地方立法学 第五章 地方立法程序

地方立法学第五章地方立法程序第一节地方立法程序概述一、地方立法程序的概念和特征二、地方立法程序的分类三、地方立法程序的功能第二节地方性法规的制定程序一、地方性法规的立项二、地方性法规草案的起草三、地方性法规案的提出四、地方性法规案的审议五、地方性法规案的表决通过六、地方性法规的公布七、地方性法规制定的停止第五章地方立法程序第三节地方政府规章的制定程序一、地方政府规章的立项二、地方政府规章草案的起草三、地方政府规章草案的审查四、地方政府规章草案的讨论决定五、地方政府规章的公布第五章第一节

地方立法程序概述一、地方立法程序的概念和特征

地方立法程序，是指地方立法主体制定、认可、修改、补充或废止地方性法律文件所必须经由的阶段，以及其所应当遵循的工作步骤、时序和方式。它具有以下特征：（一）法定性（二）公开性（三）动态性（四）可操作性二、地方立法程序的分类依据不同的标准，可对地方立法程序作出以下分类：（一）地方性法规的制定程序和地方政府规章的制定程序（二）立法准备程序和正式立法程序第五章第一节

地方立法程序概述三、地方立法程序的功能（一）规范功能

（二）保障功能（三）把控功能

第五章第一节

地方立法程序概述一、地方性法规的立项地方性法规的立项包括地方性法规规划的编制和地方性法规计划的编制两个方面。其中，前者是关于地方性法规创制的中长期设想与安排，它的编制一般以五年为周期，与地方各级人民代表大会一个届次的时间相同；后者则是关于地方性法规创制的短期设想与安排，它的编制一般以年度为周期。尽管两者存在一定的区别，但它们实施的步骤却都大致如下：（一）征集地方性法规项目（二）审查地方性法规项目（三）整理地方性法规项目（四）拟定地方性法规规划（计划）草稿和草案建议稿（五）审议地方性法规规划（计划）草案建议稿（六）审批通过地方性法规规划（计划）第五章第二节

地方性法规的制定程序第五章

第二节

地方性法规的制定程序二、地方性法规草案的起草

地方性法规草案的起草一般由以下主体负责：一是地方性法规案的提案主体，如地方人民代表大会常务委员会、地方人民政府、地方人民代表大会各专门委员会、地方人民代表大会或常务委员会的组成人员等；二是提案主体所属机构或部门，如地方人民代表大会常务委员会法制工作机构、地方人民政府法制机构或相关工作部门等；三是提案主体委托的组织或个人，如高等院校、科研单位、专家、学者等。（一）成立起草班子（二）组织开展调查研究（三）起草条文（四）征求意见和协调论证（五）审查草案并将其提交审议第五章

第二节

地方性法规的制定程序

三、地方性法规案的提出

地方性法规案的提出，是指依法享有地方性法规案提案权的主体，向地方人民代表大会或常务委员会所作的关于制定、认可、修改、补充或废止地方性法规之动议。地方性法规案的提出，标志着地方性法规创制活动的正式开始。（一）向地方人民代表大会提出地方性法规案的主体和程序（二）向地方人民代表大会常务委员会提出地方性法规案的主体和程序

第五章

第二节

地方性法规的制定程序

四、地方性法规案的审议地方性法规案的审议，是指依法享有法规制定权的地方国家权力机关，对已被列入议程的地方性法规案进行审查、讨论、评议以及修改的专门活动。地方性法规案的审议，旨在对制定地方性法规的必要性、可行性以及地方性法规草案文本的合法性、合理性等进行论证，并就地方性法规案存在的技术性问题予以解决、完善，它是地方性法规制定程序中的核心环节。（一）审议前的准备（二）对地方性法规草案的说明（三）地方性法规案的审议1.地方人民代表大会的审议程序（1）代表团审议（2）专门委员会审议（3）主席团组织审议（4）授权常务委员会审议2.地方人民代表大会常务委员会的审议程序（四）地方性法规草案表决稿的提出

第五章

第二节

地方性法规的制定程序

五、地方性法规案的表决通过

地方性法规案的表决，是指享有法规案表决权的主体，对提请表决的地方性法规案所表示的赞成、反对或弃权的态度。表决是关系到法规案能否成为法规的关键环节。根据不同的标准，可对现有的表决方式作出相应的划分。首先，根据表决过程中表决者的态度是否公开，可将表决分为公开表决和秘密表决。其中，公开表决的方式主要包括举手表决、口头表决、点名表决、起立表决、行进表决、计牌表决、记名投票表决、使用表决器表决等；秘密表决则以无记名投票为主要形式。其次，根据表决的对象是否及于整个地方性法规案，可将表决分为整体表决和部分表决。整体表决是指就整个地方性法规案进行的表决。地方性法规案的通过，应遵循多数通过的基本原则。多数通过原则包括绝对多数通过和相对多数通过两种情形。对于前一种情形，赞成的人数必须达到全部人数的三分之二多数时，地方性法规案才能获得通过；对于后一种情形，赞成的人数必须超过全部人数的半数时，地方性法规案才能获得通过。根据《地方组织法》第20条、第45条的规定，地方性法规案的通过采取的是相对多数通过原则，即地方人民代表大会表决地方性法规案，以全体代表的过半数通过；地方人民代表大会常务委员会表决地方性法规案，以全体组成人员的过半数通过。第五章

第二节

地方性法规的制定程序六、地方性法规的公布

地方性法规的公布，是指地方人民代表大会或常务委员会将已表决通过的地方性法规依法公之于众的行为。地方性法规作为由地方制定的法律性文件，必须向社会予以明示，使公民知晓其内容，才能产生法律效力。因此，公布是地方性法规得以施行的前提条件。根据《立法法（2015）》第78条的规定，地方性法规的公布包括以下四种情形：1.省、自治区、直辖市的人民代表大会制定的地方性法规，由大会主席团发布公告予以公布；2.省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会制定的地方性法规由常务委员会发布公告予以公布；3.设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后，由设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布；4.自治条例和单行条例报经批准后，分别由自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。

第五章

第二节

地方性法规的制定程序七、地方性法规制定的停止一般而言，在通过上述程序以后，地方性法规的制定即完成了由法规案到法规的整个过程。但在现实中，地方性法规的制定过程并非都能如此顺利，它也可能会因种种原因而出现停止。这主要包括地方性法规案的撤回、搁置审议、暂不付表决和终止审议。（一）地方性法规案的撤回地方性法规案的撤回包括两种情形：一是在地方性法规案列入地方人民代表大会或常务委员会会议议程以前，提案主体可自行决定撤回其提出的地方性法规案。二是在地方性法规案列入会议议程后但交付表决前，提案主体可在说明理由的前提下，要求将其撤回。（二）地方性法规案的搁置审议列入常务委员会会议议程的地方性法规案，经审议后，如果对于法规草案的必要性、可行性和合法性等重大问题存在较大意见分歧的，一般需要对其实施搁置审议。地方性法规案的搁置审议，应当由主任会议提出，并由常务委员会全体会议表决决定。

第五章

第二节

地方性法规的制定程序（三）地方性法规案的暂不付表决列入常务委员会会议议程的地方性法规案，经常务委员会三次会议审议后，如果仍有重大问题需要进一步研究的，由主任会议提出，经联组会议或者常务委员会全体会议同意，可以暂不付表决，并交由法制委员会作进一步审议。（四）地方性法规案的终止审议列入常务委员会会议审议的地方性法规案，在搁置审议满一定期限，或由于暂不付表决而经过一定期限没有再次列入常务委员会会议议程的情况下，由主任会议向常务委员会报告，该法规案即终止审议。

第五章

第三节地方政府规章的制定程序

一、地方政府规章的立项

地方政府规章的立项，是指依法享有规章制定权的地方人民政府，根据本行政区域的经济和社会发展需要，提出的关于一定时期内制定地方政府规章的建议。与地方性法规的立项相似，地方政府规章的立项也包括规划编制和计划编制两个方面。一般来说，规划的周期为二至五年，计划的周期为一年。从各地的实践来看，地方政府规章的立项大致包括以下步骤：（一）地方政府规章项目的建议和申请（二）地方政府规章规划（计划）的拟订（三）地方政府规章规划（计划）的报批和公布

第五章

第三节地方政府规章的制定程序

二、地方政府规章草案的起草

地方政府规章草案的起草，是指有关单位或人员，依照一定的体例和格式，以书面形式将地方政府规章草案见诸于文字的过程。由于地方政府规章大都与行政管理密切相关，因而规章草案主要由地方人民政府所属各工作部门组织起草。如果规章草案的内容涉及两个或两个以上的工作部门，可由有关的工作部门联合起草；如果属于全局性、综合性较强的规章草案，则应由地方人民政府法制机构组织起草。此外，地方人民政府也可以委托有关的科研机构、专家或学者进行起草。

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第三节地方政府规章的制定程序

三、地方政府规章草案的审查

地方政府规章草案的审查，是指依法享有规章审查权的地方人民政府法制机构，对由起草部门报送的规章草案送审稿进行统一审查和修改的专门活动。审查是地方政府规章出台前重要的把关环节，因而受到了各地的普遍重视。为保障审查工作的质量，有的地方还规定，政府法制机构在审查法规草案时，可以邀请本级人民代表大会有关专门委员会和常务委员会有关工作机构参加。一般而言，地方政府规章草案的审查包括以下步骤：（一）初步审查（二）广泛征求意见（三）协调不同意见（四）修改规章草案送审稿并提请审议

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第三节地方政府规章的制定程序

四、地方政府规章草案的讨论决定

根据《地方组织法》第60条第2款的规定，制定规章，须经各该级政府常务会议或者全体会议讨论决定。可见，不同于地方性法规案的表决通过，地方政府规章草案以地方人民政府有关会议的讨论决定为其获得效力的法定形式。现实中，哪些规章草案应当由常务会议讨论决定而哪些规章草案应当由全体会议讨论决定，可以根据规章的重要情况而定。一般而言，规章草案的讨论决定的步骤是：（一）由政府法制机构或起草部门作规章草案的说明；（二）由常务会议或者全体会议组成人员就规章草案充分发表意见，认真研究讨论，并听取有关部门的意见，并作出通过、原则通过、再次审议或者不通过的决定；（三）由政府法制机构会同起草部门，按照会议讨论意见对规章草案进行修改，并报送地方人民政府行政首长审定。

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第三节地方政府规章的制定程序