园区中国产业园区从传统模式到PPP的演变

园区中国【深度汇报】产业园区：从传统模式到PPP演变园区中国（park_china)通告“中国产业地产30强榜单”评选活动现已正式开启，报名、调研、合作事宜请添加微信sixdays6沟通。火花S-Park毋庸置疑，中国已迎来PPP时代，这才是中国经济和产业园区领域下一个风口。为了激活社会资本，降低政府负债，以及公共产品供给效率，中国政府正在大规模推进PPP模式发展。据估量，未来PPP市场规模将以万亿计。而园区PPP，无疑是PPP这座皇冠上最璀璨那颗明珠。不论就其复杂性还是系统性而言，园区PPP均冠绝其间，其现有基础设施PPP共性，也有本身丰富而不可比拟特征。我们认为，真正园区PPP，应该是策划和组合出来PPP，而不是如既往水务、环境保护、道路等领域按照现有套路简单操作命题作文。而且在我们看来，园区PPP是只属于中国特有命题，全球来看，还没有真正精准对标案例，而即便在国内，园区PPP也仅仅是刚才起步，我们在辽宁、河北、湖南等地看到很多所谓园区PPP依然停留在基建BT层面。同时，存量园区PPP也应该是未来一个主要命题。现在财政部主导PPP思绪与发改委有所不一样，其更重视于多处理存量问题。存量运行，既是一块令人谈之色变烫手山芋，亦是园区PPP最为精华之所在。眼下，饕餮盛宴已经开启，各路资本摩拳擦掌，机会与风险共存，混沌亟需明晰。众所周知，PPP（公私搭档关系）优势在于它能整合更多社会资源，既包含资本资源，也包含技术、专业、管理和人力资源，共同供给公共服务，以实现多元主体合作供给新格局，并经过这种多元主体合作供给所必定带来竞争来改进公共服务供给质量和效率。尤其对于现在逐步陷入困境中国产业园区领域而言，PPP所带来福音令人兴奋。在此次汇报中，我们将简单梳理一下中国产业园区由传统模式向PPP模式演变，并对园区PPP这颗明珠进行详细分解与阐述。【一、中国产业园区运行几个模式：】▎传统模式1：完全政府操控模式特点：政企一体，一个班子两块牌子，管委会直属管理运行案例：苏州高新区、北京经开区▎传统模式2：新加坡裕廊模式特点：政企分开，国有平台企业运行管理，相对市场化运作案例：蛇口工业区、苏州工业园、张江高科技园区、天津开发区▎传统模式3：二级开发运行模式特点：完全市场化操作，土地招拍挂，企业完全控制案例：联东集团、天安数码城、亿达集团、光谷联合▎创新模式1：华夏幸福式BOT向PPP过渡模式特点：政企合作，民营企业主导，类似特许经营权，愈加市场化操作案例：华夏幸福产业新城、成都置信青羊工业园、万科前海企业公馆、重庆盈田▎创新模式2：PPP模式特点：政企契约式合作，捆绑运行，收益共享案例：宏泰发展廊坊龙河高新区、中信汕头滨海新区【二、华夏幸福模式、宏泰模式和中信滨海新城模式在PPP框架下审阅】在这里，我们还是要着重谈一下华夏幸福模式，现在这种模式已经入选了发改委PPP项目库，并得到国务院必定和推广，华夏幸福正在南京溧水、秦皇岛、安徽六安舒城以及海外印度哈里亚纳邦等地复制这种模式。经过华夏幸福最新《南京市溧水区产业新城PPP项目成交通知书》中，我们详细来看一下华夏幸福模式分解框架，该项目已经被江苏省财政厅纳入到第二批PPP项目之列：该项目主要内容为华夏幸福负责区域内土地整理投资、“六通一平”等基础设施建设、公共设施建设运行维护、产业发展服务、规划设计等咨询服务等工作；而溧水区政府以合作区域内产生各类收入，主要包含税收收入，土地使用权出让收入，非税收入，专题收入及专题基金区级留成部分为起源进行政府购置服务付费。合作期限届满，华夏幸福将交还产业新城项目相关资产及经营管理权。详细组成内容包含——基础设施及公共设施投资建设费用方面，应向企业支付建设费用包含建设成本和投资回报两部分，投资回报按建设项目标总投资额15%计算；土地整理投资费用方面，应向企业支付土地整理费用包含土地整理成本和土地整理回报两部分，土地整理回报按土地整理成本15%计算；当年产业发展服务费用方面，应向企业支付产业发展服务费用，当年产业发展服务费总额，按照委托区域内入区项目当年新增落地投资额45%计算；规划设计、咨询等其余服务费等方面，规划设计、咨询等服务费由双方按照成本费用110%计算。其实这种模式也被称为经典固安模式，以华夏幸福得以成名固安工业园为主要承载体。我们认为，华夏幸福这种产业新城模式是一个经典园区BOT向园区PPP过渡模式（成都置信青羊工业工业园模式也与其类似），详细表现为：1、土地一级开发是一个固定收益模式——地方政府在土地整理费用、基建费用和园区服务费用返还基础上还要给华夏幸福再分成15%，本质上就是传统BT模式；2、产业招商是一个招商代理模式——政府需要支付相当于华夏幸福招来企业落地投资额45%费用，单笔计费，分期支付，实质上形成了地方政府债务负担；3、房地产二级开发在实质上是一个与一级开发高度联动行为，组成了整体收益一部分，是一个双方达成一定默契“暗补”协议。但从财政部精神和未来趋势来看，住宅、商业性房地产二级开发应该不能够算入园区PPP框架之内。据我们现在了解，尽管江苏省财政厅已经认可了华夏幸福PPP模式，但因为财政部层面PPP认定标准还未最终确定，包含发改委与财政部在PPP很多细节方面也还存在着认知与要求差异。在这种交锋与博弈当中，以华夏幸福产业新城为代表一批项目在未来可能还会晤临一系列变数。作为一个非常鲜明对比，与华夏幸福同起家于河北廊坊，现在在香港联交所上市产业市镇开发运行商宏泰发展愈加靠近于我们所推崇园区PPP模式，其详细表现为：1、土地一级开发分成非固定收益，与土地出让收入相挂钩，是一个土地运行浮动收益（主要分为两个部分，一部分是政府出让土地所得款净额一定百分比分成（工业、物流、仓库或基础设施用地为100%，住宅、商业、旅游、娱乐、文化或服务用地为80%），另一部分则是由宏泰支付拆搬迁和土地整理费用及开支赔偿）；2、产业招商非代理模式，而是一个伴随时间递减与整体区域税收挂钩收益——宏泰提供龙河高新区招商引资服务和其余综合服务代价，安次区政府需要支付费用按照这个公式来计算：付款=D*E-F。（D是常驻于龙河高新区项目内企业在某一年度所缴纳税款由安次区政府所保留部分，而且扣减对应税项优惠；而E则是一个伴随时间而渐变系数，从直到龙河协议到期，E由60%向40%按照每5年5%幅度依次递减；F是某一年度龙河高新区管委会营运成本，如员工薪酬、行政开支、维护等，这个费用按约定是由宏泰来负责。）中信汕头滨海新城PPP模式也有能够跟上面两种模式对比之处：中信地产和汕头市濠江区政府采取“股权合作”和“契约合作”相结合模式进行合作，详细实施这一超大型综合城市开发运行项目标建设，包含土地一级开发、城市级基础设施、公建配套和城市产业投资一系列资源整合。尤其是，濠江区还争取到了地级市管理权限，区级政府能够行使地级市管理权限，再加上汕头市和濠江区政府都兑现了承诺以两级立法保障为滨海新城保驾护航，这些都对PPP实施有巨大裨益。在这个项目标合作上，汕头市和濠江区政府给予中信最大程度控制权和话语权，在合资企业中中信方面都占据控股地位，从前期定位、规划到后期建设、运行、收益，中信都占据着绝正确掌控优势。详细在收益方面，中信地产着重于两个部分：一是土地整理，中信和地方政府共享城市总体功效提升后土地及资源价值溢价结果；二是未来产业经营收入，这部分孵化周期相对较长，现在还没有看到明确内容，但基本也是一个产业特许经营范围。总体来看，该项目是在传统一级开发基础上，经过土地开发运行，整合运作产业、资本等资源，建设一个大规模新城，并在合理时间周期里使整个城市总体价值达成更高水平。【三、为何产业园区需要PPP模式？】首先，我们一直强调，产业园区最适合以PPP模式来运作，主要有以下几个原因：1、产业园区具备很强社会公益和公共产品与服务属性；2、产业园区总体投资规模大，运作周期长，总体利润水平不高；3、过往政府重资产、大投入、高优惠、行政化运行效果逐步进入瓶颈期，亟需市场化、高效率社会资本力量进入。那么，为何说PPP模式出现对于中国式产业园区是一个巨大福音呢？我们认为，PPP模式，其实是处理了以往部分质疑，认为中国产业地产是一个畸形产物，是中国国有土地制度、财政制度和政绩思想下一个怪胎。园区产业集聚本应该是政府分内之事，具备强烈公共产品和公共服务属性，但政府缺乏经验、能力和实力，只好让渡给市场来处理。在这种怪异框架下，政府和企业往往是一个囚徒博弈关系：政府希望最大化地处理GDP、税收、就业等问题，见效越快越好，连续越长越好，而企业则希望最大化地盈利，盈利越快越好，连续越长越好。实际上，假如处理得当，在适宜时间段与激励机制下，双方利益诉求是能够一致，不过很多时候，政府急于求成，求全责备，企业短视逐利，舍本逐末，最终造成了博弈关系中最坏结果——园区运行远远达不到理想状态，甚至烂尾荒置，形成巨大资源浪费和负面效应。所以说，一直以来，中国产业园区存在这么一个棘手问题，就是园区开发建设热火朝天，但真正到园区详细运行时就无人问津。究其原因就在于缺乏一个政企合作长久有效机制存在，社会资本运行方既缺乏束缚，也缺乏激励。短期开发有利可图，长久运行缺乏资金支撑，成为一个难以解开死结。而一旦将园区运行纳入了25年以上PPP框架中之后，就建立了一个长久有效均衡机制来有效处理这种囚徒博弈困境，让短期一口气赚到钱摊到几十年时间里，让政府和社会资本都不会将目光局限在一城一池短期利益之上，企业极难短期逐利，政府也极难要求短期速效政绩。这么一来，伴随双方利益诉求捆绑在一起，趋于一致，就能够各显其能，勠力同心于产业园区整个生命周期之中，着眼于久远规划和稳定运行，从开发到招商到城市与产业运行，制造多个发力点。一旦这种长久均衡发展机制建立起来，无疑会使得多方（区域、政府、企业、产业）共赢获益，我们也能够看到更多良性运行新型园区，这才真正符合新型城镇化和产业地产本质含义。事实也正是如此，在现在财政部定调PPP模式下，不再要求以往那种大建快上，铺天盖地招商，建好园区甚至是招来企业也仅仅是开始，怎样愈加好地控制现金流和整体债务，更高效连续地提升园区盈利能力才是更为关键。在这种充满活力、激励愈加合理模式下，市场化主体和契约化运作将成为主流，产业与城市融合度更高，互动性愈加好，规划性更高，从而最深刻地改变和推进着中国产业园区发展路径与格局。但并不是说，PPP就是一试就灵万能药水，产业园区详细怎样操作，依然脱不开以往框架和节奏，只不过，顶层设计已经发生了改变：园区PPP，就是政府与社会资本进行高度合作，以更具活力完全市场化伎俩提升产业园区运行效率，以平台整合思维与路径去进行软硬件搭建，以及产业集聚与服务，并从园区长久运行之中获取合理收益模式。【四、园区PPP整体运作模式】首先我们需要来看一下，与传统园区开发商形成不一样，新型园区PPP运行者所需要具备能力有哪些？我们认为，主要是以下这些能力：在具备了这些能力之后，园区PPP整体运作模式能够归纳为：投资人或投资人组建联合体（按需求整合相关企业），参加政府组织投资人（合作搭档）招标投标，中标后与政府共同组建项目企业，项目企业取得政府授予特许经营权后，依照产业定位，对区域实施整体策划、规划、设计，并成立对应开发分企业或部门，针对各项详细开发内容实施投资开发、招商、运行，打造一个区域内产业园区，使区域内相关产业从无到有、从零碎到聚集，从初级到成熟，从而实现区域整体价值提升、区域地块及物业升值，区域产业集聚与提升，而投资人则从各级开发运行中取得对应利润。当然，这是一个标准式流程，其中很多细节也能够有所改变。比如宏泰发展运行龙河高新区项目企业，廊坊市盛世建设投资有限企业，这家企业完全由宏泰自己设置并100%控股，安次区政府和龙河高新区是以购置宏泰服务形式进行合作，属于特许经营权范围，这一样不妨碍其符合PPP模式本质要求。同时，财政部《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》中已经有了明确阐述，社会资本参加PPP时取得收益三种方式路径：一是由政府付费；二是向适用公共产品或服务用户收费，也就是“使用者付费”；三是可行性缺口补助，包含与合作项目相关其余配套开发经营权益等。这里面或许会让不少人进入一个误区，认为这是否意味着能够让社会资本方进行房地产开发来补足收益呢？这显然是一个错误认知。我们认为，假如放在产业园区、产业新城来说，为了补足缺口，是能够将一些与PPP项目相关公用物业（如人才公寓、酒店、保障性住房、科教文卫物业等）开发经营权益补充进去，可能会以特许经营权让渡形式进行，但这绝不能简单等同于能够进行传统意义上房地产开发，或者在很多地域存在那种擦边球情况。【五、园区PPP赢利点】我们来看一下园区PPP几个可能主要赢利点：园区PPP是一个长周期运作过程，不一样开发运行阶段有不一样盈利点，是一个短、中、长久结合投资组合，上述各阶段利润起源能为项目带来连续稳定现金流。需要尤其强调是，这些赢利点，也可能是影响PPP订立时物有所值评价定量评定时关键原因。不过，因为园区并非高速公路、污水厂这么传统可凭经验模拟估算基础设施项目，在土地、产业、资本、人流等众多不确定函数综合作用下，准确定量评定几乎极难做到，所以短期来看，定性物有所值评价更适合于园区PPP情况。【六、园区PPP收益率】财政部《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》文稿中强调，“合作项目连续三年收益过高或者过低，幅度超出合作协议约定，应该按照合作协议调整政府付费标准，或者公共产品和服务价格。”现在，对于PPP收益达成共识是“确保盈利，禁止暴利”，通常对于PPP项目内部收益率提法在8%~10%这个区间，在产业地产领域，这个收益率对于基建、一级开发属于可接收范围，但对于整体产业园区PPP收益率是否能够匹配契合尚无定论。据我们现在观察，假如将产业地产通常性收益、经常性收益以及相关配套物业开发经营收益都算进去，整体回报率超出30%，甚至超出50%都是一个常态，但这显著已经靠近社会对于“暴利”认知，未来必定会晤临压缩态势。假如类似产业新城、产业园区收益率连续3年超出约定或可接收范围，可能会进行重新调整。对于产业新城、产业园区运行商和正在伺机进入外来者来说，这就是一个尴尬局面了。PPP模式是政府大力提倡模式，不可能不去响应，而且响应带来业务拓展效应是很强；但一旦进入PPP框架，意味着以往让政府过分让利分成模式不可能再为PPP模式要求所接收，势必会带来一系列对回报率、利润率不利影响。何去何从，倒是一个颇费思量，却有必须快速面正确艰难选择了。【七、园区PPP成功条件】我们认为，通常来说，好园区PPP项目，主要取决于两个条件：一是必须要观察该项目标可行性以及规模与实际需求匹配。假如项目建成以后无法发挥应有效益，即使政府愿意支付，也会造成资源浪费，这么项目就缺乏成功PPP项目必须具备基础；二是要看政府支付意愿和支付能力，以及对应法律法规保障，以提升违约成本，降低违约可能。比如中信汕头滨海新城PPP项目，汕头市濠江区还争取到了地级市管理权限，区级政府能够行使地级市管理权限，再加上汕头市和濠江区政府都兑现了承诺以两级立法保障为滨海新城保驾护航，这些都对PPP实施有巨大裨益。我们在调研中接触到两类政府很经典，一个是一线城市政府，财大气粗，格调保守，墨守成规，绝不逾矩，不愿意尝试PPP；另一个是欠发达城市，即使作风激进，但更多还是将PPP作为一个财政吃紧情况下融资模式，并欠缺服务心态。这些，或许才是PPP推行起来最大障碍。在园区PPP框架之下，土地、资本和产业三要素最为关键。其中，土地是园区运行基础，产业是未来发展保障，而资本则是园区运行得以连续进行最终顺利完成关键，这些要素协同与配合对于园区PPP成功而言至为关键。同时，PPP模式作为政府与社会力量合作供给公共服务一个新模式，第二个P即private既能够是拥有资本重资产企业，也能够是其余没有资本优势但却拥有技术、专业和管理优势轻资产社会组织。尤其是在存量园区PPP盘活过程中，这种轻资产优势显得更为主要，因为这时候拼就不是重资产能力，而是在运行、服务、金融、资源整合等轻资产能力，和平台式整合能力。【八、政府与社会资本进行PPP模式时应该注意几个关键点】在这里尤其需要强调是政府在与社会资本