把政治协商纳入决策程序的研究与建议

第第页把政治协商纳入决策程序的研究与建议20__年2月，颁布的中发[20__]5号《关于加强人民政协工作的意见》（以下简称《意见》）规定：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”总书记在中共十七大报告中强调：人民民主是社会主义的生命，要支持人民政协推进政治协商制度建设，坚定不移地发展社会主义民主政治。并明确提出了“把政治协商纳入决策程序”的重要原则。这一原则包含着深刻的思想和丰富的内涵，它把人民政协的政治协商工作提到了新的战略高度，赋予了人民政协新的生机和活力。进一步坚持、规范和完善政治协商，充分发挥人民政协政治协商的政治参与、利益表达与协调、决策咨询、团结合作、监督约束等功能，对于发挥我国多党合作和政治协商制度的巨大优势，贯彻和落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，具有重大的战略意义。

一、把政治协商纳入决策程序的必要性

一是改革开放30年经济社会发展的客观现实对决策机制提出的新要求

中国共产党与西方政党产生的历史背景截然不同：西方许多国家是先有国家，后有政党；我们是先有党而后创建人民共和国。我们党在执政后相当一段时间，内有困难，外有封锁，在经济上实行的是计划经济体制，实行的是高度集权的政治体制及执政方式、领导方式，党领导一切，国家决策层、企业决策层、家庭决策层所有的决策权力全部归属国家所有，人财物、产供销按上级计划统一安排，行政决策的自主空间狭小、相对简单容易。这种领导方式、执政方式对于社会主义经济、政治制度在中国的确立作出了贡献。但是随着历史和现实条件的变化，这种建立在计划经济体制和民主化、法治化水平较低的基础上的领导方式和执政方式，使政党、国家、社会几乎是三位一体，而党又处于各种权力的核心，是惟一的决策者。一旦党的决策失误，就会使整个国家、社会处于被动地位。据估计，“七五”到“九五”期间，政府投资决策失误率在30%左右，资金损失约在4000亿-5000亿元。经过新中国成立以来特别是改革开放30年以来的不懈努力，我国取得了举世瞩目的发展成就，从生产力到生产关系、从经济基础到上层建筑都发生了意义深远的重大变化。随着改革的深入，国内长期积累下来的深层次矛盾日益凸现，解决这些问题的难度日益加大；由于空前开放，国内市场融入全球化整体格局，国际竞争日趋激烈，若决策稍有不慎就有可能引发蝴蝶效应，给国家和社会带来不可估量的损失。我们党已经从一个领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，转变为在全国执政并长期执政的党；已经从一个在外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，转变为在对外开放和实行社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。在党的历史方位发生巨大变化的关键时刻，我们党立足社会主义初级阶段基本国情，总结我国发展实践，借鉴国外发展经验，适应新的发展要求，提出了把发展作为党执政兴国的第一要务，坚持以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观，作为我国社会主义初级阶段关于经济社会发展的根本指导思想和行动纲领。适应这一新形势新任务要求，我们党人及时提出“三个执政”的理念。科学执政就是要按照科学的思想、理论和科学的制度、方法来执政，要求执政党同各民主党派和各族各界开展广泛的政治协商，在四项基本原则的前提下，社会各界人士可自由发表意见，并在充分、民主、平等、真诚的协商讨论中达成一致。社会各方面的愿望和建议得到充分反映，有利于推动党和政府决策的科学化、民主化。民主执政就是要坚持为人民执政、靠人民执政，要求执政党充分发挥我国政党制度的特点和优势，加强同各民主党派的合作共事，巩固同党外人士的联盟，扩大党的群众基础，坚持和完善协商民主，大力发扬民主作风，营造宽松环境，倡导务实态度，让各党派、团体和各族各界人士讲实话、说真情，特别是敢于提出不同意见，真正做到知无不言，言无不尽，造成既有集中又有民主、既有纪律又有自由、既有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面。依法执政就是要不断推进我国经济、政治、文化、社会生活的法制化和规范化，要求执政党发挥民主党派的监督作用，加强政协对宪法、法律和重大方针政策贯彻执行情况的有效监督。人民政协的政治协商是中国共产党总结历史经验和教训、更新执政理念和执政方式的必然选择，人民政协有效履行政治协商这一首要职能，对于巩固党的执政基础、丰富党的执政资源、优化党的执政环境、完善党的执政体制、改进党的执政方式具有不可替代的作用。

二是坚持中国特色社会主义政治体制和政治发展道路的必然选择

民主首先是国家制度，是一种政治体制，一个国家选择什么样的民主道路，从根本上讲，取决于这个国家的历史发展和国情现状。世界各国政治文明具有多样性的特点，西方政治文明以“三权分立”的制度模式著称于世。中国社会主义政治文明没有照搬西方的制度模式，而是从中国国情出发，总结历史经验，借鉴西方政治文明有益因素，创造性地构建起“党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一”的社会主义政治文明制度模式。我国现代民主发展的历史，反复证明了一个真理：没有民主就没有社会主义，没有民主就没有现代化。我们致力发展的，只能是符合中国的历史和今天国情的，能够真正给中国人民带来安定和幸福的民主道路和民主形式。有利于人民权益的实现和富裕幸福，有利于社会充满生机活力和安定有序，有利于民族团结和睦和国家统一昌盛，是我们民主政治建设的终极目的。改革开放30年来，中国的选举票决民主不断完善和发展，不仅在公民自治组织的范围内实行了直接选举制度，而且在其他实行间接选举的领域扩大了差额选举，完善了候选人提名方式。但在长期的发展实践过程中，人们发现，选举票决民主在通过凝聚多数人意志来形成正确决策的过程中也存在着容易忽视少数人的正当利益，简单的多数原则并不能充分体现全体民众的真实意愿，甚至导致社会对立等严重缺陷。当前，我国市场经济的深入发展，社会结构的不断分化，人民民主意识的充分觉醒，以及党政官员中存在的一定的腐败现象，使得推进政治体制改革的任务越来越迫切。如果在政治上不能适时地推进改革，导致政治改革步骤与经济改革、社会发展进程相脱节，或者政治改革措施不能有效地解决旧体制、旧机制的弊端，那么我们的改革就背离了初

衷。中国共产党人十分珍惜几十年来发展社会主义民主政治的巨大成就，认真总结宝贵经验，科学分析国内形势，不断推进中国特色社会主义民主政治建设。中共十七大对中国特色社会主义政治发展道路作出了“一个统一”、“四项制度”的精辟概括，即：把党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一起来，坚持人民代表大会制度，坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，坚持民族区域自治制度，坚持基层群众自治制度。按照适应经济发展和经济体制改革的要求，同时适应公民政治参与积极性提高的要求，我们把选举票决民主与协商民主有机结合起来，中国的协商民主得到进一步完善和发展，形成了具有中国特色的协商民主制度。人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见的协商民主，是立足于我们自己的国情，尊重我们自己的历史和实践，在社会主义民主政治建设中的一大创造。政治协商是中国基本政治制度的重要组成部分，是一种国家层面的民主形式。其含义就不是指某个领域，某个方面的具体制度，而是指在我国政治制度总体架构中关系全局、具有长远的战略地位、在国家政治经济和社会各个领域发挥重要作用的制度，这一制度是国家政权产生的基础，是与选举制这种民主形式相辅相成互为补充的。我们应当从制度安排的高度，来认识政治协商的重要理论价值和实践意义，进一步加强政治协商，推进政治协商的制度化、规范化建设，调动一切积极因素共同致力于建设中国特色社会主义伟大事业。

三是扩大政治参与，适应群众政治参与积极性高涨的必然趋势

随着改革开放和社会主义市场经济的深入进行，社会出现了经济成分多样化、就业方式多样化、分配形式多样化、社会组织形式多样化、经济利益多样化、社会生活方式多样化。在这个过程中，原有各种社会阶级阶层发生了许多分化、组合、交叉、互相渗透，社会阶层构成发生了新变化，新的社会阶层、利益群体、社会团体、民间组织不断涌现，出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等6个新的社会群体。社会存在决定社会意识。人们的经济地位和社会角色的变化，必然影响他们的思维观念和价值取向，不同的具体利益和利益群体，必然有不同的利益诉求和愿望。这些新的社会阶层、利益群体和各种团体，与新的社会生产力相联系，具有很大的社会活动能量和强烈的参与愿望。不同的利益集团对改革开放、经济社会发展等重大问题产生不同的利益诉求，各种既得利益集团的阻挠加大，达成共识的难度加大，不提供一种顺畅的利益和诉求表达渠道，将会出现权力寻租和多种形态的腐败，对公平、效率都会造成严重损害，特别是弱势群体利益受损，由此会引发不满与社会对改革的期望更高之间的差距会削减社会对改革转型的共识和支持，成为重要的社会不稳定因素。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是实现和引导社会各方面成员实现政治表达和政治参与的重要保障。政治协商适应我国社会这种一致性增强基础上的多样性发展，扩大和容纳社会各阶层、各团体、各方面的政治参与，把他们的政治愿望和利益诉求纳入我国民主和法治的轨道。开展人民政协的政治协商，首先畅通民意表达的渠道。由于人民政协是我国政治体制中惟一按界别组成的组织机构，是以众多界别为基础汇集起来的，一个界别就是一条民主渠道，34个界别汇集在一起，就是一条很大的民主渠道。人民群众在通过该地区人民代表行使民主权利的同时，还可以通过本界别渠道和政协场所参政议政，使社会各群体中个别、分散的意见通过界别渠道加以系统、综合地反映，并通过界别渠道协调各方面的关系，为弱势群体的直接利益诉求提供了制度保证，使社会各利益群体的政治权利得到了具体落实，避免了只有政党集团、政府部门、工商阶层、知识精英等能影响、主导国家政策和其他社会事务，而广大的普通公民尤其是社会弱势群体游离于政治活动之外的现象。其次是营造利益协调的平台。利益关系的整合过程，实际上是在不同利益群体之间进行的博弈。实现利益协调最关键的是要为各社会群体和阶层提供平等的社会权利资源，提升他们在表达和追求自身利益方面的能力。由于人民政协是最广泛的统一战线组织，具有最广泛的政治包容性和组织代表性，可以“囊括一切代表人物”，把新出现的社会阶层、群体及其代表人物尽可能地包容进来，把更多的利益主体纳入到决策领域和决策过程中来，在分歧中求协调，在差异中求一致，在对立中求妥协，在冲突中求共存，克服了单一的多数通过的民主决策机制的缺陷，既有利于维护多数群众的根本利益，又能照顾少数群体的合理诉求，使尊重多数和保护少数相统一。第三，是提供化解矛盾的制度化轨道。由于人民政协位置超脱、人才荟萃，较少受到地方或部门利益的局限，可以使发表的意见比较客观公正，具有特殊的决策参考价值。由于它在协商讨论中实行平等议事、求同存异的原则，既听取和反映支持的、一致的意见，也听取和反映批评的、不同的声音，可以更好的集思广益、博采众长，广集民智，促进决策的科学化和民主化。政治协商有利于消除疑虑、减少分歧、化解矛盾，能够把社会各阶层群众的民主意识、民主行为纳入制度化的轨道，使群众不必以极端的方式表达自己的政治意愿或要求，有助于重构中国共产党、政府与群众的信任关系，改善民主治理的质量，提升法律、制度和公共政策的政治合法性，从而有利于社会的稳定、和谐。

四是顺应时代和世界潮流的必然趋势

当今的世界现代化最主要的特色是全球化。全球化是一个涵盖经济、政治、文化等诸领域的全方位的社会历史进程。在资本、市场、产品、信息、科学技术和劳动力全球流动的今天，一个国家与整个国际的政治、经济、文化、军事、人口等因素的联系变得空前的紧密。中国的现代化事业虽然具有中国特色，但也是世界的组成部分，这就使得我们当今的执政党建设与国际大环境特别是经济全球化背景下环境联系越来越密切，不得不考虑经济全球化这一趋势的要求，适应各国文明的多样性和人类文明发展的总趋势，提升我国社会主义进程的现代文明内涵。全球化引起人类政治生活的变革，人民政协的政治协商顺应了这种政治变革的时代潮流，是中国对世界政治文明作出的一大贡献。首先，人民政协政治协商符合人类政治文明的发展方向。人类政治文明的演进有若干特征，其中重要的特点是从暴力政治走向协商政治，即人类政治文明演进的一般走向是从暴力政治走向协商政治；从权力政治走向权利政治；从无序政治走向有序政治；从垂直政治走向平面政治。现代政治文明注重以协商政治为导向，通过谈判、妥协、让步来获得政治问题上的共识和认同。现代协商民主理论展示了当代社会政治领域的新动向、新信息，为我们社会主义民主政治发展提供了有益的启示，对于建设中国特色的社会主义政治文明具有重要的借鉴和参考价值。虽然我国的人民政协不是全体公民都能参与的协商民主，但它是由一批具有广泛代表性的公民组织和公民直接地平等地参与的协商民主，人民政协为协商民主在中国的进一步发展提供了政治基础和制度架构。这种政治基础和制度架构是保证协商民主健成、发展的必备条件。其次，随着全球化的发展，国际经济规则所蕴涵的民主精神将会深深影响和强化我国公民的

法治意识、契约意识、规则意识，从而增强公民的民主意识，确立并巩固公民的民主理念，促进我国公民民主政治思想的发展，为我国开展政治协商奠定坚实的思想文化基础。在中国传统文化中存在着权力至上、官本位等许多阻碍政治发展、不利于现代政治文化生成的消极因素。全球化所要求的平等观念、创新观念、开放观念、自由观念、民主思想等与现代政治文化相联系，与人民政协的协商民主相促进。同时，全球化把世界各国的政治模式展示在同一个舞台，民众的比较与鉴别会对民主化产生深层的推动力。第三，人民政协的政治协商利于为中国共产党的执政赢得良好的国际舆论环境。随着全球化的发展，世界各国日益紧密联系在一起，现实的国家政治生活早已超越了国内政治的框架，国家的政治活动日益表现出跨国界性、超领土性。传统上属于一国国内的事务日益受到国际社会的广泛关注甚至介入。尤其是在全球化中信息革命带来的国内政治活动的透明化，使国内政治活动在国际社会的注视和舆论的监控下，势必推动国内政治的公开性和民主化，使政府权威暴露在国际舆论的批评之下。人民政协的政治协商是协商民主的重要方式，它在以选举制度为核心的代议民主政治形式的基础上，在政治过程中引入协商机制，强调在多元社会现实的背景下，通过普通的公民参与，就决策和立法达成共识，把社会上各阶层、各群体、各族各界代表人士愿望的表达、诉求的提出、关系的协调、矛盾的化解，纳入社会主义民主与法制的轨道，避免了无序的、非常规的“大民主”状态。正是因为有了政治协商这个最广泛、最充分、最有效、最安全的民主形式和渠道，我国的民主政治建设在国际国内舆论中树立了良好形象。

二、把政治协商纳入决策程序的现实分析

1、政治协商的历史演变

人民政协从它诞生那一天起，以政治协商的形式确立了中华人民共和国国体、政体和各种基本制度，通过了起临时宪法作用的《共同纲领》，在此基础上建立了新中国。此后，政治协商一直成为人民政协的一项主要工作。八届全国人大第一次会议为它奠定了法律基础。随着人民政协事业的发展，1982年、1994年修改《政协章程》时，民主监督、参政议政先后确定为人民政协的主要职能，但并没有动摇政治协商职能在政协工作中的主体地位。经中央批准的政协《章程》第一章工作总则规定政协的三项主要职能，政治协商排在职能之首，《意见》确定的政协“三大职能”也把政治协商摆在了第一位，并指出人民政协是中国共产党领导的各党派、各团体、各民族、各阶层大团结、大联合的组织，要求要认真搞好人民政协的政治协商，并把政治协商纳入决策程序。中共十七大报告强调了支持人民政协推进政治协商制度建设。政治协商是由我国的政治体制、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度和人民政协的性质决定的。当然政协协商不是个人行为，而是集体行为，政协的政治协商不能偏离于政协这个组织、这个场所、这个平台。

2、政治协商的主要做法

政治协商以会议作为主要形式，并遵循一定的程序和规则。通过多年的实践，从全国政协到各地政协已逐步形成了“全体会议整体协商，常委会议专题协商，主席会议重点协商，专委会议对口协商”的多层次、多形式协商格局。虽然开展协商会议的具体做法有不同，但基本上都在已有制度规范的基础上，注重抓好计划、准备、会议、反馈四个关键环节，探索并形成一套工作运行程序。一是周密制定协商计划。计划周密，选准议题，是确保政治协商取得成效的基础。各地政协都围绕中心，服务大局，有的放矢，早作方案。协商什么，解决什么问题，什么时候协商，同谁协商，都列入计划，提前安排，从而增强了协商的计划性，减少了协商的随意性，也便于政协委员和参加单位围绕协商议题有计划地安排调查研究。二是认真做好协商准备。协商在会上，功夫在会外。各地政治开展协商都认真做好协商前的准备工作。包括听取政府职能部门情况通报，组织调查研究、深入了解民意、广泛开展论证，写好协商材料，分析情况问题、提出意见建议及具体的方案方法等。三是精心开好协商会议。搞好会中协商，必须精心组织，合理安排。一般都坚持“五在前五在后”原则，即通报在前，协商在后；大会协商在前，分组讨论在后；主题发言在前，自由发言在后；界别、专委会集体发言在前，委员个人发言在后；委员发言在前，领导发言在后。会中协商，既努力营造宽松和谐的议政氛围，让政协委员坦诚直言，畅所欲言，又控制会议时间，提高会议的质量和效率。四是充分转化协商成果。每次协商会后政协机关都及时整理委员的意见建议报送市委市政府，重要的协商意见以主席会议建议案、常委会议建议案或集体提案的形式送达党委政府及相关部门研究办理。并建立政协意见建议采纳落实情况通报制度，在政协相关会议上，政府就政协送交的协商意见建议的采纳落实情况进行口头或书面通报。有的地方还形成了党政督查部门对政协意见落实情况进行督查制度。这一系列制度的建立，为确保政协建言成果的转化发挥了重要作用。

3、政治协商的主要成效

从1949年到1954年，人民政协代行全国人大的职能，以政治协商形式完成了建立新中国的一系列任务。人民代表大会成立以后，人民政协坚持贯彻关于人民政协工作的方针政策，始终高举爱国主义、社会主义的旗帜，牢牢把握团结和民主两大主题，坚持围绕中心，服务大局的原则，积极开展政治协商活动。政协全体委员会议、常务委员会议和主席会议作为政治协商的主要形式和各民主党派、各方面人士参政议政的重要场所，在自觉服从和服务于国家改革发展稳定的大局中发挥了重要作用。如中共十五大突出强调科教兴国的发展战略，全国政协过认真研究讨论，形成了《关于实施科教兴国战略若干问题的建议》，强调科教兴国关键在于解决好体制和机制问题，大力促进经济与科教的结合；建立以提高市场竞争力为目标的技术创新体系，加快实现高技术的产业化等，并建议国务院抓紧制定科教兴国战略的实施纲要。20__年全国政协常委会在充分讨论的基础上向中央报送了《关于实施西部大开发战略的意见和建议》，提出要制定体现物质利益原则的开发政策，调动社会各方面的积极性；要像沿海地区那样调整西部地区的所有制结构，促进民营经济的较大发展；要把解决水的问题摆在西部基础设施建设的首要位置，把跨流域调水问题提上日程等。这些意见和建议集中了各界人士的智慧，其中有不少被吸收到“十五”西部开发总体规划中，对做好西部大开发工作起了积极的促进作用。在实践中政治协商推动科学决策民主决策，涌现了三峡工程论证实施、98年抗洪、抗击非典、汶川地震灾后重建等一批成功事例，政治协商纳入决策体系这一科学决策机制对我国社会经济发展和经济政治管理体制改革起到了重要的推动作用。

4、在实践中把政治协商纳入决策程序存在的不足

一是政治协商的参与主体之间的政治地位不平等，协商过程的民主氛围不浓，影响协商效果。协商民主的最大特点就是执政党和社会各方民主协商，平等议事，十分强调协商主体的平等地位。我国政治协商的参与主体之间的政治地位是不平等的。政治协商中，中共处于领导和执政的地位,其他政党和各个社会界别则处于接受领导的地位。这种政治格局中的领导与被领导、执政与参政的地位不平等本身不妨碍双方民主协商、平等议事。但在现在进行的有些政治协商中,由于部分党委政府的领导干部,不懂得或不善于运用民主协商的领导方式实施和实现领导,把

“官本位”的思想带入协商活动，参加政治协商会时以领导者自居，高高在上，通常是到会听取意见,然后发表所谓重要讲话或做指示,缺少充分的对话、讨论和交流,当然就根本谈不上有什么争论或辩论，使政协委员感觉到是处于次主体地位的参与者，很难对决策产生实质性影响。真正意义上的协商政治要求参加共同协商的各政党和利益群体都是政策的提出者和制定者，在协商的平台上，所有参与协商的群体或者政党都可以提出需要进行协商的主题和需要制定的政策，至于是否最终采纳，同样通过平等协商来决定。但在实际操作过程中，一般都是执政党提出进行协商的选题，然后拿到政协来协商，至于这些选题产生，政协发挥作用不大。政协自身往往也有思想顾虑，参与协商的发言稿往往要经过层层把关，唱赞歌的多，提出问题的少，提出尖锐问题的更少。协商在实际操作中成了情况通报和征求意见，至于协商过程中提出的意见和建议的效力，也局限于决策的“参考”层面，而不是决策本身，有协商之名而无协商之实。其结果是直接影响了协商的实际效果。

二是对政治协商的内容和程序的规定过于宏观，缺乏可操作性的实施细则，工作中落实难度大。一项好的制度和具体的规范确立后，实际的贯彻执行就显得尤为重要，这就需要制度化、规范化的程序来保障，程序的不完善同样也直接影响协商的效果。《意见》和《政协章程》对人民政协政治协商的规定和要求都是很好的，是符合我国国情的，关键是没有明确、具体的操作程序来保证这些职能的实现，这种协商实际上只能是形式上的协商，而非实质上的协商。有些制度规定比较原则，缺乏可操作性，缺乏具体的实施细则。有些只有实体性规章制度，而没有必要的程序性规定，这必然造成“有制难依”的结果。如要求“重要方针政策”、“重要问题”决策前必须进行协商，但究竟哪些问题属于“重要”的范畴没有具体规定；在什么时候、以什么形式、在什么范围进行协商，没有具体规定；未经协商作出的决策事后如何弥补等，也没有具体规定，这样就使制度规定难以落到实处。

三是对政治协商的两种形式认识不清，在实践中把握不准，出现互相代替现象。政治协商既是人民政协的重要职能，也是我国多党合作的重要职能，两种协商形式具有不同的特点，区别明显：首先体现的内涵不同。多党合作的政治协商主要体现的是政党之间的合作共事关系，人民政协的政治协商主要体现的是党与各界党外人士的团结与民主；其次协商主体不同。多党合作政治协商的主体是共产党与各民主党派和无党派人士，人民政协政治协商的主体除共产党与各民主党派、无党派人士外，还包括参加政协的各人民团体和民族、宗教、经济、科教文卫等各界人士，后者比前者协商主体的范围更广泛；再次协商的形式不同。多党合作中政治协商的形式主要是：中共党委主要领导人邀请各民主党派主要领导人和无党派代表人士举行会议，中共党委主要领导人根据形势需要，不定期地邀请民主党派主要领导人和无党派代表人士举行高层次、小范围的谈心活动，由中共党委或委托有关部门召开民主党派、无党派人士座谈会等；人民政协的政治协商形式主要是通过政协全国委员会的全体会议，常务委员会议，主席会议，常务委员专题座谈会，各专门委员会会议等各种会议进行。总之，多党合作的政治协商要突出政党特点，人民政协的政治协商要体现政治特色，它们既不能互相重复，也不能互相代替，而是统一于我国发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的实践之中。在现实生活中，地方党委经常以党派协商代替政治协商，使政治协商纳入决策程序成为一句空话。

四是把政治协商纳入决策程序没有法律规制，缺少刚性约束，实践中随意性较大。政治协商已经写入党章，载入国家宪法，写入政协章程，各级政协都相继制定了开展政治协商的有关规定。但从目前情况来看，有些可行的制度在实际工作中并没有很好地加以执行落实。比如，有的党政干部认为，政治协商没有太大的作用，是走走过场而已；有的觉得协商太麻烦，认为改革开放中大事多、难事多，许多事情需要迅速作出决策，如果重大问题在决策之前都到政协协商，可能会延缓时机，担心影响决策效果；有的想协商就协商，不想协商就不协商；有的把政协领导列席、出席会议看作协商；有的以通报代替协商；有的以个别问题的交流代替重大问题的协商等等。究其原因，并非制度本身有问题，而是在操作程序上存在不足。众所周知，法律上有实体法与程序法之分。只有实体性的法律，还不足以保障法律得到公正、有效、严格的实施，只有将司法活动的程序规定得合理、清楚，每个环节都严格按照程序办，严格的执法和守法才能成为现实。因此，要提高政协工作水平，仅靠制度和规范是不够的，还必须靠严密的、科学的程序来保证制度和规范真正得以贯彻执行。

五是把政治协商纳入决策程序的环境和条件有待完善。认识存在误区。有的党政领导没有从政治的高度认识政协存在的意义和作用，把政治机关当作安置老干部的场所，认为政治协商没有太大的作用，是走走场子，形式上表示一下，往往是政协唱独角戏，没有统一的部署和协调。政协自身对政治协商也存有怕越位的顾虑。对中发[20__]5号文件学习宣传不够，贯彻执行不力。有的将政治协商流于形式，为了协商而协商，主观上缺乏诚意，协商活动中的意见与建议得不到采纳和落实。协商反馈机制不健全和督促检查机制缺失。当前协商意见如何反馈、何时反馈没有统一规范，反馈也多流于形式。《意见》规定“各级党委要把是否重视人民政协工作、能否发挥好人民政协的作用作为检验领导水平和执政能力的一项重要内容。”在实践中没有落实，也难以落实。有的地方基层政协（区县一级）机构不全，有的编制和人员偏少，不适新时期人民政协工作需要。有的地方乡镇、街道没有基层政协机构，不利于政协工作的开展和人民政协事业的发展。

三、把政治协商纳入决策程序的方法论思考

《意见》首次提出将政治协商纳入决策程序，中共十七大重申“把政治协商纳入决策程序”，这是一项程序创新和制度创新，不仅有助于我们党实现决策的科学化和民主化，同时也有助于我们党推动多党合作和政治协商制度的巩固和发展，这对促进人民政协政治协商工作将会产生极其深远的影响。在实践中推进这项工作还需要在以下几个方面下功夫：

1、明确协商主体，健全党委、人大、政府与政协的良性互动机制

各级地方党委和政府在政治协商中要发挥主导作用。《意见》规定，把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。这不仅是政协组织履行政治协商职能必须把握的工作规范，也是党委开展政治协商所要遵循的重要原则。《意见》要求各级党委高度重视政治协商，统一部署和协调，并认真组织实施。这是党中央第一次在中央文件中明确由党委统一部署和协调并组织实施政协的政治协商。在政治协商中，决策者既是协商的对象，更是协商的主体。决策者主动并善于运用政协的政治协商，政协的政治协商就能纳入党委和政府的决策程序，使政治协商的原则真正落到实处。实践表明，政协履行政治协商职能所涉及的领域大都与党委、政府紧密相关，工作成效很大程度上取决于党委的重视和政府的支持。哪个地方的党委重视、政府支持，哪个地方的政治协商工作就有成效。在政治协商工作中，要坚持党总揽全局、协调各方的原则，发挥党委对同级政协党组的领导核心作用，认真部署和实施。党委、政府领导要身体力行，率先垂范，坚持联系政协的制度，坚持参加政协的重要会议和活动等制度，把政治协商不仅当作政协的一项职能，也当作党委和政府的一项重要工作，推动政治协商更加全面和深入地开展。

政协要努力提高协商质量。随着社会主义民主政

治建设的发展，政协的地位和作用日益为各级党政领导及社会各界所承认，他们对政协工作提出了更高的要求，寄予更大的希望。如果政协只强调政协地位重要、作用巨大，重大问题要经政协协商，而在协商中拿不出有决策参考价值的意见，就会把政治协商搞成形式，党政部门就会觉得协商不协商无关紧要，结果势必影响各方面的积极性，已有的制度也难以坚持下去。因此，必须努力提高协商质量，要不断探索创新，善于总结，不断把成功的经验用制度的形式确定下来，并逐步加以规范、完善、配套，在实践中继续得到丰富和发展，提高协商内容的针对性和协商的有效性，真正把《意见》精神落到实处。要营造良好的氛围，在政协这个平台上，让不同的利益、不同的观点在公开、公正的程序中进行平等的协商、探讨、交流。为了使各方利益、各种观点得到充分表达，在政治协商过程中可以引入协商双方的对话机制或是辩论机制和程序，通过党政领导与政协委员对话或辩论，进行不同意见和观点的沟通与交流，最终达成妥协，形成各方都能够接受的意见，实现各方利益的平衡。

尽快形成落实“三在前”、“三先三后”的良性互动机制。认真落实政治协商制度，加强政治协商工作，主体必须到位。政治协商有整体性和系统性的要求，政治协商活动是党委、政府、政协及其它方面之间互动的活动，搞好政治协商是大家共同的责任，职能不一样，目标一致，这就要求执政党领导不仅要在意识上重视，还要对其领导下的人大、政府等组织统筹协调。党委、人大、政府要从提高执政能力和水平、体现人民意志的高度，进一步增强政治协商的理念，提高政治协商的自觉性，做到“三在前”、“三先三后”。“三在前”即重大决策要协商在党委决策之前，人大通过之前，政府实施之前。“三先三后”即制定经济社会发展规划、重大建设项目的实施，以及解决事关人民群众生产生活的重要问题，要先交政协协商后再作决策；对重要人事安排包括同级人大、政府、政协、法院、检察院领导成员和人大常委会任命的政府工作人员的人事安排要先交政协协商后再作决定；制定关系地方全局的重要政策、法规要先交政协协商后再作通过。我们并不是为了协商而协商，而是为了科学执政、民主执政和依法执政而进行协商。将政治协商与党委、人大、政府以及纪检委的工作机制紧密联系起来，要建立党委、人大、政府和纪检委的领导参加政治协商活动和政协领导与委员列席党委、人大、政府以及纪检委相关会议的制度。党委、人大、政府都应完善各自的议事规则，将政治协商“三在前”、“三在先”的原则纳入其中，作为科学决策的必要程序和重要环节。切实做到重大问题不经政协协商党委不决策、人大不通过、政府不决定。政协全会一般要先于人代会召开，使党委、政府有充分时间听取和研究政协委员的意见和建议。这是对各级党委在加强人民政协工作，进一步发挥人民政协作用，推进民主政治建设的实践中，进行制度创新的要求。

2、细化相关制度，完善政治协商的制度体系建设。

要规范政治协商的客体，明确协商的具体内容。政治协商的内容是政治协商的核心，现阶段政治协商的内容中央文件已有明确规定，涵盖三方面的内容，一是执政党方面的，二是国家政务方面的，三是政协统战自身内部的，同时用了“大政方针、重要问题、重要事务、其它问题”等语句作了界定，这就体现了政治协商的灵活性，政协工作要创新就需要灵活性，如果全国上下都用刚性硬性的固定的一个模式、一个标准、一个框架来从事政治协商，那么政治协商活动就失去了生机与活力。政治协商要制度化，因此各级党委的文件根据中央的原则规定，对本级本地的政治协商的内容作了具体的规定，进一步细化和分解。如政治生活中的事项重大到什么程度必须进行政治协商？经济社会发展中的问题重要到什么程度必须进行政治协商？哪些问题要列入季度计划？哪些问题要列入年度计划？不仅要出台文件做出明确规定，还要形成制度，由各级党委负责将其落到实处。比如有的党委文件就把重要的人事安排、信任投票、财政预决算及预算调整方案、城市总体规划、行政区划调整、重大投资项目、重要基础设施建设以及协商有关材料报送时间等都写进去了，这既贯彻了中央精神，又结合实际实事求是地丰富了政治协商的内容，这就给政协开展政治协商、服务发展大局提供了更加广阔的天地。

要明确协商的具体形式，完善政治协商的格局。人民政协政治协商的主要形式是召开各种协商会议。《意见》列举了政治协商的主要形式有政协全体会议、常务委员会议、主席会议等八种会议协商形式，但各种协商会议协商的客体、协商的规则和要求等，政协自身的制度和规定有明确的内容，党委政府主要是依惯例参加协商，没有明确的制度规定。在实际工作中，各地开展政治协商出现参差不齐的现象。譬如，有的地方充分利用主席会议就涉及本地经济社会发展的具有时效性的大事开展协商，工作有声有色，成效显著。而有的地方主席会议仅仅成为了研究政协内部事务的一种形式。各级党委要总结开展政协工作中成熟的做法和经验，制定关于政治协商形式的相关制度，明确各种协商形式具体的协商内容、程序和要求。如，全体会议，主要就本地区事关全局的大政方针，政府工作报告，财政预决算和预算调整，经济建设和社会发展规划等全局性的重大问题，通过大会发言、联组发言、小组讨论，集中进行协商讨论，献计献策。常委会议，主要就经济社会发展中的重大决策和重要部署，社会政治生活方面的重大事项，关系群众切身利益的新的重大决策和举措，重大决策的调整变更，以及涉及国计民生的重点、热点、难点问题，深入开展调研，通过大会发言或形成建议案，充分协商献策。主席会议，主要就重要的地方性法规，重要的人事安排，本地区行政区划的重大变动，以及一些时间紧迫而又必须协商的事项，进行协商讨论，提出建议。专委会会议，主要就涉及对口联系部门的重要问题、重大决策、重要政策，开展对口协商，提出政策依据。随着社会主义民主政治建设进程的不断推进，政治协商的形式和格局需要不断完善。要在充分运用现有协商形式、坚持现有协商格局的基础上，针对不同层次和不同内容，探索一些新的形式，比如，采用大范围讨论、小范围座谈，公开协商、内部沟通，召开政情咨询会、协商座谈会等灵活多样的方法，使协商活动开展的更加生动活泼、卓有成效。

要解决协商的实现形式，规范政治协商的程序。程序，既是制度的内容，也是制度落实的保障。认真落实政治协商制度，必须规范政治协商的程序。通过程序的规范，克服政治协商的随意性，保证政治协商的有序性和严肃性。政治协商程序化建设的基本内涵，应当是明确规定政治协商的具体程序，保证各政党和利益群体在政协这个平台上公平、公开、公正地进行协商，使政治协商制度得以正常运行。《意见》科学规范了政治协商的“五个程序”：一是明确了协商议题的提出和确定程序；二是明确了安排协商活动的程序；三是规定了通报情况、听取意见、参与协商的程序；四是明确了及时整理并报送协商成果的程序；五是规定了意见和建议处理及反馈程序。并明确规定了每个程序中党委、政府、政协及有关部门的职责。在程序化建设中,各地要在中央文件对协商内容、形式和程序的规定基础上,不断总结政治协商实践中的成功经验,在围绕国家、地区重大政治问题或公共事务的协商过程中,要在以下几个环节中下功夫：一是协商的准备程序，包括协商的时间、内容以及相关材料的送达程序等等，应当有明确的规定和要求；二是协商过程中的意见表达程序，协商

应当是名正言顺，而不能仅仅只是通报情况，应当让参加协商的委员充分发表意见和看法，包括接受委员的询问甚至质询。当然，委员在协商过程中的发言也应当有明确的规则，尤其是时间上有明确的限制，这可以参照相关的议事规则，以保证所有参加协商的委员都有平等的表达意见的机会；三是协商结果的公开程序，协商不是为了追求形式，而是为了达到协商的目的，因此就应当在规定的时间内，向参加协商的委员告知协商的结果。同时，建立和完善协商成果的采纳和反馈机制，规范协商议题的提出和确定协商程序，避免和解决协商活动的随意性，这仅仅是政治协商制度建设的一个重要方面。为了让政治协商真正成为民主党派、人民团体、各族各界人士参与决策的基本途径，它不仅需要强调决策前协商制度的实效性，而且特别需要关注政协委员对大政方针的意见和建议能否为党和政府的长期规划和重大决策所采纳并发挥实际的作用，以改变对政协意见建议追踪落实不够的情况。以往政协协商形成的意见建议报送后，往往着眼于领导有无批示，而对批示后意见建议的落实情况追踪不够，与有关责任部门的沟通联系及督促不够，