政府与社会资本合作项目通用合同指南

政府与社会资本合作项目通用合同指南（一）2015年1月国家发展改革委政府和社会资本合作指导意见及《通用合同指南》专题培训中国国际工程咨询公司研究中心11.理解政府与社会资本合作项目 2.《合同指南》编写思路和结构特点3.《合同指南》要点介绍目录2理解政府与社会资本合作项目“政府和社会资本合作”项目，是在借鉴国际基础设施和公共服务领域投资建设PPP（Public—Private—Partnership）模式的基础上，结合我国国情进行本土化创新而提出的一个新概念。西方国家的“公共部门和私人部门合作”（PPP模式），是公共部门（政府）与私人部门（企业或其他组织）合作推动基础设施和公共事业项目建设的项目运作模式，采用的是西方市场经济国家的话语体系。西方市场经济国家将其经济活动划分为公共部门和私人部门的活动，二者划分界限清晰，各自开展项目投融资及建设遵循不同的原则、模式及评价机制。PPP模式是公共部门和私人部门共同合作的模式，具体可采用BOOT、BOT、BOO、TOT等形式。3投资项目的划分鉴于我国实行以公有制为主体的国家基本经济制度所具有的本质特征，现行投融资体制并不将国家经济部门划分为“公共部门”和“私人部门”，而是划分为“政府”和“企业”两个部分，并将投资项目划分为“政府投资项目”和“企业投资项目”。政府投资项目实行“审批制”管理模式，企业投资项目实行“核准制”和“备案制”管理模式。这里所说的企业，包括国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业及其他形态的企业。我国政府部门或其代表机构吸收社会资本参与基础设施和社会公用事业项目投资建设，不同于西方国家“公共部门”和“私人部门”的合作，因而不是传统意义上的PPP项目，是通过变通和本土化而形成的。4PPP的合作主体政府和社会经营性企业合作，可采用政府授予项目公司特许经营的模式，也可采用政府通过特定的投融资平台公司，向项目公司进行资金等PFI模式开展合作。参与合作的市场主体，应为通过合法程序选择产生的符合条件的经营性国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业或其他各类经营性投融资主体。鉴于“政府和社会资本合作”概念被有关部门提出并得到一定程度的认可，我们决定采纳这一概念。我们将合作各方表述为“政府主体”和“社会资本主体”，将二者的合作表述为“政府方”和“社会资本合作伙伴”之间的合作。其中，“政府方”是指政府部门或其授权的代表机构，“社会资本合作伙伴”是指符合条件的经营性国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业或其他各类经营性投融资主体。562005年2月7日，港铁公司与首创联合组建的北京地铁四号线特许经营公司与北京市政府联合签订《北京地铁四号线特许经营协议》，特许公司负责投资车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，并根据与北京地铁四号线公司签订的《资产租赁协议》，取得轨道部分资产的使用权，负责地铁四号线的运营管理、全部设施的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营。30年特许经营期结束后，特许公司将轨道部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将机电设备归还给四号线公司。港铁公司在北京四号线建设中并未获得沿线土地的开发权。北京地铁4号线PPP模式探索7地铁四号线PPP项目结构示意京港地铁公司（中方控股）股权资金投入港铁特许协议

市交通委监管租赁协议A部分资产租赁租赁协议A部分+B部分全部资产运营A部分+B部分全部资产运营运营维护A部分+B部分全部资产运营期运营经营收入A部分政府投资方

京投公司政府投资B部分项目设施移交无偿移交30年移交（特许期满）运营期结束B部分项目设施移交无偿移交30年建设期B部分建设0年4年建设期B部分建设投资建设期投资46亿元B部分建设0年银行银行贷款协议京投首创中外合作协议投资107亿元回收B部分投资（均委托北京市轨道交通建设管理公司）（由京港地铁公司经营管理）A部分资产租赁费北京地铁4号线PPP模式北京四号线PPP项目是我国城市轨道交通行业第一个正式批复实施的特许经营项目，是国内第一个利用外资、引入私营部门运作的地铁项目。确定轨道交通项目政府投资与社会投资7：3的基础比例特许经营权——给予社会投资自主经营、自负盈亏的权利，奠定轨道交通项目市场化经营基础轨道交通影子票价——联接地铁项目政府定价与市场价格的纽带公益性资产租赁——实现公益性资产与营利性资产在一个项目上的管理整体性北京地铁4号线PPP模式探索8构建轨道交通PPP模式新型的契约化政企合作关系合作关系：政府以经营权的让渡向社会投资者购买社会公共产品服务，以此履行其作为政府的公共产品提供职责。双方权利义务平等、自愿。契约关系：建立硬约束关系并且清晰、可操作。政府与特许公司签署特许协议，规范双方权利义务。设计租金调整机制：项目成长期适当减免租金；项目成熟期适当调增租金。设计合理的社会投资退出机制：因投资者自身经营不善、违约导致退出；因不可抗力、政策性风险等因素导致退出。北京地铁4号线PPP模式探索910起源、发展及争论一般认为，PPP主要包括两种基本类型，一是特许经营，是盈利性项目，使用者付费，基本类型是BOT项目；二是PFI项目，政府出资购买服务。一、使用者付费根据使用量的多少决定付费金额。主要包括BOT、BOO和BOOT等类型，在英国统称为特许经营的PPP模式。一是具有自然垄断性的项目，完全可以通过收费回收成本，关键是要确定价格形成机制；二是通过使用者收费不能保证财务可持续性的项目，需要政府财政补贴；三是财务风险影响因素较多的项目，如高速公路，政府会在低收益期给予相应补贴，达到一定程度后不再补贴，对于高收益还会予以收益管控。二、政府付费属于基本公共服务，或者难以确定使用者，只能由政府通过税收向生产者购买服务，是采取私人融资计划（PFI）的PPP模式。社会资本负责提供公共产品，并保证质量，政府根据产品或服务的结果付费，按业绩获得补偿，政府购买公共服务。11我国经常采用的PPP模式类型基本含义TOTBOT/BOOTROTBOOBTO政府部门将拥有的设施的移交给社会资本主体运营，通常社会资本主体需要支付一笔转让款，期满后再将设施无偿移交给政府方。社会资本主体为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。社会资本主体为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施，待期限届满，社会资本主体将该设施及其所有权移交给政府方。社会资本主体负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部门。社会资本主体在政府授予的特许权下投资建设设施，拥有该设施的所有权并负责其经营，并将一直拥有并经营该设施。1990-2005年发展中国家私人部门参与基础设施项目投资PPP模式目前已经在全世界得到广泛应用，范围涉及道路、桥梁、港口、轨道交通、供水、供电、电信、垃圾处理等传统公用事业，也包括监狱、学校、国防和基础医院等纯公共产品项目。12亚洲国家PPP应用模式分布13PPP不同模式的主要特征14政府推动PPP模式三大主要动机1.吸引民间资本投资，以弥补财政资金之不足推进城镇化，修缮老旧设施，满足新进入城镇的居民的公共需求，以及完善公共服务缺失或供给不足的基础设施等，都是政府部门面临的挑战。此外，由于基础设施的运营经常产生亏损，只能靠财政补贴，从而增加公共财政支出。由于政府财力有限，融资压力巨大，成为调动社会资本参与基础设施建设的主要原因。若PPP设计合理，则可调动此前闲置且正在寻求投资机会的本地、地区或国际范围内的社会资本。社会资本参与PPP项目是为了利用其管理能力和经验（特别是运作公用事业的经验）获利。参与PPP项目的社会资本通过提供服务获得政府补偿，从而获取适当的投资回报。15政府推动PPP模式有三大主要动机2.提高效率，更有效地利用现有资源政府部门由于缺少或没有动力来提高运作公共项目的效率，使得基础设施建设和运营效率较低。在僵化的公共部门采用激励措施提高效率非常困难。社会资本进行投资或取得业务机会的目标很明确，即实现利润最大化，而利润主要通过提高投资和运营效率来获得。如果PPP的设计允许运营商实现这一目标，那么基础设施服务的效率很可能得以提高，从而使得社会资本在获得回报的同时，通过合理收费使得公共服务供给在经济上可持续。PPP允许政府将运营职能转移给高效的社会资本，同时保留和完善监管及监督等核心职能，这种框架如果得到正确实施，可减少政府的现金支出，并能向消费者提供质优价廉的服务。即使政府承担部分投资或运营成本，也能实现控制成本支出、提升服务质量的目标。16政府推动PPP模式三大主要动机3.通过职能、激励和责任的再分配推动相关领域改革政府有时会将PPP当作推动改革的催化剂，通过实施PPP项目，要求重新审视和分配政策制定者、监管者和服务供应商的职能，动员资本和提升效率，重新分配部门职能，以消除潜在矛盾，并考虑允许私营实体参与特定行业项目，这样就会推动改革取得实质性进展。1718中国的引进及推广20世纪80年代以前，基础设施及公共事业投资一般有政府或其授权机构负责；广东沙角Ｂ电厂是我国第一个成功兴建、成功移交的ＢＯＴ项目。总投资40亿港元，1985年7月1日电厂正式开工，两台机组分别于1987年4月、7月并网发电，1999年８月１日正式移交。我国开展PPP已有30年历史。从1996年开始，我国政府对公路、发电厂、自来水厂推动采用BOT方式，并取得进展；2004年建设部出台《市政公共事业特许经营管理办法》（建设部2004年第126号令），明确鼓励非公有资本进入市政公用事业的建设、运营和管理。1920三04年7月国三务院三颁布《关于三投资三体制三改革三的决三定》，提三出进三一步三拓宽三项目三融资三渠道三，发三展多三种融三资方三式；三放宽三社会三资本三的投三资领三域，允许三社会三资本三进入三法律三法规三未禁三入的三基础三设施三、公三用事三业及三其他三行业三和领三域。20三05年国务三院《关于三鼓励三支持三和引三导个三体私三营等三非公三有制三经济三发展三的若三干意三见》指出三按照三“公三平准三入、三公平三待遇三”原三则，三允许非公三有资三本进入三法律三法规未禁的行三业和三领域三，加三快垄三断行三业改三革，三在电力三、电三信、三铁路三、民三航、三石油三等行三业和三领域，进三一步三引入三市场三竞争三机制三，对三其中三的自然三垄断三业务，积三极推三进投资三主体三多元三化，非公三有资三本可三以参三股等方三式进三入；三对其三他业三务，三非公三有资三本可三以独资三、合三资、三合作三、项三目融三资等三方式进入三。中国三的引三进及三推广《国务三院关三于鼓三励和三引导三民间三投资三健康三发展三的若三干意三见》（国三发〔2三01三0〕三13号）三新36条，三鼓励三和引三导民三间资三本进三入基三础产三业和三基础三设施三、市三政公三用事三业和三政策三性住三房建三设、三社会三事业三等领三域。，《国务三院关三于加三强地三方政三府性三债务三管理三的意三见》（国三发〔20三14〕43号）《国务三院关三于创三新重三点领三域投三融资三机制三鼓励三社会三投资三的指三导意三见》（国三发〔20三14〕60号）财政三部《关于三推广三运用三政府三和社三会资三本合三作模三式有三关问三题的三通知》（财三金[2三01三4]三76号）中国三的引三进及三推广20中国三的引三进及三推广《地三方政三府存三量债三务纳三入预三算管三理清三理甄三别办三法》（财三预〔20三14〕35三1号），财三政部《关于三政府三和社三会资三本合三作示三范项三目实三施有三关问三题的三通知》（财三金〔20三14〕11三2号），财三政部《关于三印发三政府三和社三会资三本合三作模三式操三作指三南（三试行三）的三通知》（财三金〔20三14〕11三3号），《国家三发展三改革三委关三于开三展政三府和三社会三资本三合作三的指三导意三见》（发三改投三资[2三01三4]三27三24号）围绕PP三P模式三争议三从未三中断PP三P模式三面临三的法三律难三点：1、法三律体三系方三面一是三对于三法律三适用三本身三存在三不同三观点三。二是三相关三法规三制度三不完三善。三难以三对参三与方三进行三有效三约束三。三是三争议三的解三决、三利益三保障三机制三不完三善。2、实三践方三面一是三项目三经验三不足三，前三期工三作规三范性三亟待三加强三。二是三各方三责、三权、三利划三分和三风险三分担三机制三还不三成熟三。三是三缺乏三合理三定价三机制三以及三“约三束性三条款三”三。3、各三方主三体能三力方三面一是三资本三市场三发育三相对三滞后三。二是三各类三中介三服务三机构三支撑三能力三有限三。三是三政府三主体三自身三能力三也需三要加三强。22PP三P缺乏三有效三指导在全三国各三地公三共服三务设三施民三营化三等探三索已三经呈三现遍三地开三花的三状态三下，三但在三指导三实际三操作三的政三策层三面也三暴露三出诸三多问三题，三特别三是PP三P项目三的核三心文三件―三―合三同文三本缺三乏规三范指三导，三为后三续的三项目三建设三实施三和运三营管三理埋三下隐三患。2324PP三P实践三中的三挫折19三97年北京三市开三始尝三试公交三市场三化，以“北三京巴三士”为龙三头并三上市三。20三06年北京三市政三府开三始整三合交三通资三源，三使步三履艰三难的三“北三京巴三士”三正式三退出城市三客运三业务。经三过10年探三索和三受挫三，20三07年10月北京三公交重新三回归三公益三性的发三展模三式。20三04年之三后，公三用事三业领三域市三场化三浪潮三开始三席卷三全国。PP三P模式三在全三国各三地进三行试三验。在湖三北十三堰市三已推三行5年的三“全三国首三家”“城三市公三交整三体民三营化三”改三革，三于20三08年5月正三式以“夭三折”三的结三局尴尬三谢幕三。北京三地铁5号线决定三与加三拿大三一家三公司三合作三决定三采用PP三P模式三，但三没有三成功三。20三09年2月，上三海再三次实三现城市三公交三资产三的“三国进三民退三”，城三市公三共交三通资三产从三上市三公司三剥离三，使三国有三公交三重新三成为三行业三主力三军。总体三效果三差强三人意从前三述案三例来三看，三都有三以下三几个三现象三：交通三问题三并没三有因三为市三场化三改革三而彻三底解三决，堵车三现象三依然三严重；服务没有明显三改善，公三共服三务依三然落三后于三城市三发展三，不三能有三效解三决基三础设三施落三后的三问题三；运营三企业三亏损，事三故频三发；服务三价格三上涨等。三有些三城市三如十堰，更三多次三发生停运三事件，对三居民三生活三造成三较大三影响三。2526公益三属性三面临三资本三逐利三本性三的挑三战加速城市化中的中国，公用事业的需求与供给矛盾重重，“欠账”问题依然会很严重，仅靠地方财政的力量将很难满足公众对公用事业的需求，如何利用好PPP，有效吸引社会投资进行城市公用事业的建设和完善，将仍然是机遇和难题并存。效果三差强三人意台湾三高铁三濒临三破产27台湾三高速三铁路三（简三称台三湾高三铁）三是连三接台三湾的三台北三市与三高雄三市之三间的三高速三铁路三系统三，以三台北三为起三点，三经板三桥、三桃园三、新三竹、三台中三、嘉三义、三台南三至左三营，三共八三个车三站，三全长34三5公里三。高三铁采三用日三本新三干线三技术三，最三高营三运速三度30三0公里/小时三。它三的开三通使三往返三台北三高雄三两市三的时三间缩三短为1个半三小时三。19三98年启三动台三湾高三速铁三路兴三建计三划。三全线三预定三于20三05年10月31日完三工通三车，三但由三于机三电与三号志三系统三整合三、试三车进三度大三幅落三后，三延后三一年三多，三全线三已于20三07年1月5日正三式通三车。台湾三高速三铁路三是台三湾岛三内第三一个三、也三是全三世界三最大三规模三，采三取BO三T模式三的公三共工三程，三建设三总成三本估三计约三达新三台币48三06亿元三。由三「台三湾高三速铁三路股三份有三限公三司」三（大三陆工三程、三长荣三集团三长鸿三建设三、太三平洋三电线三电缆三、富三邦集三团与三东元三电机三为主三要股三东）三负责三兴建三、营三运阶三段的三工作三，特三许期三限为35年（三自19三98年起三算；三事业三发展三用地三则为50年）三。台湾三高铁三濒临三破产台湾三高铁BO三T工程三变成三钓鱼三工程当初三“台三湾高三铁联三盟”三之所三以能三拿下三项目三，最三主要三的理三由就三是他三们提三出：三台当三局可三以真三正“三零出三资”三，不三但工三程开三工后三的经三费全三由公三司自三筹，三而且三在高三铁投三入营三运后三，还三可以三分期三将台三当局三先前三支付三的10三57亿元三新台三币前三期费三用予三以“三回馈三”。三不花三一分三钱就三可以三建好三高铁三，这三份诱三惑确三实很三吸引三人。三可是三在拿三下项三目正三式签三约后三，台三湾高三铁公三司的三五大三发起三行股三东（三分别三为台三湾大三陆工三程、三富邦三、太三电、三长荣三和东三元电三机财三团）三就对三出资三义务三拖拖三拉拉三，一三直不三肯认三真履三行。按原三来的三规定三，台三湾高三铁项三目的三自有三资金三应该三达到12三00亿新三台币三，其三中五三大发三起人三股东三不应三该少三于40三%。而三台湾三高铁三公司三的额三定资三本金三为50三0亿元三新台三币，三但由三于发三起人三股东三们全三都极三力寻三找合三同和三法律三中的三漏洞三，当三时实三际到三位的三却只三有12三5亿元三新台三币。三直到三台高三铁正三式投三入运三营时三，到三位的三资本三金也三只有10三51亿元三新台三币，三其中三五大三发起三人股三东更三只占三到了18三.5三%左右三，即三使加三上关三联企三业等三的出三资，三实际三投资三也不三到30三0亿元三新台三币。为了三填补三空缺三，已三经骑三虎难三下的三台当三局不三得不三一再三指使三台糖三、“三中华三电信三”、三“中三钢”三、中三技社三财团三、航三空发三展基三金会三以及三“行三政院三开发三基金三”等三官营三企业三和基三金直三接注三资。三结果三到开三通营三运时三，台三公营三企业三持有三的台三湾高三铁公三司股三份比三例至三少超三过了35三%，远三远超三过BO三T项目三中公三营企三业不三得超三过20三%的规三定，三在前10大股三东中三有5个是三公营三企业三，在三前4大股三东中三更已三经占三据3席。由于三民间三纷纷三不看三好怪三状百三出的三台湾三高铁三公司三，使三它几三乎在三市场三上求三贷无三门，三结果三最后三也不三得不三由台三当局三出面三组织三了以三公营三金融三机构三为核三心的三银行三团，三并以三全额三担保三的方三式，三为工三程筹三集了32三33亿元三新台三币的三贷款三。但三是由三于资三金来三源过三于倚三重贷三款，三台湾三高铁三从最三初就三背上三了沉三重的三债务三负担三，开三始营三运时三资产三负债三率已三经超三过80三%，为三走到三今天三的处三境埋三下了三深深三的伏三笔。只有三发起三人股三东们三成了三大赢三家。三由于三掌握三着公三司运三营权三，又三和当三时的三台湾三当局三关系三亲密三，五三家原三始大三股东三都在三台湾三高铁三项目三中分三到了三大量三利润三丰厚三的业三务承三包合三同，三仅据三公开三信息三它们三就接三到了三价值80三0多亿三元新三台币三的分三包，三相当三于其三实际三出资三额的三三倍三，而三根据三台“三监察三院”三的不三完全三调查三，这三几家三大股三东及三其关三联企三业承三揽的三实际三合同三金额三可能三超过20三00亿元三新台三币，三净利三可达三数百三亿元三。而三根据BO三T合同三的约三定，三如果三最后三高铁三公司三破产三，台三当局三还必三须赔三偿投三资人三的损三失，三其实三免除三了它三们的三风险三。事三实已三经无三需争三辩，三台湾三高铁三的BO三T协议三只是三看上三去很三美。--三-魏峰三：台三湾高三铁为三什么三濒临三破产2829资料三来源三：中三国台三湾网台湾三高铁三濒临三破产30资料三来源三：中三国台三湾网台湾三高铁三濒临三破产31资料三来源三：中三国台三湾网台湾三高铁三濒临三破产32如何三正确三操作PP三P项目三？1、把三握P三PP三模式三运用三的关三键环三节2、PP三P不能三仅作三为融三资工三具3、市场三化运三作≠“依靠三市场三收回三投资”4、采三用PP三P模式三需要三专业三化的三财务三分析5、兼三顾逐三利性三和公三益性三，审三慎决三策6、加三强履三约监三管PP三P模式三的三三大特三征PP三P项目三可以三采用三不同三的模三式，三然而三所有三的PP三P必须三满足三三大重要三特征。一、三伙伴三关系要求三目标三一致三，形三成合三力。三在具三体项三目上三，以三最少三的资三源，三实现三最多三的产三品和三服务三。二、三利益三共享政府三部门三不是三与社三会资三本分三享利三润。三政府三部门三需要三对社三会资三本可三能获三得的三高额三利润三进行三调控三。公三益性三项目三不应三追求三利润三最大三化。社会三资本三主体三可以三取得三相对三平和三、稳三定的三投资三回报三。三、三风险三分担政府三部门三尽可三能大三地承三担自三己有三优势三的伴三生风三险。三社会三资本三主体三需要三承担三大部三分甚三至全三部管三理职三责。33把握PP三P模三式运三用的三关键三环节建立三长期三的政三府与三社会三资本三合作三机制。关键三在于三政府三要处三理好三与市三场主三体之三间的三关系三，由三“经三营者三”转三变为三“监管三者”、三“合作三者”。三发挥三社会三资本三合作三伙伴三在整三合设三计、三建设三、运三营、三管理三等方三面的三综合三优势三，“让三专业三人做三专业三事”。建立三合理三的利三益共三享机三制。通过三政府三核定三经营三收费三价格三以及三以购三买服三务方三式补三贴标三准，三实现三项目三建设三运营三的财务三可持三续性。既三要保三障公三共利三益，三提高三公共三服务三质量三和效三率，三又要三避免三企业三出现三暴利三和亏三损，三实现三“盈利三但不三暴利”。34建立三平等三的风三险共三担机三制。政府三和社三会资三本应三该平等三参与三、诚三实守三信，三按照三合同三办事，依三据对风险的控三制力三，承三担相三应的责任，不三过度三转移三风险三至合三作方三。企三业主三要承三担投三融资三、建三设、三运营三和技三术风三险，三政府三主要三承担三国家三政策三、标三准调三整变三化的三风险三，双三方共三同承三担不可三抗力三风险。建立三严格三的监三管和三绩效三评价三机制。政府三对PP三P项目三运作三、公三共服三务质三量和三资金三使用三效率三等进三行全过三程监三管和三综合三考核三评价，认三真把三握和三确定三服务价格和项三目收益三指标，加三强成本三监审三、考三核评三估、三价格三调整三审核，可三以考三虑引三入第三三方进行三社会三评价三。健三全完三善正三常、三规范把握PP三P模三式运三用的三关键三环节35PP三P不能三仅认三为是三一种三融资三模式融资三仅是PP三P的目三的之三一，三而不三是全三部。三引入三社会三资本三，除三引入三资金三外，三更重三要地三是引入三先进三技术三和管三理经三验；融资三更多三地是三考虑三各自三风险三最小三化。PP三P则要三求使三项目整体三风险三最小三化，通三过合三作降三低各三自风三险，三发挥“1+三1>三2”的机三制效三应。融资三仅考三虑自身三财务三利益最大三化，PP三P则追三求在三保障公共三利益的前三提下三，使三社会三资本三获得三合理三回报三。不三允许三过分三追求三各自三利益三，政三府有三对社三会资三本投三资收三益进行三管控的责三任。36政府三对实三施PP三P项目三的战三略承三诺社会三资本三主体三期望三政府三成为负责三任的三合作三伙伴，以三减轻三自身三在政三策和三改革三规划三、项三目开三发以三及合三同监三督等三方面三的负三担，三并希三望政三府建三立恰三当的三法律三和其三他框三架，三以便三设立三目标三、监三控进三度、三评估三进展三、报三告进三度、三执行三合同三规定三和处三理纠三纷，三政府的承诺通常包括：就PPP的改革战略和预期发表公开声明；与利益相关方协商和提高透明度；提供充足资金和支持；指定一个强有力的PPP项目推动机构。3738我国三收费三高速三公路三占全世三界的70％，若包三括一三、二三级收三费公三路在三内，三占到90％。通三过向三道路三的使三用者收取三过路三费来三回收三投资，在三国外三仅仅三作为辅助三手段，在三我国三却成三为回三收公三路建三设成三本的主要三手段，甚三至是唯一三手段，不三符合三国外三的普遍三做法。国外三监狱三也在三采用PP三P，是三不是三要向三犯人三收费三以回三收监三狱的三建设三和运三营成三本？市场三化运三作≠“依靠三市场三收回三投资”39PP三P不能三成为三规避三责任三的一三种工三具PP三P不应三该成三为政三府向纳三税人三“二三次收三费”的理三由；PP三P不应三该成三为政三府转移向纳三税人三提供三“公三共服三务”责任的手三段；PP三P不应三该成三为将责三任推三卸给三将来的工三具；三对公PPP不应该成为转移财务风险的途径。40采用PP三P模式三需要三专业三化的三财务三分析以城三市轨三道交三通项三目为三例，三考虑三到银三行贷三款的三实际三利率三等融三资成三本，三以及三城市三轨道三交通三投资三所面三临的三风险三等因三素，三企业三投资三于城三市轨三道交三通项三目的三财务三内部三收益三率如三果仅仅三大于三所谓三的3%的财三务基三准收三益率三水平，从三企业三理财三的角三度看三，肯三定不三具有三财务三可行三性。我国三在设三计基三础设三施及三公益三性项三目的三财务三评价三方法三框架三中，三没有三考虑三这类三项目三独特三的行业三特征，而三是按三照一三般的商业三性投三资项三目财三务评三价的思三路对三这类三项目进行三财务三评价，将三企业三理财三的现三金流三量与三政府三公共三投资三的现三金流三量混淆三在一三起。41目前三的城三市轨三道交三通项三目无三论是三所谓三的国三民经三济评三价还三是财三务评三价，三都与三项目三融资三的实际三运作三相脱三节，在三本质三上仍三然难三以摆三脱“可批三性研三究”的三桎梏三，为三政府三部门三的可三批性三审批三服务三，但三难以三为处三于市三场经三济环三境下三的企三业参三与城三市轨三道交三通项三目的三融资三运作三发挥实际三指导三和评三判作三用。这三种状三况应三该改三变，三要摆脱三“可三批性三研究三”的三思维三习惯，应三明确三提出三城市三轨道三交通三项目三的财三务内三部收三益率三仅仅三大于3%或者5%，在三财务三上是三不可三行的三。同时三要强三调，财务三不可三行并不三意味三着项目三不能三投资建设三。如三果通三过经三济费三用效三益分三析认三为项三目建三设具三有经三济合三理性三，那三么即三便是三财务三收益三率为三负值三，也三应该三投资三建设三。但三应该三策划三出具三有财三务可三持续三性的三财务三方案三。采用PP三P模式三需要三专业三化的三财务三分析42如何三理解三资本三金比三例？以城三市轨三道交三通为三例，三现阶三段城三市轨三道交三通项三目还三不可三能做三到通过三票款三收入三来回三收建三设投三资。按三照这三个逻三辑，三城市三轨道三交通三的全三部建设三投资都需三要政府三来负三担。按照三有关三规定三，城三市轨三道交三通项三目只三要项三目业三主能三够筹三集到40％的三项目三资本三金，另三外60％的三资金三可通三过银行三贷款三解决，这三是我三国按三照商三业性三投资三项目三运作三模式三的一三般做三法来三管理三城市三轨道三交通三等公三益性三项目三的一刀三切式三管理的一三种表三现，三使得三城市三轨道三交通三项目三可行三性研三究的三资金三筹措三和融三资方三案财三务评三价流三于形三式，背离三了投三资项三目财三务评三价的三应有三之意三。43当业三主筹三集到40三%的项三目资三本金之后三，另三外60％银三行贷三款的三本金三偿还三和利三息支三付不三可能三由项目三自身的净三现金三流量三来偿三还，三最终三仍然三需要三政府三以各三种方三式来三偿还三。40三%的项三目资三本金三制度三规定三实质三上是形同三虚设，其三唯一三作用三是通三过这三种方三式延缓了城市三政府三对另三外60％建三设资三金的三支付三时间三。这种三不符三合城三市轨三道交三通基三础设三施融三资特三点的三项目资本三金管三理模三式，实三际实三施的三效果三却是三项目三业主三在进三行可三行性三研究三时，三将如三何拼凑三资本三金比三例成为三可行三性研三究中三的融三资方三案策三划及三财务三分析三的重三点内三容，三忽视三了人三们根三据城三市轨三道交三通投三资的三产业三特征三进行三融资三方案三的优化三分析三及财三务可三行性三的专三业判三断，并三导致财务三评价三流于三形式三。如何三理解三资本三金比三例？44公共三基础三设施三的资三金来三源以三政府三为主以轨三道交三通为三例，三国外三轨道三交通三建设三资金三来源三相对三多样三化，三有国家三政府三补贴三、地三方政三府补三贴、三国铁三、轨三道交三通受三益者三、民三间资三本等多三种方三式。从总三体来三看，三国外三轨道三交通三的建三设资三金主三要来三源于三国家三政府三和地三方政三府。三这是三由公三共基三础设三施本身三的属三性所决三定的三。东京三、巴三黎、三柏林三等都三属于三这种三类型三。并不三是任三何服三务都三应遵三循“受三益者三负担三”的原三则。三如果三将投三资成三本不合三理地三转嫁三给公三众，就三会损三害公三众利三益。45巴黎三轨道三交通三的融三资方三式巴黎三大区三轨道三交通三系统三基础三设施三的建设三资金主要三由国家三和地三方政三府承三担，基三础设三施维修三及运三营成三本费用三等则三由票款三收入和企三事业三单位三缴纳三的特别三交通三税来支三付，三差额三部分三由政府三补贴。法国三城市三公共三交通三融资三方式三的选三择，三取决三于法三国政三府对三公共三交通三认识三的独三特理三念。三作为三组织三公共三交通三、制三定票三价政三策的三交通三部门三认为三，公三共交三通票价三不能三全部三由乘三客承三担，地方三政府三应该三负担三部分三基础三设施三的开三支和三公共三交通三的维三护费三用。三另外三，法三国政三府还三认为雇主是建三立公三共交三通体三系的三最大三受益三者，三所以应该三参与三公共三交通三的融三资。46法国三城市三公共三交通三的融三资一三般由三四个三方面三共同三承坦三：（1）乘三客：即票三款收三入。三乘客三大约三承担三了公三共交三通成三本的三三分三之一三。为三吸引三乘客三，巴三黎针三对不三同对三象发三售不三同的三车票三，并三提供三相应三的优三惠。三如按三区域三发售三的月三票和三年票三以及三对失三业者三提供三优惠三等等三。（2）雇三主：在巴三黎，三公共三运输三投资三大部三分是三由公三众基三金承三担的三，主三要来三自于三雇主三交纳三的交三通税三。巴三黎所三有拥三有9名以三上职三工且三设在三城市三公共三交通三服务三区域三之内三的企三、事三业单三位均三要缴三纳特三别交三通税三，并三与雇三主的三工资三总额三成比三例扣三收，三税率三由交三通组三织机三构决三定，三巴黎三大区三征收三的税三率是三法国三最高三的。三税收三将专三项用三于城三市交三通设三施的三建设三维修三以及三融资三成本三的支三付。（3）地三方政三府：当乘三客和三雇主三的资三金不三能满三足公三共交三通发三展的三需要三时，三就要三由地三方政三府通三过地三方税三为城三市交三通收三集资三金，三其主三要是三用于三基础三设施三投资三。（4）国三家：国家三出资三也主三要是三用于三基础三设施三的项三目投三资上三，目三的在三于通三过国三家的三政策三引导三和鼓三励发三展公三共交三通，三鼓励三实现三多元三化的三交通三体系三，并三使现三有的三交通三网络三现代三化。巴黎三轨道三交通三的融三资方三式基础三设施三可销三售性三评估三框架世界三银行三在19三94年的世界三发展三报告中，三对基三础设三施的三性质三进行三了详细三分类，选三取竞争三潜力、商品三或服三务的三特点三，向三用户三收取三补偿三费用三的可三能性三、公三共服三务的三责任三、环三境外三部性等五三个方三面评三价指三标，三对各三类基三础设三施的三可销三售性三进行三评估三。按1-三3计分三，分三值越三大越三容易三销售。按照三世界三银行三的对三基础三设施三可销售三性评三价框架三，采用PP三P模式三的可三能性可以三参照三基础三设施三的可三销售三性进三行判三断。三可销三售性三越强三，社三会资三本进三入的三可能三性就三越大三。47基础三设施三可销三售性三评估三表竞争潜力商品或服务的特性向用户收费的可能性公共服务的责任环境外部性市场化指数电信地方性服务中私人产品高中低2.6长途、增值服务高私人产品高很少低3.0电力和天然气热力发电高私人产品高很少高2.6电力输送低俱乐部产品高很少低2.4电力配送中私人产品高很多低2.4天然气生产、运输高私人产品高很少低3.0运输农村道路低公共产品低很多高1.0铁路货运和客运高私人产品高中中2.6一级和二级公路中俱乐部产品中很少低2.448基础三设施三可销三售性三评估三表供水管道网络中私人产品高很多高2.0非管道网络高私人产品高中高2.4排污管道排污及处理低俱乐部产品中很少高1.8公寓污水处理中俱乐部产品高中高2.0现场处理高私人产品高中高2.4排水收集高私人产品中很少低2.8净化处理中公共产品中很少高2.0灌溉一级与二级网络低俱乐部产品低中高1.4三级网络中私人产品高中中2.44950兼顾三逐利三性和三公益三性，三进行三科学三论证三，审三慎决三策联合三国开三发署三（UN三DP）定三义：PP三P是指三政府三、营三利性三企业三和非三营利三性企三业基三于某三个项三目而三形成三的相互三合作三关系，通三过这三种合三作形三式，三合作三各方三可以三达到三比预三期单独三行动三更有三利的结三果。在公三私合三作模三式中三，既三要体三现私三人部三门资三本的逐利三性，还三受其公益三性和福利三性的制三约，三既要三考虑三经济三效益三，更三要考三虑社三会效三益。公共三部门三投资三项目三无论三在何三种合三作模三式下三，都三要在社会三福利三最大三化和三保护三投资三者利三益之间三寻找三到平三衡点三，从三而既三能确三保最三大程三度满三足公三众需三求，三又能三使运营三企业有一三定的利益三回报。51基础三设施三项目三采用PP三P运作三模式，就三决定三了必三须遵三循商业三规则以吸三引社三会投三资者三参与三项目三建设三，因三此在三项目三评估三论证三中必三须强三调商业三性的三分析三评价三。基础三设施三项目三的公三共产三品或三准公三共产三品属三性又三决定三了政三府部三门必三须确三保其公益三性目三标的实三现，三从而三需要三根据三公共三项目三的特三征对三拟建三项目三进行三分析三评估三。采用PP三P模式三的公三共项三目，三即不三能象三一般商业三性项三目那样三进行三评估三论证三，也三不能三象一三般的公共三项目那样三进行三评估三论证三。兼顾三逐利三性和三公益三性，三进行三科学三论证三，审三慎决三策52要求PP三P项目三的评三估论三证要三处理三好政府三与企三业、三政府三与社三会、三政府三与市三场、三政府三与公三民之间三的关三系；兼顾三公益三性和三商业三性目三标，三解决三好政三府公共三理财和参三与PP三P运作三的社三会投三资者三的企业三理财之间三的关三系；通过三构造三具有三可持三续性三的财三务模三式，三理清三不同三参与三者间三的利益三博弈关系三，满三足投三资主三体多三元化三，融三资渠三道多三样化三和融三资方三式复三杂化三背景三下融资三决策的需三要。兼顾三逐利三性和三公益三性，三进行三科学三论证三，审三慎决三策53PP三P模式三作为项目三融资三模式，应三根据项目的预三期收三益、三资产三以及三政府三扶持三措施三力度三来构三造财三务方三案，三因此三必须三关注项目三本身的财三务盈三利能三力，三而不三是其三背后三的其三他法三人机三构的三财务三状况三。应三要求三项目三的参三与各三方及三早共同三参与三项目三的确三认、三技术三方案三设计三和可三行性三研究三工作，对三融资三方案三的可行三性进三行评三估，并三采取三有效三的风三险分三配方三案，三让各三参与三方合理三地承三担风三险。为了三让社三会资三本有三效参三与到三项目三中来三，应三重视三对政三府部三门与三社会三资本三之间三的特许三权协三议进行三策划三和评三估，三及时三发现三和协三商公三共部三门与三社会三资本三之间三出现三的分三歧，三形成互利三双赢的特三许方三案。兼顾三逐利三性和三公益三性，三进行三科学三论证三，审三慎决三策54作为三政府三部门三在基三础设三施建三设中三减轻三负担三并降三低风三险的三一种三有效三方式三，在PP三P模式下，三公共三部门三和社三会资三本共三同参三与基三础设三施的三建设三运营三，政三府部三门必三须创造三条件，使三得一三些原三本公三共部三门垄三断的三行业三打破三垄断三，在行业三准入和政三府部三门的公共三管理之间三寻求三平衡三。必须三保证三社会三资本三获得最低三可接三受的三盈利三能力。在PP三P模式三下，三政府三通过三给予三社会三资本三相应三的政三策扶三持、三投资三补助三、贷三款担三保、三税收三优惠三等，三确保三社会三投资三具有三商业三吸引三能力三，以三便提三高社三会资三本投三资基三础设三施项三目建三设的三积极三性。兼顾三逐利三性和三公益三性，三进行三科学三论证三，审三慎决三策55PP三P融资三项目三的评三估应三考虑三以下三特征三：以项三目为三主体三。PP三P项目三主要三根据三项目三的预三期收三益、三资产三以及三政府三扶持三措施三的力三度来三安排三融资三，其三贷款三的数三量、三融资三成本三的高三低以三及融三资结三构的三设计三都是三与项三目的三现金三流量三和资三产价三值直三接联三系在三一起三，因三此PP三P项目三的融三资是三以项三目为三主体三的融三资活三动。有限三追索三贷款三。传统三融资三模式三实行三的是三根据三借款三人自三身资三信情三况确三定的三完全三追索三贷款三，而PP三P项目三融资三实行三的是三有限三追索三贷款三，即三贷款三人可三以在三贷款三的某三个特三定阶三段对三项目三借款三人实三行追三索，三或在三一个三规定三范围三内对三合作三双方三进行三追索三，除三此之三外，三项目三出现三任何三问题三，贷三款人三均不三能追三索到三项目三借款三人除三该项三目资三产、三现金三流量三以及三政府三所承三诺义三务之三外的三任何三形式三的资三产。兼顾三逐利三性和三公益三性，三进行三科学三论证三，审三慎决三策56合理三分配三投资三风险三。应尽三早地三确定三哪些三基础三设施三项目三能够三进行PP三P项目三融资三，并三且在三项目三的初三始阶三段就三较合三理地三分配三项目三整个三生命三周期三中的三风险三，并三在现三金流三量的三规划三中得三到清三晰反三映。资产三负债三表之三外的三融资三。作为三资产三负债三表之三外的三融资三，根三据有三限追三索原三则，三项目三投资三人承三担的三是有三限责三任，三因而三通过三对项三目投三资结三构和三融资三结构三的设三计，三可以三帮助三投资三者将三贷款三安排三为一三种非三公司三负债三型融三资，三使融三资成三为一三种不三需进三入项三目投三资者三资产三负债三表的三负债三融资三形式三。灵活三的信三用结三构。PP三P项目三具有三灵活三的信三用结三构，三通过三将贷三款的三信用三支持三分配三到与三项目三有关三的各三个方三面，三提高三项目三的债三务承三受能三力，三减少三贷款三人对三投资三者资三信和三其他三资产三的依三赖程三度。兼顾三逐利三性和三公益三性，三进行三科学三论证三，审三慎决三策57PP三P要根三据具三体的三情况三，考三虑不三同行三业、三地域三、城三市发三展水三平等选择三适合三的模三式。关于三股权三，即三便是三完全三国有三，也三必须三保障三运营三企业三的自三我发三展能三力，三才能三使公三用事三业可三持续三发展三。因三此，所有三权性三质并三不能三完全三决定三公用三事业三的服三务质三量和三可持三续经三营，也三并非三完全三国有三才能三保障三公用三事业三的公三益性三。对于三公用三事业三企业三的上市三要慎三之又三慎，因三为企三业一三旦上三市就三成为公众三公司，多三元化三股东三的投资三收益三最大三化与公三用事三业局部三公益三性的矛三盾使三得问三题更加三复杂三。加强三监管58PP三P成败三的关三键在三于，三是否三建立三了与三其相三适应三的完三善有效三的监三管体三系。要想三实现获得三社会三投资、提高三效率并改善三服务的多重三目标，在三选择三好既三定的三公私三合作三模式三后，三就必三须对三其进行三必要三的监三管，规三范企三业的三行为三使其三符合公用三事业的服三务宗三旨。监管三体系三包括价格、质量三与安三全规三制、对三应的财政三补贴三机制以及三发挥公众三监督的作三用等三。加强三监管1.政府三与社三会资三本合三作项三目理三解2.三《合同三指南》的编三写思三路和三结构三特点3.三《合同三指南》要点三介绍目三录59政府三与社三会资三本合三作项三目合三同如何三看待PP三P合同1、合三同《中华三人民三共和三国民三法通三则》第85条：三合同三是当三事人三之间三设立三、变三更、三终止三民事三关系三的协三议。三依法三成立三的合三同，三受法三律保三护。《中华三人民三共和三国合三同法》第2条：三合同三是平三等主三体的三自然三人、三法人三、其三他组三织之三间设三立、三变更三、终三止民三事权三利义三务关三系的三协议三。2、合三同有三效的三条件1．双三方当三事人三应具三有实三施法三律行三为的三资格三和能三力2．当三事人三应是三在自三愿的三基础三上达三成的三意思三表示三一致3．合三同的三标的三和内三容必三须合三法4．合三同必三须符三合法三律规三定的三形式三。3、合三同约三束力1．自三成立三起，三合同三当事三人都三要接三受合三同的三约束三；2．如三果情三况发三生变三化，三需要三变更三或解三除合三同时三，应三协商三解决三，任三何一三方不三得擅三自变三更或三解除三合同三；3．除三不可三抗力三等法三律规三定的三情况三以外三，当三事人三不履三行合三同义三务或三履行三合同三义务三不符三合约三定的三，应三承担三违约三责任三；4．合三同书三是一三种法三律文三书，三当事三人发三生合三同纠三纷时三，合三同书三就是三解决三纠纷三的根三据。是政三府与三社会三资本三双方三围绕三特定三项目三，设三定、三变更三、终三止权三利义三务关三系的三协议三。是约三束规三范行三为、三维护三各方三利益三、解三决合三同纠三纷的三依据三。项目三合同三是一三个体三系，三其中三，主三合同三处于三核心三地位三。是对