廉政审计：建立与完善反腐倡廉惩防体系的制度支柱

廉政审计建立与完善反腐倡廉惩防体系的制度支柱

Summary：廉政对应着腐败，腐败在政治范畴即指权力职能的恶变，是国家公职人员滥用权力以权谋私或偏离公职，不为人民做实事的现象。伴随着我国经济社会的快速发展，腐败问题也进入到高发期。本文在分析廉政审计的作用和功能、实施廉政审计需要解决的一些问题基础上，结合我国现阶段反腐倡廉的现状，提出了实施廉政审计的具体措施。Key：廉政审计反腐倡廉审计制度一、引言腐败是社会发展的毒瘤，也是降低国家机关工作效率，削弱政府公信力的主要诱因。审计是惩治腐败的重要力量之一，承担着惩治腐败的重任。在“审计风暴”之后，审计工作越来越受到大家的关注。回顾审计反腐的历史，廉政审计在其中扮演了重要的角色，成为又一次制度创新。审计的反腐功能日渐凸显，从制度上加固我国审计制度的任务更加紧迫。二、廉政审计的意义（一）有利于党风廉政建设无论从政治本身，还是从经济、文化发展角度来看，腐败问题都对国家发展影响深远。从法制社会建设来看上，腐败行为严重影响了政府即其他国家机关及国家工作人员的公信力，损害了国家的法制尊严，有法不依、违法不究，久而久之不利于社会主义法制体系的建设;从经济运行角度看，腐败行为严重扰乱正常的经济体系运转，破坏了资源合理配置;从社会发展角度看，腐败行为严重败坏社会风气，使社会发展严重失衡，是对正常的社会伦理道德的冲击。回顾历史，许多国家的经济与社会发展都止于腐败，腐败问题严重损害人民的利益，成为我国继续稳步发展的重大隐患，危害之巨、影响至广，反腐刻不容缓。党的十八大以来，“打虎拍蝇”双管齐下，不论身份背景，不论职务多高，也不论曾经作出多大的贡献，只要触犯国法党纪，都必将受到法律的严惩。一大批国家工作人员的违法违纪行为被相继查出，其中不乏省部级高官。除此之外，一些大案要案相继进入司法程序，涉案人员也依法被追究相应的刑事责任。在这些成绩中，廉政审计扮演了重要的角色，发挥着不可或缺的作用。（二）有利于遏制腐败行为廉政审计在打击腐败领域能发挥较大的作用是与腐败的主要形式即贪污、行贿受贿、公权私用、挪用公款公物等联系在一起的。在具体实施过程中们往往表现在：利用公权以“借”为掩护侵占他人财物或以“借”的旗号进行行贿受贿;以明显低于市场价格买卖或置换商品房或以劣换优以谋取不当利益;以委托他人投资理财甚至变相赌博等形式收钱敛财的，以各种方式为亲友或直接利益关系着谋取不当利益，等等。当前的腐败“权力期权化”即利用现有权力谋取未来利益的现象也越来越明显。腐败分子手段越来越多样，其中往往牵扯到很复杂的经济往来，且做法越来越隐蔽，常规调查方式很难发现。完善国家治理体系中的反腐惩防体系，防患于未然逐步扭转社会风气。三、我国廉政审计的历史和现状（一）经济责任审计和特种审计经济责任审计起始于上世纪八十年代中期，是我国审计反腐史上的第一次制度创新，在当时它所起到的作用是评价和鉴定厂长、经理等职务的经济责任。伴随着国企厂长、经理承包责任制的改革，企业内经济腐败问题日益严重，经济责任审计的功能也逐步扩大，在企业监管中逐渐担任重要角色。因此，进入到九十年代经济责任审计出现两个变化趋势：一是从监管单位性质来看，由普通企业扩展到国企，而后又逐渐扩展到机关、事业单位;二是从审计对象来看，由企业厂长、经理逐渐延伸到国家机关工作人员，且有效监管对象级别呈现出逐步升高的趋势。纵观经济责任审计的产生与发展，它备受重视的原因有许多，主要是由于它对“一把手”制度的制约和监督，对自由权力进行了相对有效的规范，在一定程度上弥补了“一把手”制度的缺陷，成为反腐倡廉制度体系建立过程中的第一次制度创新。进入到九十年代中后期，腐败成为中国社会最大的毒瘤，党内腐败问题频发。黨的十六届三中全会提出，要建立健全惩治和预防腐败的监督体系，开展源头治理，特种审计就是在这一时代背景下产生并发展的。进入新世纪，国家社科基金课题明确提出要建立经济腐败审计工作下的特种审计制度，由此可见，特种审计为反腐而生，有明确的目的导向。从内涵上看，特种审计是指审计部门在以《审计法》为基础的常规审计外开展的，专门为防范公职人员违法违纪而开展的审计项目。主要包括行政机关采购审计、相关单位收费审计、重大公共工程审计、国企改制及重大经济案件配套调查审计、基金管理审计等。与经济责任审计相比，特种审计有许多独特之处，例如：特种审计的对象范围更广，涵盖广大普通国家工作人员;审计目的也更为明确，以预防和打击腐败为主;在审计内容上更加针对于易发生腐败的公共权力集中、自由裁度权力过大的重点领域。由此可见，特种审计反腐职能更加明确，作用也更为突出。（二）廉政审计特种审计从制度创新角度来看贡献很大，但从最早推行特种审计的深圳来看，特种审计实效性有限，并没有达成我们最初的期待。现实的情况催生了审计反腐史上的第三次制度改革，廉政审计应运而生。特种审计更名为廉政审计，从侧面反映了审计反腐由查处为主到预防和打击为主的变化。特种即特殊，超出常规，而廉政审计言简意赅，“廉”即廉洁、不腐化;“政”即相关国家治理活动，反腐职能更加明确，审计对象指向更明，给腐败者以震慑。廉政审计改革后，审计对象瞄准政府部门工作人员以及重点企事业单位的国家工作人员，针对性更强也使得对配套的审计方法要求更高，增强审计的预防功能。主要变化在于审计的[HJ1.8mm]综合性更强。廉政审计可以与监察机关、检察机关相互配合，更好地发挥审计的反腐功能，落实审计的问责机制，根据审计结果及时追究责任并移交司法部门处理，强化审计处理权。时至今日，完整的“廉政审计”体系还没有浮出水面，各级审计部门的工作还是围绕着完善经济责任审计，给出经济审计结果等方面，其作为行政监督体系内部监督主体的作用并没有发挥出来。廉政审计发展进入瓶颈期，其原因是多方面的。例如，相关的法律依据不健全、组织机构如何设置、与其他审计形式的关系如何处理等等。四、促进和完善廉政审计工作的思路（一）科学设置廉政审计的组织机构审计主体的独立是廉政审计发挥作用的前提，从人员组成上来看，因为现阶段腐败的形式和出现的部门越来越复杂，廉政审计机构的组成人员应当更加丰富，可以审计师为主，配合法官、律师与警官等。单一审计师组成的审计团队业务范围单一，专业知识有限，人员多样化可以更大程度上满足廉政审计的要求。从审计机关的机构设置看，可以将原本经济责任审计单位中加入廉政审计，并与监察机关相互配合。将相关具有反腐性质的单位联系起来，既可以减少部门间的越权或推诿，又可以大大提高廉政审计的震慑力。相关人员的编制安排可以参考香港廉政公署，大胆采用聘任制，合约期一般为五年，这有利于促进人才更新，及时解聘不合格的审计人员，保持审计单位内部的廉洁。在审计机关内部也应加强培训和岗位轮转，以提高风作人员索质，打造合格的廉政审计团队。（二）建立完善廉政审计的法律法规廉政审计的法律依据就是国家《审计法》，《审计法》总则第一条明确指出，制定《审计法》目的是为了保障国家经济持续健康发展，促进国家廉政建设。可见廉政建设本就是实行审计监督的目标之一，但现行《审计法》对廉政审计的目标、范畴、使用方法及管理机制都没有作出明确的规定。面对当前严峻的反腐形势，《审计法》的修改与完善十分有必要。具体做法是在现行《审计法》的基础上进一步健全和完善廉政审计法规体系，通过补充条例与实施细则等方式構建廉政审计的具体法规，并以此作为审计机关开展廉政审计的法律依据。完善的廉政法规是进行廉政审计评价的重要标准，也是廉政审计工作的出发点、立足点。国家公职人员代表人民行使国家权力，特殊的身份使得他们除了需要遵守国家规定一般法律法规外，还需要针对不同工作岗位的特点，制定相应的法律规范与行为准则，减少腐败者可钻的法律的空子。在这一方面，目前已颁布实施的法规有《公务员法》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定（试行）》《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受礼品实行登记制度的规定》《关于领导干部报告个人有关事项的规定》《关于对配偶子女均已移居国（境）外的国家工作人员加强管理的暂行规定》，在这一方面，今后我们还需加强的方向有公职人员出入境登记备案和证件集中管理、官员财产申报等等。（三）明确廉政审计的工作思路廉政审计虽然是由经济责任审计和特殊审计发展而来，在审计方法上有较强的基础，但廉政审计对于国家工作人员腐败监督的指向性更强，在开展廉政审计的过程中应该厘清思路方能事半功倍。关于廉政审计的工作思路主要有以下三个部分：首先，事前审计，完善监督制度。反腐工作重在防患于未然，才能将损失降到最低，廉政审计的“防”的作用于“惩”的作用同样重要。依据国家出台的一系列与公职人员尤其是各级领导干部腐败预防的制度条例，各个国家机关、政府行政部门、各大国企及国有控股企业和主要相关事业单位应当引起重视，同时对招待费支出、车辆使用、业务公关等常规工作中易出现的风险也不应放松警惕。在排查漏洞的基础上，针对问题及时问责，并进一步完善责任追究制度，健全和完善业务流程。其次，事中审计，及时、准确、灵敏。腐败产生于主观却扩大于客观，腐败产生的客观原因便是缺乏监督。开展腐败监督主要包括以下几个方面：一是要贯彻“公平、公正、公开”的原则，这几项原则的贯彻不仅是廉政审计的要求，也有利于社会各界参与民主监督。二是要抓大放小，分清主次。廉政审计主要是要关注公职人员的财产变化，结合银行监督，查清不明财产来源。但廉政审计力量不足也是我们必须面对的现实。所以，廉政审计单位必须抓住重点项目，与群众民主监督相配合，提升反腐效率。最后，事后审计，有力惩处。腐败惩处不严，腐败成本较低也是当前我国反腐活动面临的难题之一，许多人在巨大的诱惑下甘于冒险。廉政审计部门在查处违法案件时应一查到底，将相关涉案人员一网打尽，切断腐败者的后路，提升贪污腐败成本。对于情节严重、有严重不良社会影响的案件，加强惩处力度，以增强廉政审计的威慑力。反腐作为国家治理的重要组成部分，对于达成人民对美好生活的向往有重要意义。廉政审计在参与反腐倡廉建设和在惩防体系中发挥的作用越来越突出，审计机关在承担监督腐败的责任方面比以往任何时候都大，廉政审计工作者要明确自身责任，掌握有效方法，使廉政审计在预防和治理腐败问题中展现更好的效果。Reference：[1]王沛，刘竞涛我国审计制度在反腐治腐事业中的作用及其完善——以《联合国反腐败公约》为视角[J].中国内部审计，2015（02）.[2]伍雯“国家廉政体系±视角下国家审计在腐败治理中的定位及实施路