养老服务业的综合梳理

养老服务业的综合梳理

—以35号文件剖析为主线

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杨宝祥，河北河间人。多年从事环境景观规划设计与管理、新闻宣传、建筑与园林文化研究等工作。民政部培训中心培训部主任、教授级高级工程师，全国民政职业技能鉴定专家委员会主任委员，河北省作家协会会员。出版《老年社会工作培训教程》等专著九部，出版个人文集《碧海泛舟》一部。在中国科技核心期刊、国家级、省级学术刊物发表园林审美、环境景观规划设计、园林文化等学术论文60余篇。发表科普、新闻、文学作品500余篇，共计600万字。主持十余家风景旅游区、民政设施环境规划设计与更新改造。多次荣获全国清明论坛奖和全国民政政策理论研究奖。人物事迹收录到《河间文化艺术志》和《束州志》。3思想层面理论层面实践层面李克强总理演讲（2013年5月29日）把服务业打造成经济社会可持续发展新引擎

中国服务业发展滞后，有认识上的问题、结构方面的原因，但主要还是体制机制的制约。

必须坚持社会主义市场经济的改革方向，最大限度地为服务业发展“松绑”，规范市场经济秩序，为服务业发展增添动力、活力和创造力。《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）

2013年8月16日，李克强主持召开国务院常务会议，研究确定深化改革加快发展养老服务业的任务措施。会议提出，到2020年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的覆盖城乡的多样化养老服务体系，把服务亿万老年人的“夕阳红”事业打造成蓬勃发展的朝阳产业，使之成为调结构、惠民生、促升级的重要力量。

9月9日，国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》，提出了加快发展养老服务业的总体要求、主要任务和政策措施，将为破解养老难题、拓展消费需求、稳定经济增长发挥重要作用。5《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）这是我国养老服务业发展史上的一个重要里程碑，是指导今后一个时期我国养老服务业发展的纲领性文件。

9月17日，民政部、全国老龄办召开贯彻落实《意见》视频会议，民政部李立国部长、窦玉沛副部长、民政部党组成员、全国老龄办陈传书常务副主任出席会议，就加快发展养老服务业的各项举措做了全面部署。民政部、全国老龄办印发了关于学习贯彻《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》的通知（民发〔2013〕157号）。6一、《意见》的出台背景

一是积极应对人口老龄化的要求。

我国是世界上唯一一个老年人口超过1亿的国家，也是发展中国家中人口老龄化最严峻的国家。截止2013年底我国60周岁以上老年人口已达2亿，2020年将达到2.43亿，2025年将突破3亿。随着人口老龄化程度的不断加深，养老服务需求不断增加，解决好老有所养日益紧迫地摆在了各级党委和政府的面前。7

我国人口老龄化严峻形势

四个特点1.基数大2.发展快3.不平衡4.四化并发

四个特点四个特殊性

四个特殊性1.特殊政策2.特殊国情3.特殊背景4.特殊时期

四是特殊时期：我国是在经济社会特殊转型时期进入老龄化的。

我国人口老龄化与工业化、城镇化、现代化相伴随，与城乡差距、区域差距、收入差距放大相重叠，与经济转型、社会转型、文化转型相交织，使应对人口老龄化增加了新难度。

一、《意见》的出台背景

二是推进经济持续健康发展的需要。养老服务业涉及长期照料、医疗康复、居家支持、精神慰藉乃至饮食服装、营养保健、休闲旅游、文化传媒、金融地产等方方面面，蕴含着巨大的老年消费市场。发展养老服务业是应对老龄化问题的长久之计，也是当前扩内需、增就业的巨大潜力所在。10一、《意见》的出台背景

三是解决当前养老服务业突出矛盾和问题的需要。我国养老服务业快速发展，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系初步建立，老年消费市场初步形成，老龄事业发展取得显著成就。但养老服务和产品供给不足、市场发育不完善、养老服务的扶持政策不健全、体制机制不完善、城乡区域发展不平衡等问题还十分突出。解决好当前养老服务领域的突出矛盾和问题，进一步加快发展养老服务业已成为全社会的共同呼声。11五是监管制度缺乏二是投入不足三是专业化程度不高四是政策扶持不够一是总量不足存在的问题我国养老服务存在的问题《意见》的起草过程

从2010年起，按照《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中“优先发展社会养老服务”的工作部署，国家发改委和民政部即启动了《意见》起草工作。在深入调研、专题论证、学习借鉴国际经验和广泛听取各方面建议的基础上，于2011年初形成了《意见》初稿，并征求了国务院多个相关部门及各地发改委、民政厅（局）的意见。同时，针对养老机构设立、土地供应和城市规划保障等重要政策内容，专程到全国人大、国土资源部、住房城乡建设部听取意见和建议。在进一步梳理和研究采纳相关意见的基础上，2012年9月形成了《意见》报送稿。13《意见》的起草过程

新一届政府组成后，结合当前经济形势和长远发展，为贯彻落实国务院领导同志批示精神，国务院办公厅又会同发改委、民政部进一步听取了有关部门、专家学者和养老服务机构的意见，对《意见》文稿进行了修改，并征求了中央文明办、中央编办等34个部门和12个省（区、市）人民政府的意见，经反复沟通协调、修改完善，最终经国务院常务会议审议通过。14《意见》的重大意义

（一）加快发展养老服务业，是积极应对人口老龄化、保障和改善民生的迫切需要。（二）加快发展养老服务业，是拉动内需、扩大就业、推动经济转型升级的重大举措。（三）加快发展养老服务业，是深化思想认识、更新发展理念、推动养老服务业科学发展的必然要求。15我国社会养老服务体系建设的现状

一是初步形成了比较完善的养老服务政策法规体系法律：《中华人民共和国老年人权益保障法》将积极应对人口老龄化上升为国家的一项长期战略任务。确立了社会养老服务体系框架。强调“老年人养老以居家为基础”。创设了老年人监护和长期护理保障制度。明确了高龄津贴和计划生育家庭老年人扶助制度。建立了养老机构行政许可制。规定了老年宜居环境建设。《养老机构设立许可办法》（民政部令第48号），细化了养老机构设立许可的条件和程序。《养老机构管理办法》（民政部令第49号），提出了养老机构管理服务的内容和要求。民政部门对养老机构进行指导、监督和管理。

规章政策文件

2000年《加强老龄工作的决定》、2006年《关于加快发展养老服务业的意见》、2008年《全面推进居家养老服务工作的意见》、2012年《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》、2013年《关于港澳服务提供者在内地举办营利性养老机构和残疾人服务机构有关事项的通知》、2013年《关于推进养老服务评估工作的指导意见》等政策性文件。《中国老龄事业发展“十二五”规划》和《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》《老年人建筑设计规范》、《老年人社会福利机构基本规范》、《老年养护院建设标准》、《老年人社区日间照料中心建设标准》、《养老护理员国家职业技能标准》、《养老机构安全管理》、《养老机构基本规范》等标准。规划与标准开展居家养老服务

二是初步建立了以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系以保障高龄、独居、空巢、失能和低收入老人为重点，借助专业化养老服务组织，提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健等服务。

在城市街道和社区建立托老所、日间照料中心、老年康复中心等社区设施，为老年人提供便民利民服务。截至2012年底，全国社区留宿和日间照料床位已达到19.8万张，城市和农村社区居家养老覆盖率分别达到41%和16%。发展社区养老服务推进机构养老服务全国各类养老机构近4.5万家，养老床位493.7万张，每千名老年人拥有养老床位达到24.4张；北京、上海、浙江、江苏、安徽等省市已经率先达到每千名老人拥有30张养老床位的规划目标。18个省份出台了80周岁以上低收入老年人高龄津贴政策，惠及约1600万老年人；22个省份出台了经济困难老年人养老服务补贴政策，惠及约170万老年人；天津、黑龙江、上海等3个省市在一般养老服务补贴的基础上，建立了失能老年人护理补贴制度。三是逐步增强老年人养老消费能力四是多元参与，逐步加大养老服务

资金投入力度财政资金2009年到2013年，中央预算内投资累计安排60亿元支持社会养老服务体系建设彩票公益金“十二五”以来，部本级彩票公益金投入30.47亿元支持社会养老服务体系建设。2013年到2015年，中央专项彩票公益金将安排30亿元支持农村互助幸福院建设。社会资金“十二五”以来，民间资本对社会养老服务的投资累计达到230亿元，成为社会养老服务体系建设的重要推动力量。五是切实提升服务队伍专业化水平，

为养老服务发展提供人才支撑民政部每年拿出近3000万元本级彩票公益金，开展养老服务管理和服务人员的培训；与教育部合作推进相关专业中高职规模三年倍增计划、高校本科教育设置相关专业课程、养老服务业务骨干在职攻读专业学位等17个养老服务人才队伍建设项目；与人力资源和社会保障部正在研究制定加强养老护理员职业技能培训的政策意见；在全国建立了1200多家养老护理员实训基地和16个职业技能鉴定中心站。六是社会力量参与养老服务的政策更加明确9月26日，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。购买主体。购买服务的主体是各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位。

承接主体。承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。

购买内容。购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。资金管理。所需资金在既有财政预算安排中统筹考虑。28主要框架总体要求主要任务政策措施组织领导29总体要求指导思想基本原则发展目标指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，从国情出发，把不断满足老年人日益增长的养老服务需求作为出发点和落脚点，充分发挥政府作用，通过简政放权，创新体制机制，激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用，健全养老服务体系，满足多样化养老服务需求，努力使养老服务业成为积极应对人口老龄化、保障和改善民生的重要举措，成为扩大内需、增加就业、促进服务业发展、推动经济转型升级的重要力量。30积极应对人口老龄化的对策：建立五大体系保障体系服务体系健康支持体系社会支持体系工作体系32基本原则深化体制改革坚持保障基本注重统筹发展完善市场机制基本原则

深化体制改革。加快转变政府职能，减少行政干预，加大政策支持和引导力度，激发各类服务主体活力，创新服务供给方式，加强监督管理，提高服务质量和效率。

坚持保障基本。以政府为主导，发挥社会力量作用，着力保障特殊困难老年人的养老服务需求，确保人人享有基本养老服务。加大对基层和农村养老服务的投入，充分发挥社区基层组织和服务机构在居家养老服务中的重要作用。支持家庭、个人承担应尽责任。33基本原则

注重统筹发展。统筹发展居家养老、机构养老和其他多种形式的养老，实行普遍性服务和个性化服务相结合。统筹城市和农村养老资源，促进基本养老服务均衡发展。统筹利用各种资源，促进养老服务与医疗、家政、保险、教育、健身、旅游等相关领域的互动发展。

完善市场机制。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体，营造平等参与、公平竞争的市场环境，大力发展养老服务业，提供方便可及、价格合理的各类养老服务和产品，满足养老服务多样化、多层次需求。34发展目标

到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。养老服务产品更加丰富，市场机制不断完善，养老服务业持续健康发展。

——服务体系更加健全。生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援等养老服务覆盖所有居家老年人。符合标准的日间照料中心、老年人活动中心等服务设施覆盖所有城市社区，90%以上的乡镇和60%以上的农村社区建立包括养老服务在内的社区综合服务设施和站点。全国社会养老床位数达到每千名老年人35-40张，服务能力大幅增强。35发展目标

——产业规模显著扩大。以老年生活照料、老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务、老年旅游等为主的养老服务业全面发展，养老服务业增加值在服务业中的比重显著提升，全国机构养老、居家社区生活照料和护理等服务提供1000万个以上就业岗位。涌现一批带动力强的龙头企业和大批富有创新活力的中小企业，形成一批养老服务产业集群，培育一批知名品牌。36前景可观的六大养老产业

面向所有老年人

3.老年家政服务业

2.老年康复护理业

4.老年文化教育业

5.老年宜居服务业

6.老年金融理财业

1.老年健康管理服务业

面向社区居家养老所有老年人

面向中低龄健康老年人

面向失能高龄有病老年人

包括机构社区和家庭面向所有老年人

面向中等以上收入老年人形势大好

问题不少

冷静理性

科学务实1.有效需求总体不足2.赢利模式有待探索3.扶持政策更需落地4.创新和研发差距较大5.市场秩序有待规范养老产业面临五大挑战发展目标

——发展环境更加优化。养老服务业政策法规体系建立健全，行业标准科学规范，监管机制更加完善，服务质量明显提高。全社会积极应对人口老龄化意识显著增强，支持和参与养老服务的氛围更加浓厚，养老志愿服务广泛开展，敬老、养老、助老的优良传统得到进一步弘扬。39主要任务40统筹发展城市养老服务设施完善居家养老服务网络加强养老机构建设发展农村养老服务繁荣养老服务消费市场积极推进医疗卫生与养老服务相结合主要任务

统筹规划发展城市养老服务设施：地方对新建城区和新建居住（小）区要按人均用地不少于0.1平方米的标准配套建设养老服务设施，与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用，老城区和已建成居住（小）区要限期通过购置、置换、租赁等方式开辟养老服务设施。强调综合发挥各种设施作用，要求各地发挥社区卫生、文化、体育等公共服务设施为老年人服务的功能，积极推进社区和老年人家庭的无障碍设施的改造。

41老年建筑的需求量日益增长老年建筑的发展趋势

把老年居住建筑的规划纳入居住区的规划当中，是老年住宅的发展趋势老年住宅设计不仅关注老年人的居住环境，同样关注老年人的心理感受老年住宅设计应注重周围配套设施以及护理体系的完善主要任务

发展居家养老服务网络：政府要支持建立以企业和机构为主体、社区为纽带、满足老年人各种服务需求的居家养老服务网络。支持社区引入社会组织和家政、物业等企业，兴办或运营老年供餐、社区日间照料、老年活动中心等养老服务项目。支持社区组织开展适合老年人的群众性文化体育娱乐活动。支持企业和机构运用互联网、物联网等技术手段，提供适合老年人的服务项目。44居家养老服务概念居家养老养老方式区别于机构养老，也就是老年人是在自己的家里养老，而不是在福利院、老年公寓等养老机构养老。养老资源提供的主体居家养老除了需要家庭照料外，还需要来自社会的帮助，主要是来自社区的照顾。社会化居家养老强调了社区照顾在居家养老中的作用。居家养老是以家庭为核心，以社区为依托，以老年人日间照料、生活护理、家政服务和精神慰藉为主要内容，以上门服务和社区日托为主要形式，并引入养老机构专业化服务方式的居家养老服务体系。社区居家养老服务

社区居家养老服务是指老年人居住在家中，以社区为中心，养老服务由社区为依托的各种社会力量来提供的一种养老模式。它是介于老人家庭照顾和老人社会机构照顾之间的一种运用社区资源开展的老人照顾方式；由正规服务、社区志愿者及社会支持网络为有需要的老人提供帮助和支援，使他们能在其熟悉的社区环境下维持自己的生活，避免不必要的住院或隔离。社区居家养老服务的对象主要是那些日常生活能够自理或部分能够自理的老年人。46社区居家养老服务体系47居家服务内容老人日间护理老人医疗保健老人家务服务老人应急救援服务老人综合性社区服务破解社区居家养老服务难题1.规划要科学。2.政策要到位。3.资金要保障。4.队伍要加强。5.服务要创新。6.管理要规范。48主要任务

加强养老机构建设：支持社会力量举办养老机构，在资本金、场地、人员等方面，进一步降低门槛，简化手续。鼓励外资投资养老服务业，鼓励举办家庭化、小型化的养老机构，支持规模化、连锁化服务。强调公办养老机构要充分发挥托底作用，重点为“三无”老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务，有条件的地方可以积极稳妥地把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制为企业，完善法人治理结构。49主要任务

加强农村养老服务：要健全服务网络，完善农村养老服务托底的措施，将所有农村“三无”老人全部纳入五保供养范围，健全农村五保供养机构功能，支持乡镇五保供养机构成为区域性养老服务中心，依托行政村、较大自然村利用农家大院等建设日间照料中心、托老所等互助性养老服务设施。要拓宽资金渠道，进一步落实农村可将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂作为养老基地，收益供农村老年人养老。同时，各级政府用于养老服务的财政性资金应重点向农村倾斜。城市公办养老机构要与农村五保供养机构等建立长期稳定的对口支援和合作机制。50主要任务

繁荣养老服务消费市场：各地引导养老服务企业和机构优先满足老年人基本服务需求，拓展适合老年人特点的各种养老服务和消费产品。提出各地要鼓励发展养老服务中小企业，扶持发展龙头企业。

推进医疗卫生与养老服务相结合：各地促进医疗卫生资源进入养老机构、社区和家庭，提出探索医疗机构与养老机构合作新模式，建立社区医院与老年人家庭医疗契约的服务关系。对养老机构内设的医疗机构，符合城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗定点条件的，可申请纳入定点范围。切实解决老年人异地就医结算问题。51政策措施52完善投融资政策完善土地供应政完善税费优惠政策发展农村养老服务繁荣养老服务消费市场积极推进医疗卫生与养老服务相结合政策措施

完善投融资政策：通过完善扶持政策，吸引更多民间资本，培育和扶持养老服务企业和机构发展。各级政府要加大投入，安排财政性资金支持养老服务体系建设。鼓励保险公司探索开展老年人住房反向抵押养老保险试点。金融机构要加快金融产品和服务方式创新，拓宽信贷抵押担保物范围，积极支持养老服务业的信贷需求。积极利用财政贴息、小额贷款等方式，加大对养老服务业的有效信贷投入。加强养老服务机构信用体系建设，增强对信贷资金和民间资本的吸引力。逐步放宽限制，鼓励和支持保险资金投资养老服务领域。开展老年人住房反向抵押养老保险试点。鼓励养老机构投保责任保险，保险公司承保责任保险。地方政府发行债券应统筹考虑养老服务需求，积极支持养老服务设施建设及无障碍改造。53关于推进养老机构责任保险工作的指导意见为贯彻落实《中华人民共和国老年人权益保障法》、《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）等法律政策关于鼓励养老机构投保责任保险，鼓励保险公司承保责任保险的规定，就推进养老机构责任保险工作提出意见。54工作要求（一）采取有效措施引导各方参与。积极争取通过补贴保险费等政策，鼓励和引导养老机构自愿参加责任保险，有效化解运营风险。吸引保险机构、社会组织等多方参与，充分整合现有资源，形成政府部门、养老机构、保险公司等合作共赢的发展格局。55工作要求（二）重视养老机构责任保险公益性。引导保险公司重视社会效益。发挥“大数法则”优势，形成保险价格、服务等多方面的竞争机制，努力使保障范围更加全面、保险费用更加合理。56工作要求（三）严格依照法定规程操作。保险方案设计、保险合同订立、承保与理赔等程序均应严格依照《中华人民共和国保险法》等法律法规和操作规范要求，恪守投保自愿和诚实守信原则。在险种设计上要明确保险范围，细化当事人权利义务。建立简便快捷的理赔服务通道，提高赔付效率。57工作要求（四）统筹谋划协调推进。各地要努力探索建立与当地经济社会发展、养老服务水平和保险经营水平相适应的养老机构责任保险工作格局。尚未开展养老机构责任保险的地区，可以选择部分地区或者部分养老机构先行试点，待取得一定经验后再逐步推广；已经启动的地区，要依据实施效果，及时调整稳步实施。58主要任务（一）制定完善工作方案。各级民政、保险监管和老龄部门要积极推动养老机构责任保险工作，制定完善工作方案，广泛征求养老机构、保险公司以及相关部门的意见，并报告当地政府，积极争取政策支持。鼓励以省级为单位，由民政、保险监管和老龄部门共同制定统一投保的指导意见，探索对符合条件的养老机构采取统一保险合同、统一基准费率、统一服务标准，引导和鼓励养老机构投保，保险公司承保。59主要任务

（二）合理确定保险产品。各地保险监管部门要引导保险公司积极进行产品创新，充分考虑养老服务的特点，按照公平公正、保本微利原则，合理设计保险产品条款、科学厘定费率，满足多样化养老机构责任保险需求。养老机构责任保险应当覆盖老年人从入住养老机构开始接受服务的全过程。要明确保险责任免除情形和除外责任，参考相关法律规定和司法实践，合理确定保费标准、赔付方式、责任限额和争议解决方式。鼓励各地根据实际，制定补充条款或扩大保险范围。要建立费率浮动机制，实施等级费率和经验费率，促进养老机构提高经营管理水平，避免责任事故发生。60主要任务（三）公开招标保险机构。各地通过招标或者竞争性谈判方式选择承保的保险公司，应具备经营管理规范、有充足的偿付能力、服务网点分布较广、能够支持异地理赔服务等优势。可选择有经验和能力的保险经纪公司提供保险经纪服务，协助做好保险条款设计、保险项目推广、风险评估等工作。61主要任务62保障措施

（一）明确部门责任。各级民政、老龄部门要充分发挥政策导向作用，加强业务指导和执行监管。要积极争取财政资金给予保费补贴。养老机构运营补贴中，应当确定一定比例专项用于支付保险费用。积极引导养老机构筹资参加责任保险。各级民政、保险监管和老龄部门要定期对保险方案、理赔服务等进行评估。各地保险监管部门要指导保险公司推进服务创新，加强诚信建设，增强为老年人和养老机构服务的意识。要引导保险公司加强养老责任保险业务管理和风险管理，充分利用专业化风险管理手段防范和化解养老机构服务风险。63保障措施

（二）健全协作机制。各级民政、保险监管和老龄部门要加强沟通与协调，积极探索促进养老服务业和保险业深层次合作的有效方式，逐步建立有效的养老服务纠纷信息通报制度和定期会商制度，协商解决养老机构责任保险开展过程中出现的问题。要定期通报保险行业理赔相关数据及风险管理方面的意见建议，提出养老机构风险管理和安全服务改进措施。64保障措施（三）规范资金管理。对于财政部门给予的保费补贴、公办养老机构的保险费用应当列入预算管理，严格专款专用。各养老机构应当严格遵守保险协议约定，按期支付保险费，不得向入住老年人另行收取责任保险费，严禁截留挪用保险赔偿金。入住老年人发生保险责任事故后，保险公司应当按照协议约定，及时办理赔付手续，协助做好善后处理工作。65保障措施（四）加强宣传引导。各级民政、保险监管和老龄部门要进一步加强养老机构责任保险的宣传工作，积极开展相关保险知识的普及和培训，提高养老服务行业保险意识。要根据实际情况，逐步建立和完善促进养老机构责任保险发展的长效机制，及时研究解决工作中存在的问题，不断总结经验。有关工作进展情况及时报告民政部、中国保监会和全国老龄办。66政策措施

完善土地供应政策：各地要落实好将各类养老服务设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，可将闲置的公益性用地调整为养老服务用地。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策。对营利性养老机构建设用地优先保障供应，并制定支持发展养老服务业的土地政策。严禁养老设施建设用地改变用途、容积率等土地使用条件搞房地产开发。67关于加强养老服务设施规划

建设工作的通知一、提高对做好养老服务设施规划建设工作重要性的认识

二、合理确定养老服务设施建设规划三、严格执行养老服务设施建设标准

四、强化养老服务设施规划审查和建设监管

五、开展养老服务设施规划建设情况监督检查

六、建立养老服务设施规划建设工作协作机制

七、做好养老服务设施规划建设宣传工作

68关于推进城镇养老服务设施建设工作的通知一、充分认识推进城镇养老服务设施建设的重要意义二、加强规划，分类实施，统筹推进城镇养老服务设施建设

（一）完善养老服务和设施规划（二）强化养老服务设施用地保障（三）加强居家和社区养老服务设施建设（四）推进各类养老机构建设与发展69关于推进城镇养老服务设施建设工作的通知三、推进城镇养老服务设施建设的保障措施

（一）明确责任，分工负责（二）加强协调，提高效率（三）整合资源，发挥效益（四）落实政策，强化扶持（五）依法履职，加强监管70政策措施

完善税费优惠政策：各地在落实好现行税收优惠政策的基础上，对非营利性养老机构建设要免征有关行政事业性收费，对营利性养老机构建设要减半征收有关行政事业性收费，对养老机构提供养老服务也要适当减免行政事业性收费，养老机构用电、用水、用气、用热按居民生活类价格执行。要求有关部门制定和完善支持民间资本投资养老服务业在营业税、所得税等方面的税收优惠政策。71政策措施

完善补贴支持政策：各地加快建立养老服务评估机制，建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度。推进民办公助，通过补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式，支持社会力量举办养老服务机构，开展养老服务。要求民政部本级彩票公益金和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金，将50%以上的资金用于支持发展养老服务业，并随老年人口的增加逐步提高投入比例。72政策措施

完善人才培养和就业政策：有关部门支持高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，依托院校和养老机构建立养老服务实训基地，对符合条件的参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员按规定给予相关补贴，在养老机构和社区开发公益性岗位，吸纳农村转移劳动力、城镇就业困难人员等从事养老服务。对在养老机构就业的专业技术人员，执行与医疗机构、福利机构相同的执业资格、注册考核政策。在鼓励公益慈善组织支持养老服务方面，提出引导公益慈善组织成为发展养老服务业的重要力量。探索建立健康老人参与志愿服务的工作机制，建立为老志愿服务登记制度。支持社会服务窗口行业开展“敬老文明号”创建活动。73总体思路以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，坚持以服务发展为宗旨，以促进就业为导向，按照“积极发展、多种形式、全面加强、突出重点”的原则，大力发展养老服务相关专业，不断扩大人才培养规模，加强养老服务相关专业建设，加快建立养老服务人才培养培训体系，全面提高养老服务业人才培养质量，适应养老服务业发展需求。74工作目标到2020年，基本建立以职业教育为主体，应用型本科和研究生教育层次相互衔接，学历教育和职业培训并重的养老服务人才培养培训体系。培养一支数量充足、结构合理、质量较好的养老服务人才队伍，以适应和满足我国养老服务业发展需求。75工作目标

——人才培养规模显著扩大。优化专业结构与布局，增设养老服务相关专业点，逐年扩大招生规模，为我国养老服务业培养和输送一大批各层次齐全的专门人才。

——人才培养质量不断提升。创新养老服务相关专业人才培养模式，推进课程改革和教材建设，加强师资队伍和实训基地建设，建成一批改革创新示范专业点，带动养老服务相关专业人才培养质量提升。76工作目标

——从业人员素质明显提高。推进实施养老服务相关专业“双证书”制度，基本实现职业院校学生取得学历证书的同时获得相应职业资格证书。积极发展面向养老服务从业人员的各类学历和非学历继续教育，大力提升养老服务从业人员的受教育水平和职业能力。77任务措施（一）加快推进养老服务相关专业教育体系建设1．扩大养老服务职业教育人才培养规模。2．加快发展养老服务本科教育。3．积极发展养老服务研究生教育。（二）全面提高养老服务相关专业教育教学质量4．支持养老服务实训基地建设。5．推进养老服务相关专业点建设。6．加强养老服务相关专业教材建设。7．加强养老服务相关专业师资队伍建设。8．广泛开展国际交流与合作。

78任务措施（三）大力加强养老服务从业人员继续教育9．提升养老服务从业人员整体素质。10．推行养老服务相关专业“双证书”制度。（四）积极引导学生从事养老服务业11．推动开展社会养老事业志愿服务。12．鼓励专业对口毕业生从事养老服务业。79政策措施

鼓励公益慈善组织支持养老服务。引导公益慈善组织重点参与养老机构建设、养老产品开发、养老服务提供，使公益慈善组织成为发展养老服务业的重要力量。积极培育发展为老服务公益慈善组织。积极扶持发展各类为老服务志愿组织，开展志愿服务活动。倡导机关干部和企事业单位职工、大中小学学生参加养老服务志愿活动。支持老年群众组织开展自我管理、自我服务和服务社会活动。探索建立健康老人参与志愿互助服务的工作机制，建立为老志愿服务登记制度。弘扬敬老、养老、助老的优良传统，支持社会服务窗口行业开展“敬老文明号”创建活动。80五、《意见》的主要亮点（一）提出充分发挥社会力量的主体作用（二）提出政府要坚持保障基本（三）提出养老服务业发展目标（四）明确打造养老产业集群方向（五）解决养老设施规划落实问题（六）提出开展公办养老机构改制试点

81关于开展公办养老机构改革试点

工作的通知指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十八届三中全会精神，适应人口老龄化发展要求，围绕国家分类推进事业单位改革的总体思路，按照先行试点、逐步推进、全面展开的工作步骤，完善体制机制，创新发展模式，丰富服务内容，更好地发挥公办养老机构在保障基本养老服务中的功能和作用。

82基本原则（一）坚持以人为本、保障基本。强化对特殊困难老年人的服务和保障，履行政府在养老服务业发展中保基本、兜底线的职能。

（二）坚持先易后难、循序渐进。从自身能够办到的事情改起，从特殊困难老年人最需要的事情改起，从社会舆论最关切的事情改起，不断丰富试点内容，扩大试点范围，创造一批管用实用的先进做法，为本区域乃至全国公办养老机构发展改革积累经验。

83基本原则（三）坚持因地制宜、开拓创新。从实际出发，解放思想，勇于创新，大胆探索符合本地区实际的改革路径，不搞一刀切、不提倡一个模式、不一哄而上，力求取得实效。84试点任务（一）明确公办养老机构职能定位。公办养老机构应当优先保障孤老优抚对象、经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求，充分发挥托底作用。以老年人经济状况和身体状况评估为重点，建立健全养老服务评估制度，以增加入住养老机构的公开透明性为重点，建立健全社会评议和公示制度，确保公办养老机构职能落实到位。

85试点任务（二）增强公办养老机构服务功能。公办养老机构应当加大基础设施改造，拓展服务功能，拓宽服务范围，提高护理性床位的数量和比重。开展服务项目和设施安全标准化建设，丰富信息化服务手段，提高人员队伍素质。发挥面向社会示范培训、调控养老服务市场、化解民办养老机构因暂停或终止服务导致的老年人安置风险等作用86试点任务（三）推行公办养老机构公建民营。公办养老机构特别是新建机构应当逐步通过公建民营等方式，鼓励社会力量运营。通过运营补贴、购买服务等方式，支持公建民营机构发展。加强监督管理，明晰权责关系，确保国有资产不流失、养老用途不改变、服务水平明显提高。87试点任务（四）探索提供经营性服务的公办养老机构改制。有条件的地方，可以积极稳妥地把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制成企业。按照国家分类推进事业单位改革的要求，在政府的统一领导下，充分调研论证，广泛凝聚共识，周密制定方案。妥善处理好转企改制过程中涉及的机构性质变更、职工利益维护、国有资产保值增值等关键问题，切实保障老年人基本权益。

88养老模式的发展分析第一类：与社区共同建设

模式1：专门建设综合型养老社区。综合型养老社区是指为老年人提供的，包含养老住宅、养老公寓、养老设施等多种居住类型的居住社区。社区中除了有为老人提供的居住建筑之外，还会有老年活动中心、康体中心、医疗服务中心、老年大学等各类配套设施。

模式2：新建大型社区的同时开发养老组团。在开发大型居住区楼盘时，划分出一部分区域专门建设养老组团。

模式3：普通社区中配建各类养老产品。普通社区中可配建的老年住宅类型主要有老少户住宅、老人专用住宅等。老少户住宅指同一楼层中相邻或相近的两套住宅，或者同一单元内上下层相邻的两套住宅，其中一套为老人居住，另一套为子女家庭住。老人专用住宅套型是指将普通住宅楼栋中的一部分套型进行适老化设计，例如增加扶手、满足轮椅通行需求、考虑护理人员陪住等。模式4：成熟社区周边插建多功能老年服务设施。利用零散地块新建，或通过对既有建筑(如旧的诊疗所、宾馆)的改建等方式进行建设。这种开发模式投资相对较少，易于复制和实现连锁经营。此类老年服务设施可为小规模、多功能、综合型的设施，其服务范围往往辐射周边多个社区，因此具体的功能可根据周边的社区需求进行确定。第二类：与相关设施并设模式5：与医疗机构结合，就近设置养老设施。日本六甲老年公寓与医疗机构建立合作关系，邻近设置在一起。模式6：养老设施与幼儿园并设。在日本，老年设施与幼儿园共同设置的情况比较常见，其设计形式可以是在同一栋建筑内的不同楼层，或是分别设在不同楼栋，共用庭院及室外活动场地。模式7：与教育设施结合，建设养老公寓。目前有很多“高知老人”在退休后希望能够继续学习、发挥余热。美国拉萨尔村养老社区就将老年公寓建在一所大学的旁边，老人可以参与大学课程的学习，并利用大学的公共设施(如图书馆)。模式8：在旅游风景区中开发养老居住产品。在开发旅游地产的同时，加入养老养生、康复保健、长寿文化等理念。模式9：与商业地产结合，开发老年公寓。城市中心区等繁华地段进行商业地产开发时，搭配建设老年公寓。第三类：与旅游或商业地产结合第四类：与国际品牌接轨模式10——引入外资，建世界型连锁老年设施。引进国外老年运营管理团队，或与国外知名养老品牌共同开发等。

第五类：以其他方式转型模式12——与保险业结合，利用险资投资养老地产。从险资的特征来看，由于其资金规模较大，回报要求低而周期又长，相比来说更为适合投资养老地产，也有利于养老地产的灵活经营。第五类：以其他方式转型

模式12——与保险业结合，利用险资投资养老地产。从险资的特征来看，由于其资金规模较大，回报要求低而周期又长，相比来说更为适合投资养老地产，也有利于养老地产的灵活经营。模式13——与护理服务业结合。日本一些养老企业从为老年人提供上门洗浴、上门护理等服务开始，逐步向养老地产方向转型。模式14——利用自身独特资源转型开发养老地产，如酒店管理公司转向投资养老地产的情况。

模式15——将旧的国有资产盘活，改造为老年设施。将一些闲置的国有资产盘活，改造为老年设施，例如城里的旧医院、办公楼、小学、幼儿园、私人物业用房等。这些国有资产所在区位较好，在城市中的分布相对均匀，比较适合进行改建。

利用旧有房产改建而成的养老设施：北京石景山区首钢老年福敬老院五、《意见》的主要亮点（七）高度重视农村养老服务（八）提出繁荣养老服务消费市场（九）提出推进医疗卫生与养老服务相结合（十）开展老年人住房反向抵押养老保险试点（十一）制定支持发展养老服务业的土地政策（十二）提出要完善税费优惠政策（十三）提出完善补贴支持政策（十四）注重发挥公益慈善组织积极作用（十五）开展综合改革试点

100关于建立养老服务协作与对口支援机制的意见基本原则

（一）坚持尽力而为与主动作为相结合。根据经济社会发展和养老服务发展水平，因地制宜地选择开展养老服务协作与对口支援的内容、形式和方式方法，工作任务确定后，要积极行动，不等不靠，力求取得实实在在的成效。

101基本原则

（二）坚持政府引导与市场推动相结合。注重发挥政府和市场的双重作用，创新工作机制，加大工作力度，统筹实施人才、技术、设备等多种援助方式，在更宽领域、更深层次、更高水平上开展养老服务协作与对口支援机制，推动养老服务业城乡和区域全面协调发展。

102基本原则

（三）坚持立足当前与着眼长远相结合。支援方既要立足当前，帮助受援方解决在人员、技术、设施等方面的迫切现实需求，又要立足长远，帮助受援方解决其他影响长远发展的薄弱环节和关键问题，增强自我发展能力。

（四）坚持对口支援与共同发展相结合。既要通过建立协作与对口支援机制，提升受援方养老服务业发展水平，解决发展不平衡的问题，又要在协作与对口支援过程中，寻求双方共赢的结合点，实现优势互补、互惠互利、共同发展。

103基本原则

（四）坚持对口支援与共同发展相结合。既要通过建立协作与对口支援机制，提升受援方养老服务业发展水平，解决发展不平衡的问题，又要在协作与对口支援过程中，寻求双方共赢的结合点，实现优势互补、互惠互利、共同发展。

104工作任务（一）开展人员培训。包括在辖区内不同区域确定一批示范性养老机构，承担本地区主要养老服务人才培训实训任务，为培训能力不足的养老机构或地区培训养老服务人员；支援方养老服务专业人才、社工组织、志愿者组织等前往受援方开展养老服务等。105工作任务（二）加强互助合作。包括入住率不同的养老机构建立合作关系，引导老年人从“一床难求”的养老机构入住床位有空余的养老机构；公办养老机构与民办养老机构建立合作关系，公办养老机构为民办养老机构扶养老年人提供帮助，民办养老机构通过购买服务方式承接公办养老机构的政府托底对象；养老机构合作开展异地养老、候鸟式养老等。106工作任务（三）分享管理经验。包括支援方为受援方提供规章制度、服务标准、工作流程、监督机制以及绩效评价体系等管理经验借鉴；支援方为受援方代培管理人员等。

107工作任务（四）提供技术指导。包括支援方采取派员驻点帮扶、召开座谈会、信息通报等方式，为受援方提供技术指导；支援方专业团队通过委托管理等公建民营方式，参与受援方养老机构或社区养老服务设施的运营或管理；支援方重点围绕机构信息化建设、服务人员岗位操作技能、社区养老服务规范等方面对受援方给予指导；双方加强交流合作，相互借鉴经验做法等。108工作任务（五）加强设备支持。包括支援方通过资金捐助、物质捐赠、合作开展项目等方式，支持受援方养老服务基础设施建设、设备购置以及维修改造；支援方是社会力量的，可在受援方兴建养老服务设施，开展养老服务等。

109组织领导

（一）健全工作机制各地要将发展养老服务业纳入国民经济和社会发展规划，纳入政府重要议事日程，进一步强化工作协调机制，定期分析养老服务业发展情况和存在问题，研究推进养老服务业加快发展的各项政策措施，认真落实养老服务业发展的相关任务要求。民政部门要切实履行监督管理、行业规范、业务指导职责，推动公办养老机构改革发展。发展改革部门要将养老服务业发展纳入经济社会发展规划、专项规划和区域规划，支持养老服务设施建设。财政部门要在现有资金渠道内对养老服务业发展给予财力保障。老龄工作机构要发挥综合协调作用，加强督促指导工作。教育、公安消防、卫生计生、国土、住房城乡建设、人力资源社会保障、商务、税务、金融、质检、工商、食品药品监管等部门要各司其职，及时解决工作中遇到的问题，形成齐抓共管、整体推进的工作格局。110组织领导

（二）开展综合改革试点国家选择有特点和代表性的区域进行养老服务业综合改革试点，在财政、金融、用地、税费、人才、技术及服务模式等方面进行探索创新，先行先试，完善体制机制和政策措施，为全国养老服务业发展提供经验。111组织领导

（三）强化行业监管民政部门要健全养老服务的准入、退出、监管制度，指导养老机构完善管理规范、改善服务质量，及时查处侵害老年人人身财产权益的违法行为和安全生产责任事故。价格主管部门要探索建立科学合理的养老服务定价机制，依法确定适用政府定价和政府指导价的范围。有关部门要建立完善养老服务业统计制度。其他各有关部门要依照职责分工对养老服务业实施监督管理。要积极培育和发展养老服务行业协会，发挥行业自律作用。112组织领导

（四）加强督促检查各地要加强工作绩效考核，确保责任到位、任务落实。省级人民政府要根据本意见要求，结合实际抓紧制定实施意见。国务院相关部门要根据本部门职责，制定具体政策措施。民政部、发展改革委、财政部等部门要抓紧研究提出促进民间资本参与养老服务业的具体措施和意见。发展改革委、民政部和老龄工作机构要加强对本意见执行情况的监督检查，及时向国务院报告。国务院将适时组织专项督查。113统筹把握

一是兼顾事业和产业。

《意见》既对开发老年用品产品、培育养老产业集群提出要求，又对建立健全社会养老服务体系提出要求。既注重发挥市场在资源配置中的基础性作用，大力发展方便可及、价格合理的养老服务和产品，又注重发挥政府主导作用，着力保障经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求，保障人人享有基本养老服务。

114统筹把握

二是兼顾当前和长远。

《意见》既提出了当前一些亟待解决的任务，也明确了到2020年发展的阶段性目标，还提出了管长远、管方向的四项原则，努力做到既立足当前，又着眼长远。

115统筹把握

三是兼顾中央和地方。

《意见》既对地方各级政府的责任作了规定，也对中央政府的扶持政策作了规定。同时，将地方反复证明是成熟的政策上升为全国普遍性政策，对一些有待探索的经验，《意见》稿也给各地留下了创新、创造的空间。

116统筹把握

四是兼顾城镇和农村。

《意见》坚持城乡统筹的原则，既对完善城镇养老