高年限。租赁期限和租金的收取存在密切关系，租赁期限缺乏统一的执行标准显然为国企改革划拨土地转租赁这一模式的实施设置了障碍。

综合上述权利内容分析，可知，在对地上建筑物、其他附着物的处分，租赁土地使用权的转让、转租、抵押和租赁土地期限方面，其权利内容均难以明确，相比而言，保留划拨和出让模式下的权利内容则比较明晰，在法律和实践中均可找到实施依据和参考标准。从具体权利内容来看，因为支付了租金，租赁土地使用权人所付出的代价和义务明显高于划拨土地使用权人，而由于通常期限短于出让，其付出的代价和义务同时又低于出让土地使用权人，根据权利和义务相互均衡的原则，租赁土地使用权人的权利同样应该介于划拨土地使用权和出让土地使用权之间。

3、比较租赁与划拨、出让三种模式的价格确定标准

划拨土地使用权价格构成标准为：土地平均取得成本、土地开发成本和相关税费；出让土地使用权价格即为针对较长年限内的土地使用权一次支付的土地出让金，主要是在市场化的情况下通过评估来确定。

在租赁模式下，国有土地租金确定的依据，应是政府公示的租金，这里所涉及的一个重要问题就是出租底价的确定，实践中，出租底价通常是按国家规定的最低地价折算的最低租金标准。各地在确定租金标准时普遍遵循的原则是，既要保证国有土地资产不流失，又要使承租人的负担与土地出让金基本平衡。从出租底价来看，租金的确定标准与出让模式下出让价格的确定标准存在一定重合的地方，即二者都对基准地价进行了考量，租金是在参考出让金的基础上形成的，就这一点来说，租赁模式下租金的定价标准可以在一定程度上以出让金的定价标准为参考，但是，因为在交纳方式上存在差异，出让金是一次付清，租金是分批向土地管理部门交纳的，则租金的确定标准还不能完全等同于出让金，它还包含时间因素，土地增值，租金调整等问题，因此，在租金确定标准这一问题上，操作难度大于划拨和出让模式下的价格确定标准。

国有土地作价出资模式下的权利内容

1、国有土地作价出资的基本概念

《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第3条第4款规定，“本规定所称国家以土地使用权作价出资，是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。土地使用权作价出资形成的国家股股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有。”

土地使用权作价出资，相当于国家将一定年期的土地使用权作价后再投入改制后的新设企业，形成的股权由国有持股单位持有。该方式的实质是将土地使用权转化为股权，将土地收益通过股息、红利来获得。

2、用比较分析方法来看国有土地作价出资模式下的权利内容

作为国有土地有偿使用方式的一种，作价出资模式下的权利内容显然与无偿使用的划拨土地使用权存在较大差异，但就出让土地使用权来说，二者存在较多相似的地方，《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》中也规定出资的土地使用权可以依照出让土地使用权的相关规定转让、出租、抵押，但是，细化具体权利内容，可以发现，二者还是存在很多差异。下文将结合上述差异仍然从三方面对作价出资模式下的权利内容进行分析。

1）作价出资地上建筑物、其他附着物的归属和处分。在作价出资模式下，并没有相关法律、法规对地上建筑物、其他附着物的归属做出明确规定。对此问题，笔者将从作价出资自身的特点进行分析。作价出资是一种多方行为,是由参加设立公司的公司股东或公司原有股东一致的意思表示构成的法律行为,收益需要按照国家股与各股东的股权份额按照一定比例来分配，国家是与该公司的经营状况存在密切的关系的一方股东，因此，作价出资是国家的一种负有风险性的投资行为。在这种情况下，该地上建筑物、附着物作为国家投入的资产交付给企业使用，可以认定，该资产应属于国家所有，企业只是对其享有占有、使用、收益和一定的处分权能。如果该地上建筑物是在土地使用权投资入股以后由企业出资建造的，则国家和企业应分别基于土地收益和建设成本对该建筑物享有所有权，这时，则形成一种共有关系。

《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》规定，原划拨土地使用权作价出资投入到改组后的新设企业，该土地使用权可以参照对出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。《物权法》对我国房地一致的原则给予了确认，因此结合上述规定，企业可以依法将地上建筑物、附着物依法转让、出租、抵押。但是因为该建筑物、附着物是国家所有或者国家和企业共有，对其的处置，国家不但要行使管理、监督的行政职能，还可以作为股东行使干预权。而现有的关于参照出让转让、出租、抵押的规定只是原则性的，在具体实践中国家的公权利和作为股东的私权利职能如何区分，还缺乏具体操作规范。因此，在作价出资的模式下，企业对该地块上的建筑物、附着物不享有所有权，或者就其投入的建设成本仅享有部分所有权，由于缺乏法律的明确规定，企业对其享有的处分权是模糊的，行使过程中应在多大程度上受到公权利的干涉在实践中还难以准确界定。

2）作价出资模式下土地使用权的转让、出租、抵押。《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》规定，原划拨土地使用权作价出资投入到改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。此外《对关于执行股份有限公司土地使用权管理暂行规定中几个问题的请示的批复》也有类似规定，对原划拨土地使用权采取国家股入股的，股份制企业对入股的土地享有与出让土地使用权者同样的权利。但是，在土地使用权转让、出租、抵押的过程中，出让模式下，国家只是依法行使一定的管理和监督权，而在作价出资的模式下，国家虽然丧失了对投入公司土地资产的直接占有、使用、收益和处分的权利,但是国家作为企业的股东仍可以通过在股东会上行使表决权,将自己的意志间接地作用于公司的财产，同时，《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》还规定，土地使用权作价出资形成的国家股股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有，可知，国有股由谁持有也要经国家有关部门批准，也会间接影响企业对该土地使用权的处分权能。因此，不能将作价出资模式下的土地使用权转让、出租、抵押权能简单等同于出让模式下的相关权利内容，因为存在国家股东这一特定的主体，且目前没有相关法律对国家股的权能进行明确界定，这部分具体权利内容还是模糊的，在实践操作中存在诸多问题。

3）作价出资模式下土地的用途和期限。相关法律、法规没有对作价出资模式下的土地用途进行规定，但是，因为《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》中规定对土地使用权的转让、出租和抵押可以参照出让土地使用权的相关法律规定，笔者认为，对作价出资模式下的土地用途也可以参照出让土地使用权来规治，即该用途要严格控制在法定或者合同约定的用途范围内。关于期限问题，《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》中只规定国家以一定年期的国有土地使用权作价，对此，目前法律、法规中没有进一步具体的规定，期限设置的不明确对国家股权的定价、土地收益的回收都会产生一定的影响。

综上所述，目前作价出资模式下的权利内容同样存在很多不确定性，为该模式在实践中的具体操作设置了障碍。与权利内容比较明晰的划拨土地使用权和出让土地使用权相比，作价出资模式下的各方权利主体享有的权利，均介于划拨土地使用权和出让土地使用权之间，既没有像划拨模式一样必须依赖于国家行政手段，也没有达到出让模式下的市场化程度。

3、比较作价出资与划拨、出让三种模式的价格确定标准划拨土地使用权的价格依赖于国家政策仅取决于相关成本价，而出让土地使用权的价格主要接受市场调整。

作价出资模式下，土地使用权价格的评估在一定程度上可以以出让模式下出让金的定价标准为参考，但是，国有土地使用权作价出资不仅要包含目前的价值,而且要考虑到未来的预期收益。由于土地的可持续利用性和面积的有限性,随着社会的发展、城市基础设施配套的健全，土地必然逐渐增值，此外，城市规划改变，土地区位功能变化也可能导致地价提高，这是政府行为促成的，这种增值不是其他股东的资产所能具备的，所以，这部分的增值应由国有土地股东享有。因此，在入股前，一是在土地使用权入股进行作价评估的时候，应充分考虑到土地潜在增值的价值，尽量作溢价入股；二是土地股东在入股的合同里与企业进行前瞻性的约定，属政府行为或规划区位变化的土地增值收益归原土地股东所有，但是，从上文分析可知，在作价出资模式下，因为国家和企业各自的权利内容还难以明确界定，为该土地使用权的准确评估增加了难度，在实践中难以真正兼顾到双方权益，有效执行。

国有土地授权经营模式下的权利内容

1、国有土地授权经营的基本概念

《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第4条第1款规定，“国家根据需要，可以一定年期的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。国有土地使用权授权经营，由国家土地管理局审批，并发给国有土地使用权经营管理授权书。被授权的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司凭授权书，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资或租赁等方式配置土地，企业应持土地使用权经营管理授权书和有关文件，按规定办理变更土地登记手续。”

该定义对受权经营模式做出了一般性解释，简言之，这种处置国有企业土地资产的方式是指国家以一定年限的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司，由国家授权投资机构的国有投资公司和集团公司进行经营管理，这种方式实质上是一种土地资产管理方式。

按照以上规定，授权经营的主体应是经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司以及省属企业；客体是国有土地使用权。

2、用比较分析方法来看国有土地授权经营模式下的权利内容

国有土地授权经营是在企业无需支付出让金的情况下经授权行使权利，从表面看来，被授权企业无需支付出让金与划拨相似，同时，授权经营的国有土地使用权可以依法转让，与出让又有相似之处，但是，通过深入比较分析，可以发现，国有土地授权经营模式下的权利内容既不同于划拨土地使用权，也不同于出让土地使用权，其是在对大型国有企业集团进行政策倾斜的基础上盘活土地资产的土地有偿处置模式，具有自身独特的权利内容。下文中同样从三方面对其进行阐述。

1）授权经营模式下地上建筑物、其他附着物的归属和处分。根据《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》中对授权经营的定义可知，这种方式实际上是一种土地资产管理方式。因此，如果授权经营的土地资产中本来就含有建筑物或其他附着物，被授权企业对该建筑物、附着物不享有所有权，如果被授权企业经批准在该地块上新建有建筑物，则可基于投入的建设成本和该地块的土地价值和国家按照一定比例共享该建筑物。

在对该建筑物或其他附着物进行处分时，因为被授权企业对该地块并没有支付对价，只是作为国家的代理人对该资产进行管理，根据《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资或租赁等方式配置土地，根据房随地走的原则，被授权企业对该建筑物、附着物也可以进行上述处置，只是其处分权受到了很大的限制，只可以在指定范围内处置该房产。同时，由于《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》对处置范围以及处置形式只是进行了原则性的规定，并且被授权人享有该处置权的前提是被授权企业是经国务院批准设立，且被赋予的受权经营权需经国家土地管理局审批，因此，在具体操作中，没有细化的法律根据，而且，国家对此有很强的干预权，导致该处分权也同样具有极大的不确定性。

2）授权经营模式下土地使用权的转让、出租、抵押。《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》规定被授权企业可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资或租赁等方式配置土地，基于该规定，同时因为作价出资和租赁模式下都存在土地使用权转让、出租、抵押的权能，所以可以认定授权经营模式下土地使用权在法定范围内也是可以转让、出租、抵押的。但是，同被授权经营企业对建筑物、附着物的处分权受到很大限制一样，其对土地使用权的处分同样受到很大的限制，而且一样具有极大的不确定性。在该模式下，相关法律、法规没有对具体操作程序、权利内容予以清晰界定，也没有明确可授权企业的具体条件，仅凭国家相关部门审批过于随意，难以有效保障该模式的有效实施，同时也进一步造成该模式下权利内容的模糊。

3）授权经营模式下土地的用途和期限。根据《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》，授权部门依据行政权能，代表国家对被授权单位行使监督管理的职能，被授权的企业必须对土地资产和股权变化情况提供年度报告和报授权部门备案，授权部门对企业违反法律规定以及超越授权经营的权限和范围使用土地或处置土地资产的，有权依法予查处，并追究当事人的法律责任。可知，在受权经营模式下土地的用途也是受到严格的行政干预的。就期限来说，《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》中仅规定国家可以一定年期的国有土地使用权作价后授权，对此，目前法律、法规没有具体的规定，仍然有待于进一步明确。

综上所述，授权经营土地使用权具有占有、使用、部分收益和部分处分的权能，同样是一种受限制的土地使用权，其权利内容兼具行政性与市场化的特点，同样介于划拨土地使用权和出让土地使用权的权利内容之间，但是，因为具体权利内容的不确定性，影响了授权经营在国企改革中具体实施的效果。

3、比较授权经营与划拨、出让三种模式的价格确定标准

如前所述，划拨土地使用权的价格依赖于国家政策仅取决于相关成本价，而出让土地使用权的价格主要接受市场调整。

虽然也属于国有土地资产的有偿使用方式之一，但是授权经营的土地处分权受到一定限制，只能在被授权集团内部流转，如果需要对外抵押、租赁、转让等，则必须补交出让金，因此，授权经营下土地使用权的价格与市场价值应有一定差别，不能完全参照出让土地使用权的价格确定标准执行定价，在具体评估授权经营的土地使用权价格时，应参考国家相关经济政策，借助于一定的行政干预手段进行。如果授权企业或其下属企业对外进行土地抵押、出租、转让或用途转换，则应该参照出让标准评估土地使用权价格，设定出让金，由被授权企业向授权部门交纳土地出让金，同时，授权部门无偿退出在其享有的对应股权。

四、完善国企改革中土地资产处置模式的建议

宏观层面的建议

1、在立法上明晰五种土地资产处置模式下的权利内容

近年来国家在对国有企业实行战略改组、投资主体多元化过程中，经过多年摸索，在国有土地资产处置方面确立了保留划拨、出让、租赁、作价出资和授权经营五种模式。这五种处置模式的实施，为土地使用制度变革打开了新的思路，在推进有偿化使用土地市场，盘活存量划拨用地和提高土地资产利用效率方面发挥了积极的作用，有效推进了国企改革和建立现代企业制度的进程，但是同时，也暴露了自身的许多问题，其中的一个首要问题就是权利内容不明晰，也是导致国有土地资产流失的根本原因。因此，明晰处置过程中的土地权利，完善上述五种土地资产处置模式，是当前国企改革进程中的一项重要内容。

目前，我国法律没有对土地使用权的地位、种类、内容和限制等做出明确的规定，而我国国企改革过程中的土地使用权属于他物权，其权利地位受到所有权的制约，只有在法律明确界定所有者意志边界的基础上，才能明晰所有权人与使用权人的权利内容，土地收益才能得到合理的分配，达到完善土地资产处置模式，优化土地资源的目的。

我国新出台的《物权法》第十二章对建设用地使用权进行了规范，包括取得、使用和期限等内容，但是这些规范大多是原则性的，不够细化，而其他关于土地使用权的现行法律规范，也没有对国企改革中不同处置模式下土地使用权的具体权利内容做出明确界定，因此，笔者建议根据《物权法》关于建设用地使用权的权利体系，义务和责任等内容，制订一部在国企改革的背景下着眼于完善土地资产处置模式的法律，贯彻物权法定主义原则，对不同处置模式下的具体权利内容、权利行使条件和程序进行规定，尤其是对租赁、作价出资和授权经营三种模式，一定要细化所有者和使用者权利的界限，规定权利实现的具体标准，而不是依据主管部门的批准来决定权利的实现。在对权利内容做出具体界定还存在困难的情况下，宁可将相关权利范围放小以设置明确的标准，也不能只将其规范在含混的框架下，从而保证所制订的法律能够在明晰具体权利内容的基础上促进土地资产的合理流动，协调国家和土地使用权人的利益，防治土地资产流失，加强对违法行为的查处，最终在法律层面上为完善国企改革中五种土地资产处置模式提供依据。

2、合理选取土地资产处置模式

现今我国国有土地资产处置方面确立了保留划拨、出让、租赁、作价出资和授权经营五种模式。虽然从长远看，随着国企改革的完成和国有土地有偿化的实现，出让必将逐渐成为处置国有土地资产的主要模式，甚至是唯一模式，但是，现阶段，根据我国国企改革的具体情况，保留划拨、出让、租赁、作价出资和授权经营五种土地资产处置模式还将长期存在，而对五种模式的合理选取则是推进国企改革顺利进行的一项重要手段。虽然早在1998年，《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》就对每种土地资产处置模式的适用范围做出了较为明确的规定，但是，从实践来看，在结合这一适用范围的同时，还要注重考察每种处置模式自身权利内容的特点，来最终确定选取哪一种土地资产处置模式。

上文中通过对保留划拨、出让、租赁、作价出资和授权经营模式下权利内容的分析，特别是通过比较分析方法，得出五种土地资产处置模式下的权利内容都具有各自的特点，尤其是租赁、作价出资和授权经营模式下的权利内容与典型的划拨、出让土地使用权的权利内容存在较大差异，三者的权利内容范围介于划拨和出让土地使用权的权利内容范围之间，因此，笔者将租赁、作价出资和授权经营三种模式下的权利内容归为一类，由上述比较分析可知，它们作为介于中间位置的权利内容，在国企改革的过程中，需要兼采行政手段和市场化两种调节方式，并根据具体权利内容的特点，来寻求一定的侧重点，以保障其有效实施，但是，由于其权利内容的不确定性，很难找到可供参考的标准，在实践操作中难度很大。同时，从定价角度来看，通过对五种模式下土地使用权价格确定标准的比较，可知权利内容越清晰的定价越合理，反之则难以有效操作。

因此，笔者建议，在选取土地资产处置模式时，尽量不要选用权利内容模糊，定价难度大的租赁、作价出资和授权经营三种模式，而应多采用保留划拨和出让两种处置模式，尤其是现阶段出让已经成为国企改革中处置土地资产的主要模式，也代表了我国国有土地使用制度的发展方向，同时，划拨也有自身的优势，其受国家政策影响大，容易规治，并且在不适宜继续保留划拨时，还可以直接改为出让模式，操作灵活。

微观层面的建议

1、合理利用招拍挂的市场化路径

自2001年开始，我国对商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地已实行招标、拍卖、挂牌出让制度，2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确提出：“推进土地资源的市场化配置，严格控制划拨用地范围，经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用，工业用地要实行招标拍卖挂牌方式配置”。2006年，国土资源部发布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》，明确了招标拍卖挂牌和协议出让国有土地使用权的范围和操作程序。

在招、拍、挂的实践中，通过公开供地计划和供地信息、公开竞价、公开供地结果的方式确定土地使用者，由市场杠杆来显化土地资产价值，可以实现国有土地资产收益的最大化，增加国家和地方的财政收入，有助于解决划拨土地资源利用率低和土地隐形市场滋生的土地资产流失问题，其积极意义是显而易见的。但是，理论界有观点认为应该最大限度实施招拍挂，除涉及国家安全和保密要求外，一律采用招标、拍卖挂牌的方式。笔者认为这一观点过于绝对化，除了涉及国家安全和保密要求的用地之外，仍然存在不适合以招拍挂来处理土地资产的情况。

就国企改革中的五种土地资产处置模式而言，保留划拨用地的情况下显然不需要招拍挂，出让土地的过程中是鼓励采取招拍挂形式的，作价出资和授权经营的实施受国家政策影响较大，可以不做讨论，那么产生争议的主要是租赁模式下的土地资产处置情况。实践中，国有土地使用权租赁方式中存在政府订租和招拍挂两种方式，政府订租即国有土地所有者代表根据基准地价，结合土地市场的供求状况和出让年限，单方确定并公示土地的标定地租，租赁国有土地使用权的方式。相比招拍挂的租赁方式，由于租赁土地使用权的权利内容的范围小于出让土地使用权，而受到的行政干预又大于出让土地使用权，因此在租赁模式下，更适合采取政府订租的租赁方式，此方式操作性强，可以有效抑制交易中人为因素造成的不公平竞争，防治国有土地资产流失，完善租赁这一土地资产处置模式。

因此，虽然土地有偿使用和市场化是当前国有土地资产处置的发展趋势，但是，具体操作过程中，能否采取招拍挂的方式要根据不同处置模式下的具体权利内容的特点来决定，可以放手进入市场的权利内容应当采取招拍挂的方式，还需要一定国家政策调节的就需要谨慎考察该权利内容的具体情况，充分考虑其主客观要素后再做出是否采取招拍挂的决定。

2、规范土地资产评估管理机制

为了保证国有土地所有权权益在经济上得以实现，防范国企改革中的土地资产流失，完善五种土地资产处置模式，必须要有一套科学准确的土地资产评估机制。自1984年中国开始建立和实施适合中国国情的地价评估和管理制度，先后颁布了《城镇国有土地定级规定》、《城镇土地估价规定》，并在全国范围内开展了城镇土地定级估价工作。但是从国企改革中对划拨土地资产评估的实践效果来看，仍存在许多亟待改进的地方，特别是评估的方法、体系还不够成熟完善，低评、高评等违法评估现象屡见不鲜。

为了保证国有土地资产的保值、升值，必须以科学、准确的土地评估为基础，在实际操作中要指定统一的企业土地评估原则、标准、方法，建立科学可行的技术操作规范，严格遵守《城镇土地估价规定》，选择合理的