规划视角下的空心村整治探讨

PAGEPAGE规划视角下的空心村整治探讨摘要：在我国快速城市化推进过程中，伴随着农村进城和外出务工人口的增多，村庄空心化现象日益严重，给新农村建设带来巨大影响。当前，在江苏省以城乡发展一体化为引领，全面提升城乡建设水平的战略指引下，深入开展空心村现状调查和整治工作，对加快改善村庄环境面貌和农村生产生活生态条件，积极推进美好城乡建设，实现城乡统筹发展具有十分重要的意义。为此，本文以地处苏北欠发达地区的响水县小尖镇为例，基于15个行政村、3个居委会开展了空心村整治的实证研究，为各地推进村庄环境整治行动提供理论参考。1.空心村产生背景与存在问题1.1空心村产生的背景村庄空心化是广大农村聚落发展到特定时期的一种人口和空间功能衰退现象。随着农村社会经济发展，农民选择到老村外围新建住宅，从而导致村庄内部出现大量空闲的宅基地和闲置的老房子，形成了用地状况“内空外延”的村庄空间发展格局。同时，随着城市化的不断发展，为了寻求更多的经济机会，农村人口向城市地区快速转移，但受到户籍制度等方面因素的约束，原有的宅基地及住宅逐步荒废在旧村之中。所以，“空心村”也被定义为“是在农村现代化过程中，由于农业经济和就业结构的转变造成村庄内部建设用地闲制的一种聚落空间形态的异化现象”。在人口结构上，随着农村男性青壮年劳动力进城打工的数量剧增，留守在农村的多为妇女、儿童和老人，也形成了人口空心化的现象。据统计，全国很多地方出现了不同程度的村庄中心衰败、外围扩展无序、青壮年劳动力外流的“空心村”现象，并已成为严重阻碍农村建设发展的问题之一。1.2村庄空心化带来的问题村庄空心化为村民生产、生活、生态环境等带来诸多问题，对农村发展的影响主要体现在以下4个方面：①在村庄空心化同时，大量农用地被侵占，造成乡村土地利用的粗放和浪费；②伴随着精壮劳动力的流失，农田多为老年劳动力管理，削弱了农村的生产功能和发展活力；③村庄空心化影响村容村貌，破坏了村庄的整体布局，带来村庄环境卫生状况恶化和基础设施配给困难等问题；④乡村文化日益衰落，使原本就较为松散的组织机构更加松散。2、典型案例与研究方法2.1典型案例本研究选取苏北地区响水县小尖镇的15个行政村、3个居委会作为典型案例。小尖镇位于苏北黄淮冲积平原，距响水县城13公里。全镇现辖1个办事处，3个居民委员会，15个行政村，2010年总人口6.8万人，土地总面积108.4平方公里。本地村庄产业以传统农业为主，主要种植水稻、小麦、玉米等，还有部分以私人承包方式经营的高效农业和养殖业。小尖镇土地利用以耕地、建设用地为主。小尖镇土地利用具有平原农区的典型特点，在土地利用结构中耕地比例最高，村庄数量多、布局散、用地规模大，随着农村人口的非农化转移，以宅基地废弃和村庄土地闲置为主要特征的村庄空心化问题日益突出，成为统筹城乡发展的制约因素。2.2研究方法本研究选取15个行政村、3个居委会进行实地走访调研，每村随机抽取10户进行问卷调查。调查内容包括人口情况、住房情况、用地情况、产业情况、基础设施情况、自然风貌与空间形态、空心村整治意愿等方面。调研采用实地走访、自由回答式访谈、座谈和问卷调查相结合的方法，共得到有效问卷159份。3.村庄空心化现状与村民意愿分析3.1村庄布局与房屋建设状况从对典型案例的调查情况看，村庄建设普遍缺乏规划、布局零散，宅基地及其附属设施用地效率低、闲置废弃范围广。村庄用地中可整治挖潜的用地类型有废弃宅基地、闲置宅基地、低效利用宅基地、街巷用地、村庄空闲地、打谷场、沟塘等。村内房屋以砖瓦房为主，其中20世纪80年代及之前建的占16%，20世纪90年代建的占27%，2000年之后建的房屋占57%。由于村中心多为老旧房屋占据，有条件的村民陆续在村庄外围建造新居，因为是自行建造，在朝向、外观、建材等方面差异较大，没有形成与村庄整体风貌相协调的建筑风格，村庄的整体居住质量并未因新宅建设而得到改善，相反村庄内部的衰败已非常明显。在农民集中居住方面，由于缺乏用地流转指标和资金支持，同时由于目前集中居住区配套设施的规划建设与地方生产实际需求不合拍，集中居住区建设推进力度不大，除郭庄、四丰两村通过市场化手段建成集中居住区试点外，其他村庄基本没有推进集中居住。3.2村民年龄结构与就业转移状况从对典型案例的调查情况看，主要从事农业生产的农村劳动力占总劳动力的45%，外出务工劳动力占总劳动力的55%，其中在本村以外本县以内就业的占16%，在本县以外就业的占39%。空关户占总户数的11%，留在村中的成年人平均年龄为50-70岁，村支书平均年龄为53岁，平均文化程度为高中。调查结果表明，村庄非农化转移趋势明显，劳动力流失严重，空关户普遍存在，村中常住人口多为留守老人、妇女和小孩，文化水平偏低，缺乏创新意识，难以开展科技含量较高的农业生产。同时村庄基层干部的年龄结构偏大，文化程度不高，后备干部极其缺乏，村委会、农业合作社引导力量不足，不能较好地发挥对村民的指导带动作用。3.3村庄环境面貌与基础设施建设状况从对典型案例的调查情况看，硬质路面和自来水已达到村村通，但村内缺乏生活垃圾收运处置体系和污水处理设施，生活垃圾随处堆放，沟渠河塘污染严重，乱搭乱建行为普遍，排水设施和绿化景观缺乏，旱厕普遍存在。其中平湖等村庄反映，上世纪80年代初期开挖的河道一直没有得到彻底清理。虽然平湖、土桥、周集等村正在推广“一池三改”（改厕、改厨、改照明灯）工程，并建设以粪便、秸秆等为原料的沼气池，但秸秆焚烧现象还十分严重。空置的宅基地和房屋在布局、结构等方面与新修建的房屋格格不入，由于长期无人居住，房屋周围的景象荒芜衰败。村内绿化树种单一，主要为杨树，其他多为自然生杂草。此外，“空心地带”的存在，使道路、管网、给排水系统等基础设施难以统一规划建设，村庄内部还存在大面积土路，普遍缺乏排水系统，雨季内涝严重，自来水供给时间短，水质较差，饮用水安全难以保证，垃圾无处填埋，这些都给村民生产生活的改善带来诸多困难。3.4空心村整治的村民意愿分析3.4.1村庄环境整治意愿分析调查结果表明，认为需要整治生活垃圾的村民占21%，认为需要整治生活污水的村民占22%，认为需要整治乱堆乱放的村民占33%，认为需要整治疏浚河道沟塘的村民占21%，认为需要在其他方面进行整治的村民占3%。访谈中发现，村民对整治村庄环境、改善生活条件的意愿比较强烈，希望生活垃圾、生活污水等能够得到有效治理，乱堆乱放能够得到全面清理，村容村貌等够得到普遍整治，环卫保洁机制能够基本建立起来。3.4.2推进农民集中居住意愿分析调查结果表明，目前还留在村庄的居民中，没有条件迁入城镇的占25%，喜欢住在农村的占19%，需就近承包地，从事农业生产的占21%，舍不得亲戚邻居的占9%，不愿意失去承包地的占22%，从来没有想过的占4%。以上数据说明，农民会从各方面综合考虑是否搬迁和迁入的目的地，如资金、土地、就业、社会纽带等要素都是考虑的主要方面。在集中居住意愿方面，愿意集中居住的村民占97.5%，不愿意集中居住的村民占2.5%；在搬迁意向方面，希望有安置费，保留农田，就近迁入中心村的村民占63%，希望有安置费，流转农田，给予补偿金，就近迁入小城镇的村民占21%，希望有安置费，流转农田，给予补偿金，迁入县城的村民占16%；在用地补偿方式方面，选择房子、安置费、社保、投资企业的股份、技术培训、就业岗位的分别占比54%、14%、15%、9%、2%、6%，以上数据说明，农民倾向于就近集中居住，但需要考虑多方面的因素和相关优惠政策。综合分析来看，由于苏北地区乡村工业发展相对不发达，对农业人口的吸纳有限，农民失去了土地就失去了生活的主要来源，征地搬迁和集中居住对农民生活影响较大。因此农民集中居住区建设不能违背经济社会发展规律，要考虑农民的实际生活水平和收入情况，因地制宜、统筹兼顾。4.苏北地区空心村整治对策建议4.1以先进理念为导向，把握综合整治总体思路要按照“强镇富农”的总体思路，破解苏北地区村庄空心化难题，加快构建城乡统筹发展新格局。通过加快小城镇发展，增强小城镇的区域辐射带动能力，使其成为连接城乡、带动周边农村发展的桥梁；加强农业产业化进程，增强农村经济活力；加快村庄基础设施建设和环境整治，提升公共服务水平；积极探索集体土地流转的体制机制创新，着力构建城乡优势互补、互动发展的良性循环机制，解决农村空心化问题，加快推进城乡发展一体化进程。4.2以环境整治为核心，集中精力提升空间品质针对苏北农村地区土地利用相对粗放、人居环境亟待改善、基础设施条件较差的特点，应集中精力解决村庄宅基地集约利用、环境面貌整治和公共资源配置的问题，提升村庄的空间品质。整治要点是在村庄用地现状基础上进行新农村建设规划，划定村庄建设边界、优化土地配置，限制村庄进一步向外扩张；加强基本农田保护，鼓励闲置宅基地的村内流转，充分利用村内空闲地、边角地、废弃宅基地进行植树造林、发展养殖业、新建住宅等；对现有村庄环境进行整治，加快改善村庄设施条件，建设生活垃圾、生活污水处理等设施，不断提升公共服务水平；注重保护村庄地形地貌、传统肌理和自然资源，提升绿化美化水平，改善环境质量，营造鲜明特色。4.3以土地整理为前提，规模高效发展农业产业针对苏北农村地区经济发展相对滞后，农业仍然是当地主导产业的特点，应推进农业适度规模化经营，加强农业产业化引导，吸引村里的青壮年劳动力回乡务农，实现农村产业与就业转型。要搞好土地的规模经营，必须加速土地整理工作的有序进行，应逐步对原村庄宅基地和空闲土地进行成片土地整理复垦，集中建设规模连片、高产优质的标准化基本农田，以凸显传统农区土地利用主体功能。同时鼓励发展养殖业、设施农业、林果业及农业资源特色加工业等现代农业，建立健全土地流转制度，鼓励村民根据自己的条件和特长发展种植、养殖等农业产业，充分发挥资源禀赋、种养传统及农民主体能动性、加速农业产业化和农村城镇化进程。4.4以因地制宜为原则，科学合理推进集中居住针对苏北地区农民非农化程度较低，乡镇人口集聚度较低，工业欠发达，经济实力弱的特点，应结合村民意愿，先重点引导村民向规划居民点上集聚，改善居民点的基础设施和公共服务条件，等时机成熟之后再全面推进农民集中居住。要通过对一定范围内的散乱村庄进行空间整合，规划建设居民点，集中配套改善基础设施和公共服务设施，房屋设计应充分考虑当地农民从事农业生产的需要及生活习惯，方便农机具停放和谷物晾晒。同时，由于居民点的规划建设周期长、投入大，单靠农民手中的资金和国家的支农资金还远远不够，需要创新投融资机制，推行城镇建设、工业发展征用农用地的土地有偿使用费、耕地占用费等资金，以及空心村整治还田投资和收益返还相挂钩的统筹城乡土地利用政策等。4.5以完善机制为抓手，保障空心村整治有序实施①组织协调机制空心村整治是一项涉及多部门的综合性系统工程，需要跨部门进行调配资源和组织协调。应从各部门抽调精干人员设立专门机构，督导空心村的治理工作。各级党委、政府应把“空心村”改造工作纳入长期规划和工作目标，将农村村庄综合整治提升到保障经济可持续发展的战略高度。出台鼓励开展“空心村”整治实施的意见，明确村庄整治的指导思想、方法、步骤，明确各部门责任和分工，制定相关的优惠政策，引导各地按计划、有组织地开展村庄综合整治工作。②农民参与机制空心村整治应该是村民自主、自愿、自立，自我组织、自我觉悟、自我改造的过程[14]。因此，农民是空心村整治的主体，农民的积极参与是空心村整治成功的关键。根据空心村整治规划重组村民委员会，建立村民自治监督小组、新农村