城市规划视角下的农民社区安置实践探索

PAGEPAGE城市规划视角下的农民社区安置实践探索【摘要】失地农民安置是现阶段中国城市化进程中有关民生的大问题，也是实现城乡统筹，缩小城乡差距的关键。与我国其它地区相比较，苏南地区经济社会发展水平高，城乡差距小，但同样面临土地资源日益紧张，城乡环境持续恶化等发展问题。本文提出苏南地区农民安置应该以“大集中、小分散”为指导思想，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与城镇居民同等的权益，并从规划角度对安置小区的住区布局原则、住区开发规模、住区服务配套设施、住区归属感营造、住区公众参与等方面提出相应的对策建议。1.引言新世纪以来，城乡统筹一直是国内关注的热点问题。在2010年中央一号文件中，提出“促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。”可见，中小城镇城市化进程中，农村人口向城镇集中以及统筹推进城镇化和新农村建设的政策导向和趋势十分明显。失地农民落户城镇成为“新市民”，形成了一种新的城市社会群体，他们基本处在同一收入水平，具有相似的生活方式和观念，并且与城市居民存在一定的差异。目前建设农民集中安置社区的模式本质上是人为制造特定人群的特定居住片区，加速了城市居住空间分异格局的形成。2.苏南地区农民安置的路径选择传统的苏南地区在经济发展水平上大幅领先于全国，根据对太仓等7个传统苏南县级市经济数据的分析，苏南人均GDP12万元，城乡人均收入比2.05，远低于全国3.32的平均水平，可判定该地区已基本进入中等发达国家水平。总体来说，苏南地区城乡发展差距较中国其它地区来说，相对较小，这也为农民进城落户和混合安置社区模式的构想提供了最为有利的基础。面对城镇空间不断拓展的要求以及外来人口的逐年递增迁入，苏南地区后备土地资源不足已经成为困扰苏南城镇发展的重要瓶颈之一。以太仓市璜泾镇为例，至2020年，国土部门编制的土地利用总体规划分配的城镇建设用地指标只有2000亩不到，而这已经是太仓市所有乡镇中建设用地指标最多的一个镇。然而根据相关研究表明：1990—2005年期间，沿海地区乡村人口由3.06亿人降为2.19亿人，而农村人均居住用地规模却在增加，未能实现农村人口转移与农村居民点建设用地的减少相挂钩。传统的农村安置社区建设模式非但没有遏制农村建设用地的增长，相反，因为原有宅基地的复垦周期长、困难大，在短期内农村建设用地增长幅度会很大。因此，苏南地区要有效控制农村宅基地和集体建设用地的增长，必须把城市化作为农民安置的路径。苏南地区乡镇经济是典型的自下而上的经济发展模式，受发展条件的限制以及规划的失位，苏南乡镇工业在空间上无序分布，突出表现在工业用地与其他用地的混杂布局，加上农民创业的积极性以及城镇工业用地的紧缺，越来越多的农村集体土地上建起了工业厂房。事实上，通过对太仓市牌楼地区的调研，发现90%以上的农村家庭不再从事农业生产，农业生产收入不足家庭总收入的10%。苏南地区农民对农业的依赖性已经很小，甚至已经完全不依赖农业，农民的生活空间与生产空间已基本没有关系。耕作半径等有关农业生产的因素再也不是安置社区选址布点时考虑的主要因素。相反，农民更关心的是被安置后就业通勤是否方便。此外，苏南地区已经形成统一的城乡就业劳动力市场，失地农民的就业选择面更为宽广，农村集中安置社区已经不适应以就业选择为导向的城市化进程。苏南地区处在长三角城市群的核心位置，是上海大都市圈的重要组成部分。该地区特大城市—大城市—中等城市—小城镇等级完善，尤其是中等城市和小城镇，数量众多且经济发展较好，城市与城市之间，城市与乡镇之间，乡镇与乡镇之间交通联系网络化特征明显，区域基础设施共享度相对较高。此外，各城市与乡镇产业间的相互合作与分工体系相对成熟，劳动力就业市场相对开放，城乡居民基本能享受平等的就业机会。与农村联系最为紧密的县级市和小城镇受益于城市区域化带来的基础设施建设，使得苏南地区实施城乡统筹的边际成本和外部效益都大幅降低，为城市化推动的城乡统筹提供了有利条件。3.城镇集中安置社区的弊端以太仓为例，太仓市现有城镇安置社区主要以统建分购的方式为主，安置地块由政府划拨，集中建设多层和小高层安置住宅。在安置过程中，依据农户拆迁面积，进行货币补偿，农民利用补偿费用购买安置住宅，户口也成为城镇户口，同时享受失地农民应有的社会保障。目前太仓市城镇安置社区普遍采用这种安置模式，主要是因为它拥有诸多优点，例如政府可以统一、集中并且高效的将资金投入在安置社区的基础设施建设上，并与城市其它地区的基础设施联网，能集中建设公共服务设施，提高农民生活水平等等。但是，在现场调研中同样发现了这类集中安置社区存在的问题。3.1空间性问题通常来说，城镇边缘地区地价低廉，政府和开发商为了项目利益最大化，安置小区通常区位不佳，交通不便，这在一定程度上造成了通勤距离加大、购物出行不便等问题。区位边缘化阻碍了“新市民”认识城市、融入城市的进程。此外，随着城市的发展，城区规模逐渐向外扩张，城市近郊不断演变成为建成区，规模大、布局集中且景观单一的安置社区与城市路网和其它城市生长网格系统难以相融，致使城市效率低下。城镇安置社区与商业开发小区最直接的区别在于环境景观的差异，现状安置社区容积率较高，普遍在1.5以上，住区环境比较压抑。宅间缺乏邻里交往空间和宅前绿地，社区中心绿地形式化而非功能化，几乎没有提升居民生活质量的景观要素。研究发现，安置社区比城市社区“旧”的更快。主要是物业缺失和社区管理无序，加上居民自身素质相对较低、农村生活方式转变的不彻底以及外来打工人员的租住，安置社区处在快速衰败中。3.2非空间性问题在房地产市场化和住宅自由化，城市功能及空间的重构，不同社会阶层的分化以及居民自主择居行为等机制影响下，我国城市居住空间分异正在形成。但由于拆迁安置社区所面对的居住对象主要为城镇中低阶层，一方面，政府在城市特定地区划出地块集中建设农民安置社区，引导失地农民集中居住的行为，虽然便于操作实施，但不可否认是在人为加剧低收入者的空间集聚现象，并强化不同社会阶层在空间上的分化。另一方面，由于拆迁安置住宅的价格和租金低廉，容易吸引城市其它低收入者的聚集，从而导致城市贫困地区的自组织强化过程，贫富差距在空间上得到进一步的体现。此外，由于贫困地区衰败较快，基础设施配套水平低，城市景观风貌差，当城市从外向空间拓展逐步转为城市内部更新阶段时，规模巨大的贫困社区将是城市更新过程中最大的“绊脚石”。根据有关学者研究，居住空间分异会使贫富差距显现在城市空间地域上，促使不同收入群体的聚居，而低收入者的聚居会降低他们获得社会资本的能力，从而形成社会隔离和社会不公平，进而影响社会稳定。一方面，从欧美等国家的发展经验来看，贫困阶层聚居地区犯罪率较高，例如美国旧金山的一个规模巨大的社区，拥有住房18000套，租金处在城市最低谷，超过50%的居民接受社会救济，其犯罪率远高于其它社区。另一方面，从欧美国家特定时期社会动乱的经验来看，绝大部分社会革命和群体对抗行为发生于贫民区，这是由于社会不公平引起的群体性不满心理在贫困地区更容易得到强化。因此，政府大规模建设农民安置社区引导中低收入者集中居住，为群体性事件的发生提供了潜在的可能。现有的农民安置模式带有浓重的计划经济色彩，基本属于政府行为。一方面，大规模的划拨土地建设安置社区，由于安置社区区位不佳，配套不完善，土地增值缓慢，土地经济效益无法得到充分体现，也无法带动周边地区的快速发展；另一方面，拆迁不是农民的市场选择行为，而是由于征地才被动城市化，而政府为了加快项目推进和城市化进程，必然导致拆迁补偿费用越来越高，或者由于补偿不到位引起拆迁纠纷，影响社会稳定。反观混合安置模式，在政府引导下将农民安置社区结合城市社区开发，不仅可以促进土地整体升值，提高城市社区居住的整体质量，还能均衡城市配套基础设施和服务设施，有效提升城市化质量。更重要的是在城市社区开发中通过政府控制预留一定的安置住宅，对符合条件并愿意进程落户的农民实施一定的补偿，促进其主动城市化。4.农民安置社区的城市规划建议4.1统筹城乡空间规划首先，在进行新一轮总体规划修编过程中，应当将城市化与农民的拆迁安置直接挂钩，在提高城市化水平，增加城镇人口的同时，统筹考虑农村居民点撤并和城镇安置社区的布局。安置社区的规划应该提前农民拆迁安置三到五年，作为安置小区的建设周期，以避免拆迁农民短期内无房可住的局面。其次，安置社区的规划布局应当位于交通便利，靠近生活服务区的地段，适当与商品住宅小区在空间上有所交叉，一则是消除贫富差距在地域上的标识化现象，二则是为安置农民提供服务就业岗位，满足双方的生活就业需求。最后，对于较偏远的安置社区，政府应加强住区周边的公共投入，提高地区性公共交通和公共设施配置水平，以缩小不同地段、区位住区间的差异。4.2小型化、混合型住区功能分区的城市布局思路对于道路等级配置的影响主要体现在不同性质用地的规模和封闭性对出行使用道路的影响。根据相关研究表明，一般的规律是：支路和次干路密度是商业区>居住区>工业区。据此，在较大规模的居住区内，适当增加支路网密度，减小单个居住地块面积，建议布局安置住区的居住区内主干路间距为800-1000米，次干路网密度为400-600米，支路网密度为200-250米，控制单个安置住区地块面积在4公顷-6公顷之间，有效避免居住区集中安置规模过大的问题，同时也促进城镇开放性社区的形成，有助于各阶层人群的相互混合居住。此外，在混合住区建筑景观上，安置住区宜采用低造价住宅，减少开发成本，但是必须在保证建筑安全质量的前提下，使安置住宅建筑形式与商品住宅相协调，以消除不同阶层在居住建筑上的标识化差异，形成和谐统一的城镇住区景观。4.3社区交往与社会融合首先，社区中心的规划建设要在城镇总体规划和城镇居住区的控制性详细规划中确定，包括社区中心的规模和配套设施的标准；其次，社区中心的规划建设要作为单独的城市建设项目进行开发，而不是由开发商连同商品住宅小区一起开发，社区中心应属于整个混合居住社区（拥有安置小区的居住区）的公共开放空间，由商品住宅小区和安置住区全体住户共同享有，这样不仅避免了社区公共资源的私有化，还促进了不同阶层人群的相互交往。现阶段多数安置小区在营造室外交往空间方面考虑不足，一