地方保护主义

地方保护主义哲学领域术语01基本介绍基本策略关键因素表现形式目录03020405形成成因利弊分析消除对策重大意义目录070608基本信息地方保护主义，是指政权的地方机构及其成员，以违背中央/国家的政策/法规的方式去滥用或消极行使手中权力、以维护或扩大该地方局部利益的倾向。基本介绍基本介绍地方保护主义，是指政权的地方机构及其成员，以违背中央/国家的政策/法规的方式去滥用或消极行使手中权力、以维护或扩大该地方局部利益的倾向。尽管地方保护主义的表现形式多种多样，促成地方保护主义的成因千差万别，但概括起来说，无非有三个方面：体制原因、人文原因和法制缺漏。所谓地方保护主义，就是地方政府利用其手中的行政权力，对本地企业和外地企业在经济上实行差别待遇，对地方的企业进行保护，或者是对其违法行为诸如制假、售假行为，或者违反环保规定如污等提供保护伞。还如，对企业间的重组、合并进行行政干预，或者只许自己的企业去兼并别人的企业，而不让别人企业进来兼并自己的企业。随着放权让利的行政性改革和“分灶吃饭”的财政体制改革，地方政府不仅拥有了较大的资源配置权，而且有相对独立的经济利益。正是在这种地方化格局的基础上，我国的政府体系实际上表现出竞争性。地方政府的这种竞争如同市场竞争，必须在一定的秩序框架下才能正常运作。恶性竞争会导致地方保护主义。要克服地方保护主义，就必须建立和维持一个公开、公平和公正的竞争规则体系和框架，使恶性竞争向良性竞争转化。地方保护主义是阻碍和干扰建立社会主义市场经济体制的重要障碍，有效地打击和清除地方保护主义是推动建立公平、竞争、开放、统一的社会主义大市场的重要内容，也是当前整顿和规范市场经济秩序工作的一项重要任务。关键因素体制原因法制缺漏人文原因关键因素体制原因一个国家出现一个普遍存在的问题，其问题必然与体制有关，许多学者在研究地方保护主义的成因时，从体制上入手是正确的。但是，由于体制本身包括的要素较多，很多研究者一进行具体分析就陷入罗列现象，逐一排列的漩涡，这就很难得其要害，得其关键。体制无非是主体对权力和利益进行分配和再分配形成的基本格局，因此，剖析我们现行体制下国家和地方的权力和利益分配的基本格局，就不难找到地方保护主义的病源。第一，利益机制的失衡我们从分析地方（部门）利益，全局（中央）利益和当事人利益三者之间的关系开始。这三者利益不论如何分配，只要承认其存在的独立性，就必然存在自我保护的问题。可见，问题不仅出在谁大了，谁小了，谁多了，谁少了这一方面，因为无论大小多少，只要是自己那一块，自己总要去保护，保护自己的合法权益是合理的，我国宪法赋予地方人大根据本地区实际情况制订地方性法规的权力，从而确认地方利益的存在和维护的合理性。同样，地方政府在既定界线范围内改变本地区落后面貌，改善本地区居民生活，扩大自己可支配的财力物力都是合理合法的。问题就出在这“扩大”之上：具体的利益标的能不能扩大？如果可以扩大的话，扩大的方式和手段是否合法？这就是问题的关键了。很显然，就我国目前的法制水平来看，尚不能系统、准确地回答该问题。首先，我们对利益分配问题的认识还处在相当“粗放”的阶段，即只注重条块分配的多少和大小问题，并力图寻求简单的大小比例关系，有的甚至力求经验的确定的比例关系，这显然过于简单化了。人文原因地方保护主义既然地方保护主义产生在中华大地，就必然与中华文化有千丝万缕的联系，中华文化的中庸之道及其巨大的亲和力，特别是缓于地域的认同和排异现象，是地方保护主义生存的人文环境。这种人文环境滋生地方保护主义的方式主要有以下三类：第一类：地域亲和直接滋生地方保护主义。地域亲和的人文现象源于动物占地生存的自然现象，动物占地生存总是以种种方式如撒下粪便，在岩石或树枝上留下皮毛、体味，在地皮上留下爪印等圈定地盘，对其他动物的侵入设立警示，这已经是彻头彻尾的地方保护主义。演化到人类及其政府形成地域亲和的人文现象，当域内利益和域外利益发生冲突时，域内人总是想方设法维护域内利益。这就是现行地方保护主义的一般表现。第二类：中庸之道无原则的包容和麻木，间接地为地方保护主义提供了天然屏障。老鼠过街人人喊打而不愿真打，这已经形成了一个阴暗的社会意识层面；事不关己，高高挂起；多一事不如少一事；处事不能太绝……如此种种，都是传统中庸之道应当否定和批判的内容。这种劣性的传统文化造就了阴暗的社会意识，纵容了多少假冒伪劣、坑人骗人的悲剧，已无须举例说明。一些地方政府和执法部门对本地区存在的严重问题睁只眼闭只眼，喊打不打，纵容包庇，就是源于这种无原则的包容和无道德的麻木。上述地域亲和力与无原则的中庸之道相结合,极易滋生地方保护主义，若无良性的利益机制加以引导和制约，那么地方保护主义的滋生和泛滥是不可避免的。法制缺漏地方保护主义所谓法制缺漏，我们主要讲三个方面。第一，法制不是万能的，有其天生的盲点，例如对争议事物尚未取得一致看法时不能纳入法制范畴的方面，也是滋生地方保护主义的温床。例如对性用品的生产和销售，我国目前尚无法律法规加以规范，这为某些地方大势制售假冒伪劣的性产品甚至制黄贩黄大开方便之门，进而形成对抗扫黄打非，打击不法竞争等执法行为的地方保护伞。第二，因为法治时间不长而在立法和司法上存在漏洞。我们前面已分析了由于地方和全局利益的动态平衡还没有找到适度状态，由于地方利益全局利益的界限不明确，导致中央和地方在事权、物权、财权等方面界限不清，互相掣肘，未能通过具体的、明确的、权威的法律来界定，这都是法制上的重大缺漏，也是地方保护主义利用的地方。第三，我国在立法、司法机制上存在问题。按照我国立法通例，在法律草案正式提请国家机关表决前，一般都要交由地方和部门讨论，从积极意义上讲，这种讨论、协商有利于提高立法质量，但其消极影响不容忽视：由于立法涉及到不同地方的不同利益分配，协调过程难度大，拖延时间长，并容易掺杂一些不合理的地方（部门）利益要求。尤其是随着政府职能和转变与行政手段的弱化，各地通过立法争取和维护自身利益的意识越来越强，立法上既通过自己的手，何不在立法过程中想方设法塞进自己的东西？这种对立法施加影响的办法，是地方保护主义活动的一种新形式。基本策略清理整顿规范体系基本策略规范体系建立一个系统的能据以认定地方利益合法性及其标的界限的规范体系。这样的体系虽然庞杂，在时间跨度上也比较久远，但我们已具有市场经济的基本理念，已具有可供分析的雏形，对地方利益的基本方面进行定性定量分析是完全可能的，关键是我们由于担心经验不足而没有下决心这样去做。通过这样的分析，一般可能解决下列问题：（1）认定利益主体的合法性；（2）认定利益存在的合法性；（3）认定利益取得方式的合法性；（4）认定利益标的的合法界限。如果真的在大量调查研究的基础上取得上述认定的基本方法，就可以从法理上判别地方利益保护是否超过必要限度，是否应当采取措施加以防范了。清理整顿其次对国家权能和各地方政府权能来一次全面的清理整顿已经成为当务之急！深入发展的权力机制。清理整顿的核心是建立一个适合市场经济的深入发展的权力机制。即（1）列出政府应当强化、弱化、剥离和废止的权能并强制执行之，应当强化的行政权决不允许软弱无能，应当剥离和废止的权能要坚决剥离和废止。（2）重新调整内部权能的分配，以建立行政权能的内部约束机制。（3）确立并公开行使权能的程序，以利于外部监督机制发挥作用。行政权能的行使必须有其固定的程序，且必须合理合法，坚决杜绝行政行为的随意性，杜绝行政行为暗箱操作。以上目标是可以通过对各级政府权能的清理整顿来达到的，如果一个机关、一级政府真的这样做了，滥用权力的地方保护主义还有何藏身之处？研究立法司法与行政的相互关系第三，重新研究立法、司法与行政相互关系的高度独立性问题。地方人民法院和地方人民检察院的人、财、物权隶属地方政府的体制看来已不合时宜，要避免地方司法机构成为地方保护主义的工具，有效运用最后的、最强有力的法律监督手段来克服地方保护主义，就必须赋予地方司法机构直接行使国家权力的权威，赖以行使这一权威的人、财、物权就必须从当地政府的控制下独立出来。以上三项，解决的是体制问题，是“硬件”。还必须有第四项解决思想意识的“软件”问题。现代领导干部越来越要求有较高的文化素养，清醒的法制观念，鲜明的“公仆”思想，彻底的服务意识。表现形式限定对象设置壁垒行业垄断干预执法表现形式限定对象(一)限定或变相限定本地企业、单位或个人只能经营、购买、使用本地产品或者只能接受本地企业、其他经济组织或个人提供的服务一些地方政府为了维护其局部利益，以行政命令或下发文件的形式，用强制手段来扶持本地企业和产品，其中比较突出的产品主要有:烟、酒、药品、水泥、煤炭、汽车等;比较突出的领域主要有:建筑、保险、医疗等。例如，乌鲁木齐市新市区二工街道办事处发文规定：新啤集团为其辖区内铁路局夜市啤酒的惟一经销商，所有摊主只许销售新疆啤酒这一种产品。新疆生产建设兵团农七师、农八师都规定，主要工程项目都应由兵团建工企业承揽；农七师还要求所有工程项目使用的钢门窗必须是该师某企业的产品。设置壁垒(二)设置壁垒，阻挠和限制外地商品或服务进入本地市场1.抬高外地产品和服务进入本地的“门槛”。对外地产品或服务提出比本地产品或服务更高的技术要求，或以重复检验、重复认证等技术措施，增加外地产品进入本地市场的成本，来限制外地产品或服务进入本地市场。2.增加歧视性收费项目。对外地商品或服务的进入规定歧视性价格，或者实行歧视性收费标准，以削弱外地商品在本地的竞争力。有的地方甚至对外地生产的轿车进入本地市场实行不同标准的入籍费。3.限制本地商业机构销售外地某些产品。有的地方采取专门针对外地产品或服务的专营、专卖、许可等手段，甚至不准本地商业机构经销外地的某些产品，一经发现，轻则没收，重则罚款，甚至吊销营业执照。4.设置关卡堵截外地产品进入本地市场。一些地方政府在道路、车站、港口、航空港或本行政区域边界设置关卡，以查扣等手段阻碍外地产品进入本地。行业垄断相关图书(三)利用行政部门在市场中特殊的独占地位实行行业垄断由于目前政企不分的问题没有彻底解决，一些政府机构既行使政府的行政管理职能，又直接参与营利性的生产经营性活动。这些机构为了增加部门利益，利用其“一套班子、两块牌子”的特殊身份或在市场中已经具有的独占地位，实行行业垄断，限制其他企业，特别是外地企业的产品参与市场竞争。烟草专卖、酒类专卖、邮政、电信、电力等部门都不同程度地存在此类问题。此外，受部门利益驱动，一些行政管理部门强制企业或消费者购买指定的商品或服务的行为也时有发生。如卫生防疫部门利用颁发卫生许可证的权力，强制要求经营者购买其指定的消毒柜、消毒液;公安消防部门限定用户购买其指定的消防器材;城市建设管理部门规定路牌广告只能由某家广告公司制作发布等等。干预执法(四)采取行政命令手段，直接干预行政执法和司法工作一些地方政府领导从保护本地经济利益出发，无视党纪国法，对行政执法机关和司法机关的正常执法行为进行粗暴干预。一些地方假冒伪劣商品猖獗、走私贩私现象严重、偷税漏税问题突出，都与地方政府的纵容与支持有直接关系。1.阻挠、干涉行政执法机关对经济违法行为的查处工作。一些地方政府为保护地方骨干企业和外商投资企业，规定不经地方政府领导或其指定部门的批准，行政执法部门不得进入企业检查执法，履行法定职责。例如重庆市某区一家从事制鞋业的外商投资企业，多年来大量生产假冒“耐克”鞋等多种伪劣产品，但当地政府为了突出“政绩”，将该企业列为重点外来保护企业，执法人员未经有关部门批准不得涉足该厂检查，致使其违法行为一直得不到查处，该企业生产的假冒伪劣产品大量流向上海、广州等地，最后被外地工商、海关部门查处。2.对经济违法行为迁就姑息，致使行政执法难以到位。例如，重庆市某区一家重点纺织骨干企业，为了追求暴利，大量生产假冒摩托车，违法所得近30万元。当工商行政管理机关对此案进行查处时，当地有关领导便打招呼，要求大事化小、从轻处罚，使本应移交司法部门追究法人犯罪责任的案件最后只能行政处罚，象征性地“表示”一下。3.扭曲司法公正，保护本地企业的违法行为。形成成因法律不健全政策有缺陷改革不到位考核有漏洞形成成因法律不健全反对地方保护主义的立法工作相对滞后，缺乏相应的法律法规，给司法和行政执法机关处理案件带来困难。在现行法律中，虽然对地方保护主义制定了一些法律限制规则，如《反不正当竞争法》第7条规定：“政府及其所属部门不得滥用权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流入外地市场。”但这部制定于1993年的法律由于受当时条件所限，对应受法律制裁的垄断行为界定较窄，缺乏可操作性。政策有缺陷1980年实行的财政“分灶吃饭”和1994年推行的以划分税种为基础的分税制财政体制，对于深化财税制度改革、理顺中央与地方财税关系都起到了积极的作用。但与此同时，财政包干和各种地方税设置后，财政状况的好坏直接关系到地方的经济利益，因此地方政府与地方企业，尤其是地方国有企业不可避免地在相当多的方面形成了利益共同体，因而也导致了地方保护主义的产生。改革不到位目前一些地方国有企业改革相对滞后，观念落后，仍然习惯于在政府羽翼下“等、靠、要”；包袱沉重，步履维艰，创新能力弱;机制僵化，市场意识淡薄。这样的企业无法适应激烈的市场竞争，面临在竞争中被淘汰的困境。地方政府出于维护自身利益的动机，通过滥用行政权力，借助市场进入限制、金融倾斜等保护手段，来维持与其有着血缘关系的低效率的国有企业的市场。考核有漏洞行政性分权阶段实行行政领导干部行政任命制，经济增长速度等地方经济发展的相关指标成为考核干部政绩的主要标准。这样就会导致一些地方领导出于自身利益考虑，采取强化资源配置本地化和保护本地市场等有悖于市场经济发展的行政性措施，增加本地区的局部利益。有一些地方领导为了增加政绩，甚至不顾党纪国法，以身试法，铤而走险，走上了犯罪的道路。消除对策法制建设职能转变体制改革依法行政经济改革12345消除对策法制建设地方保护主义1.抓紧制订和完善反对地方保护主义的法律法规。尽快制定和颁布《反垄断法》，要在该法中规定禁止非法限制竞争行为的一般条款，包括非法限制竞争行为的具体形式、法律责任和处罚措施等；尽快修改《反不正当竞争法》以及相关的法律法规，增强可操作性和针对性。2.抓紧清理、废除各地区、各部门制定的带有地方保护、行业垄断色彩且与国家法律、法规相抵触的地方性、行政性法规与规章。3.建立相对独立的司法制度。建立与完善不受地方政府随意干涉的相对独立的司法制度和行政执法管理体制。4.加强法制宣传力度。地方各级政府领导要认真学习法律知识，树立强烈的法律意识，做到依法行政。要提高企业及全社会的法制观念，做到守法、护法，营造抵制地方保护主义的良好法律氛围。职能转变要更新观念，转变政府职能，把整顿和规范市场经济秩序，创造良好的市场环境放在政府工作的突出位置。要调整政府工作重点，改变工作方法，要按照健全市场规则，加强市场管理，清除市场障碍的要求对现行的政府工作进行调整。将应该由企业自行管理或可以通过中介机构管理的事务从政府职能中分离出来。要改变过去那种主要以经济发展指标考核地方政府领导“政绩”的做法，逐步将抓好政府职能转变，着力营造统一开放、公平竞争的市场环境作为干部考核的重要内容。体制改革地方保护主义要通过深化财税体制改革，进一步完善分税制，切实理顺中央与地方的经济关系。1.合理划分各级政府财权。在合理划分中央与地方政府事权范围的基础上合理划分财权，将与维护国家利益相关和有利于实施宏观调控的税种划为中央固定收入，与地方经济和社会事业发展关系密切、适宜地方征管的税种划为地方固定收入。在财政支出方面，适当调整中央与地方的支出项目，属于中央事权范围内的由中央财政支出，属于地方事权范围内的由地方财政负担。2.尽快建立规范、统一的财政转移支付制度。为了调节地区财力，实现区域经济的协调发展和各民族、各地区的共同富裕，要在中央集中国内大部分财力的前提下，建立规范化的中央对地方的财政转移支付制度，中央可以通过扩大或缩小向地方财政转移支付的数量与范围，来调整地方政府的经济决策权，进一步理顺中央和地方的经济关系。3.调整税费关系，规范政府收入。要建立以税收为主、收费为辅、税费并存的财政收入运行机制。中央对各级政府及其所属部门越权设置或巧立名目设置的不合理乱收费项目予以取消;对于确实需要保留的收费项目，国家通过法律法规予以规范，同时纳入国家预算统一管理;对大量具有税收性质的基金和收费，则通过“费改税”设置新税种等办法加以规范，并入国家预算，提高国家宏观调控能力，并铲除政府机关腐败的经济根源。依法行政地方保护主义各级市场监督行政执法部门要将整治地方保护、地区封锁列入当前整顿和规范市场经济秩序工作的重点。要认真贯彻执行《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》，依法严厉查处人为设置“壁垒”扰乱市场经济秩序的违法行为。各级政府要坚决撤销所有实施地方保护的机构，不得干预和限制行政执法机关对经济违法行为进行的检查和处罚。要在地方政府的支持和组织领导下，通过专项执法，废止有关地方保护和地区封锁的文件，制止非法限制竞争活动。要规范行政部门的市场管理行为，加强行政执法干部队伍建设，提高市场监管水平，做到严格执法，依法行政。要建立行政执法监督机制，在坚持自我监督、上级监督、群众监督和媒体监督的同时，进一步加强法律监督，保证行政执法行为的公平公正。经济改革要按照建立社会主义市场经济体制的要求，深化国有企业改革，加快建立现代企业制度，彻底实现政企分开，将政府与企业的行政隶属关系真正转变为产权关系，实现国有资产授权委托经营。中央及地方国有企业具备条件的，应逐步改制为多员股东持股的有限责任公司或股份有限公司，促使地方政府退出对企业的直接干预，把经济资源基础性配置的权力真正交给市场，把企业微观决策的权力真正交给企业。国有企业要转变经营观念和经营机制，深化自身的改革，按照现代企业制度的要求不断提高经营管理水平，提高市场竞争能力，彻底摆脱依赖政府的被动局面。利弊分析利弊分析地方保护主义是各级地方政府采取各种游离于现行法律或中央政策规定之外的方式来试图保护地方利益的行为。地方政府主要通过以下形式对本地商品进行保护：（1）发布地方性法规、文件，强令本地企业只能销售、购买、使用本地产品，禁止或限制外地产品入境和销售。（2）对进入本地的产品采取歧视性政策。（3）对本地产品和外地的产品采用不同的认证标准。（4）给予本地企业优惠条件和进行补贴。。从短期看，实行地方保护主义对当地的好处有：本地企业在政府的保护下，以较低的成本进行生产，有利于规模经济的实现，获取更多的利润，缴纳更多的税金，为地方政府提供更多的财政收入。同时，企业的发展使投资需求增加，有利于刺激当地经济的有效需求，从而拉动经济的发展。实行地方保护主义