桂东县城乡垃圾分类回收综合处项目实施方案实施计划书

...wd......wd......wd...GXTCGXTC桂东县城乡垃圾分类回收综合处理工程初步实施方案国信招标集团股份二零一六年三月目录TOC\o"1-2"\h\u30659一、工程根本情况129633〔一〕工程概况 12390〔二〕工程建设的规模和内容 131584〔三〕工程总投资及资本构成 124216〔四〕工程的建设时间及方案 121470〔五〕工程的实施机构 230321〔六〕工程投融资构造 210742〔七〕工程的必要性分析 25723二、可行性分析429247三、初步实施方案安排66542〔一〕政府和社会资本的权利义务 622561〔二〕风险分担 73734〔三〕PPP运作模式 99624〔四〕投融资构造 916030〔五〕工程公司〔SPV〕的组建 929147〔六〕特许经营的边界条件 1021481〔七〕政府配套安排 115724〔八〕收益回报方式 1116731〔九〕收费定价调整机制 119414〔十〕工程设施的移交 1223293〔十一〕股权转让的限制 1211742〔十二〕合作伙伴选择方式 1320444〔十三〕政府承诺和保障 1326737四、经济分析1430650〔一〕经济分析依据 14183〔二〕收入 1415206〔三〕税金 1423510〔四〕总承包费用估算 1521690〔五〕盈利能力分析 1614439五、监管架构1619334〔一〕授权关系 167207〔二〕监管方式 1632509六、合同体系18工程根本情况工程概况1、工程名称：桂东县城乡垃圾分类回收综合处理工程工程类型：在建工程地点：湖南省郴洲市联系人：邓文峰程前期工作及所处的阶段：目前工程处于建设过程中，同时积极寻找有意向的合作者进展前期的接洽。工程建设的规模和内容桂东县城乡垃圾分类综合处理建设工程的主要建设内容包括：1、桂东县各乡镇垃圾收集设施的完善，包括新建垃圾收集池512座，新增240L高密度聚乙烯垃圾桶190个，新建垃圾转运站15座；2、在桂东县南木屯生活垃圾无害化处理场附近建设生活垃圾分选厂，设计处理规模为120t/d。工程总投资及资本构成桂东县城乡垃圾分类综合处理建设工程工程总投资为14847.64万元。工程的建设时间及方案2015年5月完成可行性研究报告编制及审批；2015年06月完成初步设计及审批；2015年07完成施工图设计及审批；2016年6月完本钱工程全部工程并竣工验收。工程的实施机构桂东县政府授权桂东县环卫局为本工程的实施机构。工程投融资构造本工程的投融资构造是，工程公司以本工程的资本金作为注册资金，双方出资比例按批复的概算值估计为70:30，其中社会投资人占70%，“星火集团〞占30%。政府授权部门授予由工程公司本工程的特许经营权，工程公司运营管理桂东县城乡垃圾分类综合处理建设工程，并向使用者收取垃圾处理费，同时政府给予一定的补贴。工程的必要性分析1、响应国家政策、创新管理模式的需要党的十八届三中全会提出了“国家治理〞的概念，说明政府与社会、公众关系定位的新变化。政府更注重“法治〞规则、契约精神、市场观念。通过PPP模式提供公共服务，政府从“管理者〞变为“监视者、合作者〞，更加注重“按合同办事〞，更加注重平等协商、公开透明，有助于解决政府职能错位、越位、缺位问题，推动从“国家管理〞向“国家治理〞转变。2014年9月，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》〔财金[2014]76号〕。文件指出，政府和社会资本合作模式是在根基设施及公共服务领域建设的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承当设计、建设、运营、维护根基设施的大局部工作，并通过“使用者付费〞及必要的“政府付费〞获得合理投资回报；政府部门负责根基设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。当前，我国正在实施新型城镇化开展战略。城镇化是现代化的要求，也是稳增长、促改革、调构造、惠民生的重要抓手。立足国内实践，借鉴国际成功经历，推广运用政府和社会资本合作模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。当前，在创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险的背景下，推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。通过PPP模式可将一局部政府性债务剥离出去，也减轻政府债务压力，从以往单一年度的“预算收支管理〞，逐步转向强化中长期财政规划和“资产负债管理〞。同时，采用公司合营机制，实行股权多元化，符合国家提倡的混合式经济政策。本工程采用PPP模式进展特许经营，符合当前郴州市的实际情况和国家的政策背景。2、有利于提高公共服务的效率与质量，发挥各自优势标准的政府和社会资本合作模式能够将政府的开展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、建设经历、融资能力有机结合，提高公共服务的效率与质量。通过公开竞争方式，引进社会资本移交、运营、移交本工程，有利于发挥各自优势，提高公共服务的效率与质量，合作双方可以互补发挥最大的协调效益。3、有利于减轻政府的债务负担，平滑各年度财政支出PPP不再依靠传统的政府“借债〞融资，而是以未来收益为根基进展融资，并需要政府一次性决定、跨年度给予补贴。通过PPP模式提供公共服务，财政部门要创新管理理念，做好PPP工程“全生命周期〞的预算管理，从以往的“单一年度〞预算收支管理，逐步转向跨年度、中长期预算平衡管理，特别要按照公平原则，将可使用服务费、运营补贴等财政支出责任，纳入财政中期规划和政府财务报告中，平滑年度间财政支出。本PPP工程的实施在不增加桂东县的资产负债率的同时，进一步加大公用设施投资建设力度、增加公用设施供给。可行性分析1、贯彻相关政策，创新融资模式政府和社会资本合作〔PPP〕模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购置服务、股权合作等方式，与社会资本建设的利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、根基设施类工程。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、安康养老等公共服务工程，以及水利、资源环境和生态保护等工程均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点工程，应优先考虑采用PPP模式2、转变政府职能，提高财政资金使用效益通过引进社会资本承当本工程的运营和维护等责任，政府方作为特许经营工程的合作者和监视者，减少对微观事务的直接参与，加强市场监管、绩效考核等职责，有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题。3、盘活存量资产，缓解债务压力通过特许经营权有偿转让收取转让价款，及时归还建设投资的本金和利息，即解决了建设资金支付来源问题，同时也减少了贷款利息支出。4、引入专业社会资本，提高公共服务质量效率国内供水行业经过多年的市场化改革，市场化程度大大提高，跨国水务巨头、大型国有上市企业、优秀民营企业构成了当前我国供水行业主要的市场化竞争主体。通过公平、公正、公开的竞争方式择优选择专业的社会资本，授予其特许经营权，实现让“专业人干专业事〞可以大大提高服务的质量效率，能最大限度维护公众利益。5、有效分配工程风险，增强工程抗风险能力按照“风险由最适宜的一方来承当〞的原则，政府和社会资本之间应合理分配风险，明确定各自承当的风险及政府的支出责任。一般情况，风险分配如下：特许经营权收回、法律变更等政策法律方面的风险，主要由政府承当；利率变化、通货膨胀、设备设施维修等财务、运营维护等方面的商业风险，主要由社会资本承当；地震、台风、战争等不可抗力风险则由政府和社会资本共同承当。通过采用TOT模式，政府和社会资本各自确定需承当的风险责任。政府在履行监管职能的前提下，能有效降低自身承当的风险；同时，政府和社会资本充分发挥各自优势，风险为最适宜的一方承当，使风险合理分配，增强工程的风险应对能力。通过以上分析，本工程采用TOT特许经营方式，是符合当前实际情况、响应国家政策，不仅缓解财政资金压力，降低融资平台的负债；并在提升管理效率、节约本钱、增加供给、提高公共服务质量及社会经济效益等方面会有显著效果。因此，是完全可行和必要。初步实施方案安排政府和社会资本的权利义务1、政府方的权义务(1)授予工程公司特许经营权；(2)在特许经营期内，协助工程公司办理有关政府部门要求的各种与本工程有关的批准和保持批准有效；(3)政府方对工程公司特许经营过程实施监管，包括产品和服务质量，工程经营状况和安全防范措施，以及协助相关部门核算和监控企业本钱等；(4)政府方本着尊重社会公众的知情权，鼓励公众参与监视的原则，有权及时将产品和服务质量检查、监测、评估结果和整改情况以适当的方式向社会公布。并受理公众对工程公司的投诉，并进展核实处理。2、社会资本的权利和义务(1)在特许经营期内享有特许经营权；(2)根据本协议的规定，在特许经营期内自行承当费用、责任、风险，负责工程设施的运营与维护；(3)按照本协议规定的方式取得垃圾处理服务费和政府补贴；(4)承受政府部门的行业监管。服从社会公共利益，履行对社会公益性事业所应尽的义务和服务。风险分担PPP工程的风险分配机制按照风险最优分配、风险与收益对等和风险有上限原则，综合考虑政府风险管理能力、工程回报机制和市场风险管理能力等要素，本着每一风险由最能控制该风险的一方承当，在政府和社会资本间合理分配工程风险。原则上，工程财务和运营维护等商业风险由社会资本承当，法律、政策和最低需求等风险由政府承当，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。工程依据风险分配的原则，按照分配流程进展合理适当的分配。综合以上所述，初步风险分配构思如下表所示。风险类别政府社会资本双方共担融资风险融资困难√融资到位不及时√融资本钱上升√运营风险运营本钱超支风险√垃圾热值过低风险√垃圾量缺乏风险√运营维护不达标风险√公益支出风险√应收账款风险√技术故障风险技术、设备达不到要求风险√运营不当造成设备故障风险√环境风险施工管理不当或安全文明施工措施不到位导致二次污染√运营管理不当、设备出现故障或紧急事件发生时产生的二次污染√公共政策及法律变化风险政府宏观公共政策〔如产业、土地、规划〕的变化风险√法律法规〔环保法、劳动法、运营标准、排放标准〕的变化风险√税收变化风险√通货膨胀√特许权收回/违背√收益风险收益缺乏√法律风险工程公司破产√设施所有权√合同违约√合同文件冲突√不可抗力自然风险〔地震、雷击、火山、雪灾〕√政治风险〔如战争、恐袭、暴乱〕√PPP运作模式本工程的特征如下：本工程属于在建工程，即将建成；工程运营周期和投资回收期较长，工程具有持续运营特点；工程公共服务性较强，同时可产生局部经济效益，在政府补贴的情况下能够覆盖投资本钱。结合本工程的自身特点，本工程收费定价机制、工程投资收益水平、风险分配根本框架、融资需求和期满处置等因素综合分析，本工程拟采取TOT运作方式，通过竞争性方式选择社会资本，社会资本选定后组建工程公司委托其运营，特许经营期满后移交给政府或政府指定机构。投融资构造本工程的投融资构造图详见以以下图：工程公司〔SPV〕的组建根据“关于桂东县城乡垃圾分类综合处理工程有关事项的决定〞〔桂政函〔2015〕74号会议纪要〕，本工程前期由城市建设投资有限责任公司投资建设，后期融资由“星火集团〞继续本工程的融资建设。通过采用PPP模式，社会投资人与“星火集团〞组建工程公司。工程公司以本工程的资本金作为注册资金，双方出资比例按批复的概算值估计为70:30，其中社会投资人占70%，“星火集团〞占30%。“星火集团〞以工程前期可计量已投入资本入股，缺乏局部以现金形式补齐；社会投资人以现金出资。出资比例以最终的经有资质的评估机构出具的评估文件并经相关部门审定的结果为准。根据《国务院关于调整固定资产投资工程资本金比例的通知》，工程资本金占工程总投资的最低比例为20%；不同的社会投资人的资信和能力不同，根据以往工程实践经历，结合目前的环境，工程的资本金在30%-40%比拟适宜推进工程后续的建设和运营，因此本工程暂按30%确定工程资本金。特许经营的边界条件1、特许经营权：政府方按照有关法律法规规定，授予社会资本在特许经营期内独家享有融资、运营和维护工程设施，在服务标准到达要求的前提下，向使用者收取垃圾处理费用和获得政府补贴的权利。2、特许经营转让内容：桂东县各乡镇垃圾收集设施，包括新建垃圾收集池512座，新增240L高密度聚乙烯垃圾桶190个，新建垃圾转运站15座；生活垃圾分选厂，设计处理规模为120t/d。3、特许经营期：25年，经营期满完好无偿移交政府或其指定机构。4、产权归属：资产所有权不转移，即土地使用权及所有建筑物、构筑物和设备设施所有权归政府所有，仅经营权转让。5、转让价款：转让价款暂定1.5亿。6、工程公司：由中标的社会资本与星火集团共同出资，按公司法人治理构造成立工程公司，负责本工程的运营及维护工作。政府配套安排本工程相关配套安排主要说明由工程以外相关机构提供的水、电、气和道路等配套设施和工程所需的上下游服务。政府授权方要负责运营期间厂外供电、厂外供水、进厂道路等的配套工作，以保证本工程在运营期间正常的工作和生活。收益回报方式本工程的收益回报方式为使用者可行性缺口补助。可行性缺口补助是指使用者付费缺乏以满足社会资本或工程公司本钱回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或工程公司经济补助。收费定价调整机制本工程的政府补贴固定，特许经营期内不做调整，经营风险由工程公司自行承当。工程设施的移交1、移交委员会特许经营期完毕前24个月，由桂东县建委、环卫局和工程公司成立移交委员会，移交细则由移交委员会制定。2、移交范围交接时的设施、设备、技术资料等；经营期内更新改造的设施、设备、技术资料等；无形资产等。3、人员安置按照国家和桂东县市相关规定，妥善安置工程公司雇员。4、最后恢复性大修和性能测试确保本工程关键设备的整体完好率到达100%、其它设备的整体完好率到达95%。各项性能参数都能符合移交日当时技术标准的要求。5、备品备件乙方应向政府无偿移交3个月正常运行需要的备件备件和化学品，并提交详细清单。〔6〕缺陷责任乙方应在移交日后12个月的保证期内，承当全部设备和设施质量缺陷的保修责任。股权转让的限制社会资本方确保在协议生效5年内，未经政府批准不得将股权进展转让，5年后，以下情况应批准社会资本进展股权转让。1、社会资本的一方股东被法院判决破产清算；2、社会资本的一方股东确属投资构造性调整；3、社会资本的一方股东股权质押被法院执行；4、法律和政府认可的其他情况。合作伙伴选择方式本工程边界条件和技术经济参数明确，根据《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》〔财金〔2014〕113号文〕和工程的实际情况，建议采用公开招标方式选择社会投资人。特许经营者应当具备的条件：1、在中华人民共和国依法注册、具有独立法人资格的企业。2、有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力。3、投标人具有城乡垃圾分类回收综合处工程的运营业绩。4、本工程承受联合体投标。政府承诺和保障1、政府承当法律、政策和标准调整等风险，保持政策的连续性和稳定性。2、特许经营权在整个特许经营期内保持有效，依法行政，防止不当干预和地方保护。3、认真履行特许经营协议有关政府方的责任和义务，及时兑现各类承诺和付费合同约定。4、增强法律意识、契约意识和信用意识，无故违约必须承当相应的经济和法律责任。经济分析〔一〕经济分析依据1、《建设工程经济评价方法与参数》〔第三版〕；2、国家现行有关的财税制度；3、《投资工程可行性研究指南》；4、工程建设方案；5、工程所在地有关税收、劳开工资管理和社会保障等有关规定；6、本工程财务价格采用固定价格。固定价格是根据财务评价的定价原则和市场预测的情况，并以近几年市场已形成的价格为根基，预测到经营期初的价格，运营期各年采用同一的不变价格。〔二〕收入1、垃圾处理收费本工程作为社会公益性服务工程，为维持垃圾填埋场能正常生产，按照180元/t收取垃圾处理费，经计算，年均收入788万元。2、财政补贴收入根据业主提供相关资料，工程建成后可获得1500万元/年财政补贴。〔三〕税金根据国家现行财税政策，本工程暂不考虑计算营业税、销售税金附加及企业所得税。〔四〕总承包费用估算本工程的年均总本钱费用为1718万元，年均经营本钱426万元。1、主要原辅材料、燃料及动力消耗定额根据生产工艺专业要求确定。2、外购原辅材料、燃料及动力的价格根据目前市场价格和当地实际情况综合确定。本钱中的所有数据均为不含税价格。3、工资及福利费本工程工程定员46人根据当地目前的工资水平，人年均工资及福利费用总额按1.8万元考虑，年工资及福利费费用总额为83万元。4、折旧和摊销考虑本工程采用PPP建设模式，经营单位与地方签订经营权为16年〔经营期15年〕，即折旧和摊销暂按16年计算，净残值为0。5、修理费用修理费用按折旧费的10%计提，年修理费用为91万元。6、其他费用其他费用是在制造费用、销售费用、管理费用中扣除工资及福利费、折旧费、摊销费、修理费后的费用。结合本工程的实际情况，年均按46万元考虑。7、财务费用包括建设投资借款在生产期发生的应计入当期损益的利息。〔五〕盈利能力分析财务内部收益率为9.86%。静态投资回收期〔含建设期〕8.67年。监管架构监管架构主要包括授权关系和监管方式等。授权关系主要是政府对工程实施机构的授权，以及政府直接或通过工程实施机构对社会资本的授权。监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监视等。〔一〕授权关系本工程的授权关系需分为两个步骤，一是政府对于行业主管部门的授权，二是工程公司确定后，行业主管部门对工程公司进展特许经营的授权。〔二〕监管方式1、履约管理〔1〕一般情况下，履约管理最主要的方式就是合同控制，因此为保证社会投资人〔工程公司〕严格按照特许经营权的范围履约，授权方可根据合同内容对社会投资人的、建设、运营、维护和移交等进展义务定期监管。对工程产出的绩效指标编制季报和年报，并报财政部门〔政府和市PPP中心〕备案。〔2〕在工程协议中设置相应的履约条款是十分必要的。履约管理在合同控制中主要表达为履约条款及履约担保，即在特许经营协议生效后，由工程公司向授权方出具指定格式的履约保函，以保证工程公司履行本协议项下运营维护工程设施等的义务。工程公司在特许经营期内应保持保函数额的固定性及有效性。〔3〕政府对工程公司运营期服