我国上市公司信息披露监管体系框架分析

我国上市公司信息披露监管体系框架分析

本文着重从立法的角度分析我国现存上市公司信息披露监管制度框架中有关民事法律责任规定的制度缺陷，并针对法律责任的不完备提出建议。

一、我国上市公司信息披露监管体系的一般框架及法律制度方面的缺陷

(一)一般框架

广义地讲，上市公司会计信息披露制度的基本框架包含证券立法、会计规范和审计规范三方面内容，但制度框架的具体内容在不同的证券监管体制下会有所差别。证券监管机制是一国对其证券市场运行和发展所采取的管理体系、管理结构和管理模式的总称，一般认为目前有以下三种证券监管模式：

1.集中立法型。指政府通过指定和实施专门的证券市场管理法规，并设立专门的全国性证券监管机构对证券市场进行统一管理。美国是集中立法型的典型代表，此外还有日本、加拿大、韩国、巴西、埃及等。集中立法的监管机制强调立法管理，具有专门的、完整的、全国性的证券市场管理法规并设立统一的、全国性的证券监管机构承担监管职责。

自律型。指政府较少对证券市场进行集中统一的干预，证券市场的监管主要依靠证券交易所及证券商协会等组织实施自律管理。其典型代表为英国，还有荷兰、爱尔兰、芬兰、瑞典、新加坡等。该模式通常不制定专门性的证券监管法规，也不设立全国统一的证券监管机构，而是依赖自律机构的规章制度和自律组织及市场参与者的自我管理。

中间型。这种模式介于上两者之间，既强调集中统一的立法管理，又注重自律约束。德国是其主要代表，还有意大利、泰国、约旦等。

我国是在借鉴各国作法的基础上加以融合并主要关注集中立法型监管模式。如在1993年4月颁布的《股票发行与交易管理暂行条例》及1998年12月颁布的《证券法》就是借鉴美国的《证券法》和《证券交易法》，将发行市场与交易市场的规范统一体现在一部立法中。与此同时，我国也参照英国的作法，如1993年12月颁布的《公司法》，也对会计信息披露予以规范。除上述基本证券立法之外，我国还分别就会计规范和审计规范制订《会计法》和《注册会计师法》，最终形成了如下的会计监管框架体系：

从中可看出我国会计监管体系可分为两个层次。其中，位于较高层次的是法律规范。主要包括《公司法》、《证券法》、《刑法》等。在上述基本证券立法之上，又分别就会计规范和审计规范制定了《会计法》和《注册会计师法》，共同规范会计信息的披露。位于监管体系第二层次的是由有关行政主管部门依据第一层的法律条文发布的部门规章及规范性文件。主要包括会计信息披露规则体系、会计准则体系和审计准则体系。其中会计信息披露规则主要体现于《公开发行股票公司信息披露实施细则》和《信息披露内容与格式准则》。另外，证监会还不定期发布一些相关文件对上述规定做出补充甚至具体的编报指南。

(二)法律制度缺陷

上述法律、法规在规范会计信息方面主要涉及三方面的内容：强制披露、强制审计和法律责任。其中，强制披露包括招股说明书、上市公告书的首次披露及年度报告、中期报告和临时报告的持续披露。我国证券立法中有关强制披露的相关规定与美国和日本等集中立法型国家的规定大体相同，也符合国际惯例。但有关强制审计和法律责任的法律制度则存在一些缺陷。

1.有关强制审计的法律制度缺陷

在1993年4月颁布的《股票发行与交易管理暂行条例》中对强制审计有明确规定，要求招股说明书、上市公告书及年度报告中所附财务报表必须经由注册会计师提供审计验证。但在嗣后颁发的《公司法》和《证券法》这两部更为基本、更高层次的证券立法中，强制审计的规定未被合理关注。如《公司法》中仅对年度报告的审计作出规定，对于招股说明书及上市报告书中所附财务报表之审计，却并未有规定。而《证券法》则丝毫未对会计信息披露作出有关强制审计的规定。尽管实务中的强制审计并未因《公司法》和《证券法》中未对会计信息披露作出完备的规定而受到实质性影响，但由此却显出两部证券基本立法的缺陷。

有关法律责任的不完备性

纵观各国证券立法，会计信息披露监管的法律责任一般均在条文中有规定，如对虚假不实、不合规范的会计信息披露负有相关责任的发行人及其董事、监事、经理，对会计师事务所及其注册会计师，对证券公司(承销商)应承担的法律责任，包括行政责任、民事责任和刑事责任。相比之下，我国相关证券立法中涉及行政责任的规定较为完善。特别是有关注册会计师的行政法律责任，包括对会计师事务所给予警告、没收违法所得、罚款、暂停执业、撤销，对注册会计师给予警告、暂停执业和吊销证书等。

而对于责任人应受的刑事处罚，在1997年3月新修订的《刑法》中也有明确规定。如第160条和第161条指出相关责任人在信息披露中隐瞒重要事实或编造重大虚假内容(妨害对公司、企业的管理秩序罪)所应受的刑事处罚，第181条指出证券监管及经营机构提供虚假信息时投资者交易(破坏金融管理秩序罪)所应受的刑事处罚，第229条指出注册会计师等中介组织人员提供虚假证明文件(扰乱市场秩序罪)所应受的刑事处罚。

对于民事责任的规定尽管在《证券法》的第63条和第202条以及《股票发行与交易管理暂行条例》的第77条都规定"违反本规定而给他人造成损失的，应当依法承担民事赔偿责任"，但这些规定都流于笼统，缺乏进一步的说明。而在证券市场建立之前就已存在的《民法通则》更未对证券违法行为作出规定。由于我国相关证券立法中对于民事归责责任缺乏明确规定，致使未能通过针对会计信息披露违法行为的民事诉讼来有效制约违法者。

二、结论与建议

我国是在借鉴各国对于会计信息披露监管作法的基础上加以融合并主要关注集中立法型监管模式。在集中立法型监管模式中，完备的法律制度体系是整个监管体系的前提和基础。针对于会计信息披露的管制而言，完备的法律制度体系的内容不仅涉及强制披露、强制审计，更重要的是对于违背会计信息真实披露的相关者所应负的法律责任的规定或对在信息披露过程中信息劣势者的法律保护措施。而我国证券立法中有关法律责任的归责责任存在明显的制度缺陷。特别是由于我国相关证券立法中对于民事归责责任缺乏明确规定，致使未能通过针对会计信息披露违法行为的民事诉讼来有效制约违法者。这不利于有效保护投资者利益，不利于证券市场的有效运行，也不利于增强注册会计师的风险意识，提高审计质量。为此，我们就如何完善审计法律责任提出以下建议：

1.审计对第三者的民事赔偿责任

证券投资者由于参考了虚假的或具有误导性陈述的公司会计信息而受损失时，投资者应拥有向主要责任者的索赔权。这一方面是为了保护不直接参与公司经营的劣势信息群体，另一方面，赔偿责任对审计人员的威慑作用有利于审计人员保证审计质量，提高投资者对审计的信赖。

由上市公司与审计方共同承担民事赔偿责任

首先，向审计人员提供充足的审计证据是上市公司的责任，如果他们没有配合审计人员的工作，向审计人员提供了不实的或不全面的审计证据，都可能造成审计的失败。其次，不真实、不合法的审计报告，通常是由上市公司的授意、利诱或故意隐瞒造成的。再者，为了社会总损失最低，在互为预防时，即双方都必须采取预防措施才可以减少事故的概率或严重程度时，双方都应承担相应的法律责任；相反，在单方预防时，即只要可能的施害人采取预防措施就可以减少事故的概率和严重性时，应由造成损失的一方承担全部责任。在我国作为审计委托人的上市公司决定其财务报告由谁审计，如果上市公司不为低质量的审计承担责任，那么在选择审计人员时它就不会以审计方的职业水平为依据，进而造成缺乏竞争和效率的审计服务。另外，审计方和上市公司共同承担对第三者的民事赔偿责任也可以杜绝两者的共谋行为。

我国注册会计师法应规定注册会计师民事责任的诉讼时效期间

目前，会计师事务所涉诉的民事赔偿集中在验资报告中，而事务所出具的验资、审计、评估报告都具有很强的时限性，这类诉讼目前适用《民法通则》最长时效20年的规定。这加重了事务所的民事责任，不利于注册会计师行业稳定发展。据此应规定特别时效，即诉讼时自知道或应知道权利被侵害起2年，但从权利被侵害之日起超过5年的不予保护。首先，注册会计师提供的是一种专业性服务，其服务具有很强的时效性。比如验资针对某一时点，审计针对一个会计年度，评估结果有效