我国小水电激励政策框架设计

我国小水电激励政策框架设计政策是促进我国小水电事业发展的重要行政手段。对小水电的宏观经济政策环境及技术经济指标进行调查分析，找出制约其发展的问题及原因，制定出适应市场经济要求的政策框架及运行机制，从而推动小水电的可持续发展，是当前亟待研究解决的重要课题。１小水电技术经济可行性分析在我国小水电定义为电力装机５０ＭＷ及以下的水电站。小水电是一门比较成熟的发电技术。它的主要特点是：１）资源丰富。我国小水电可开发量为８７００万ｋＷ（８０年代水能资源普查结果），占全国水电资源可开发总量的２３％，位居世界首位。２）分布广泛。可开发的小水电资源广泛分布在全国１５７３个县（市）。西部地区为５８２８万ｋＷ，占全国可开发量的６７％；中东部地区为２８７２万ｋＷ，占３３％。小水电资源分布较之煤炭、油气等其它能源资源分布更具普遍性，尤其对西部地方经济有更好的可及性和亲和性。３）开发灵活。小水电可以分散开发、就地成网、分布供电。开发容量根据需要，从几个、几十个、几百个千瓦到上万千瓦。能为户、村、乡（镇）及县（市）提供所需电力，具有极强的适用性和辐射性。此外，小水电规模小，资金量也相对少，开发技术成熟，工期短，见效快，维护方便，运行费用低。经济贫困地区开发小水电较之开发大中型水火电更具技术经济上的可行性。应该说，在国家集中资金开发大型发电工程时，地方政府最适于组织小水电的开发。由于小水电在解决农村能源供应、改善生态环境、扶贫及促进农村经济发展中的重要作用，使其在我国获得了长足发展。自上世纪六、七十年代以来，农村水电供电区逐步发展，迄今已接近全国近１／２的地域，拥有全国１／４的人口，建成小水电站４万多座，装机容量达到２６２６万ｋＷ，年发电量９００多亿ｋＷ·ｈ，占全国农村电力市场总用电量３０％左右的份额。开发利用小水电资源产生了巨大的经济效益和社会效益。目前小水电已成为中西部山区社会经济发展的重要支柱，它以电气化带动城镇化和工业化，促进经济结构调整。随着当地经济的繁荣和不断发展，加快了脱贫步伐，解决了农村用能，增强了民族团结，促进了边疆地区的稳定。尤其在为边远地区无电人口提供基本电力公共服务方面，小水电具有明显经济优势，一直发挥着不可替代的作用。通过“七五”、“八五”和“九五”６５３个农村水电初级电气化县建设，不仅解决了１．２亿无电人口用电问题，而且普遍大幅度的提高了当地农村用电水平。目前全国尚有３０００多万无电人口，约一半以上分布在小水电资源比较丰富的地区。这些地区地理位置极为偏远，负荷少而分散，用电网延伸来解决供电问题是不现实的。因此，小水电将继续在我国最终解决无电人口的攻坚战中发挥重要作用。小水电还具有良好的生态效益。目前我国小水电年发电量约合３０００万ｔ标准煤，其生态效果相当于免除７０００万ｔ二氧化碳等温室气体及大量烟尘污水的排放。开发小水电为农民生活用能和农业生产以电代柴提供了基本条件。以电代柴减少了小水电供电区内自然林砍伐，封山育林和退耕还林效果十分显著，森林覆盖率与年递增。涵养了水源，防止了水土流失，生态环境正迅速得到恢复和改善。２小水电政策环境现状分析与可开发小水电资源总量相比，我国小水电开发率较低，只有３０％左右。小水电发展缓慢是由于自身存在的弱点及外部经济政策环境等多种原因造成的。应该指出的是：我国现有的能源宏观经济政策环境并不利于小水电的发展。小水电历经坎坷发展到今天的规模，动力主要源于地方政府发展地方经济的利益驱动。它表现出良好的外部经济性，但内部经济性及自身利益却难以保障，缺乏可持续发展的机制。为了促进小水电事业的发展，在小水电发展的不同时期，国家和地方政府制定了一系列扶持政策，按种类划分可分为行政强制型、经济激励型和创建市场型。属行政强制型的政策是《电力法》中关于小水电的规定。属创建市场型的政策是国家关于农村小水电“自建、自管、自用”的方针。属经济激励型的政策包括：１）“以电养电”政策；２）国家扶贫资金可用于农村小水电建设的政策；３）小水电交纳６％增值税政策；４）小水电建设专项贷款政策（已取消）。这些现行政策是以基于计划经济的经济激励政策为主，而很少涉及市场经济的基本要素即价格和供需关系，市场机制的作用基本没有体现出来。行政强制型政策中也没有对小水电作定性和定量的规定，尤其是在上网权、电量方面缺乏具体配套政策和操作性。创建市场型政策虽然出台较早，涉及到了产权问题，但很不完善，在国家经济体制改革的诸多复杂因素下难以执行。在经济激励型政策中侧重于利用税收和补贴的调节作用，而没有充分利用价格这一市场要素对资源的配置作用。由于取消了专项贷款、财政补贴的有限性和６％增值税政策在大部分地区没有得到执行，具有公益性质的小水电实际上是在激烈的市场竞争中随波逐流。如不及时采取必要的保护措施，在“厂网分开、竞价上网”的电力体制改革中，小水电将会遭受更大的冲击。总之，脱离了政府政策扶持，是我国小水电在电力市场竞争中步履艰辛、发展迟缓的重要原因。当前小水电发展急需立足于市场经济条件的新型激励政策。３小水电市场化运作中存在的问题怜小水电自扭身存在着历生产规模便小、工程追造价持续风增加、丰疗枯矛盾、跑技术装备饰和运营管颠理水平不只高等内部债不利因素首；同时也警存在电力遣输出困难锯、电价机表制不顺、政市场发展康缓慢、公违益性制约铲等外部影织响。在诸劫多矛盾中轧电力生产盛规模小、爷输出困难娘、丰枯矛渠盾、电价优机制不顺月及公益性同制约最为满突出，直良接影响到嚼小水电的相经济效益站和市场竞嫂争力，导隆致投资回昏报率偏低鸣，融资困称难，缺乏酱良性循环逝滚动发展赏的能力。柏１）电力弱生产规模秒小。可再蠢生能源在捉商业化运惧作中面临满的共性问图题是：可飞再生能源土市场相对分狭小，小纤规模的生被产造成较舰高的工程耐设备投资咐成本，润低产量的各能源生产答又会造成桑较高的能览源生产成砌本。小水绿电也不例膝外。在现赴行的能源增宏观经济般政策环境炉中，装机产容量大部尖分在千瓦顽以下的小着水电企业内与装机容篮量几十万济乃至几百约万千瓦的鱼大型常规拢能源发电零企业竞争戴无疑处于纷弱势地位妻。粘２）电力巨输出困难宾。由于国梦家电网和众小水电的恋所属关系路不同，长横期以来小栏水电发电玉上网问题为不能很好姨解决，要弦么不能上歇网，要么倒上网电价吩很低，使浅得小水电奔成本增加荷，投资风昼险增大。辱３）丰枯断矛盾。我法国小水电堤大部分是竖径流式电句站，缺乏酸调节能力上，在丰水们期往往造盼成系统电挡力有余，货小水电大照量弃水；剑而枯水期筒造成电网扫缺电。这艳也是使小菊水电成本焰提高的重驳要原因之撇一。宁４）电价修机制不顺评。小水电盯电价形成拌缺少规范认化的政策井法规。电累价制定与掩调整，往收往是根据唯决策者自帆身对工作沉经验、企利业现状和稳国家政策聋未来走向浓的理解进蝶行决策，慧带有较大乖的主观性夏和随意性敌，科学性刘不足。此退外，在小物水电价格赔构成中没场有包含其窜外部经济涝性应得的情合理报酬步。小水电误现行电价膏水平既背研离价值规枪律，又不遣能反映供荷求关系。皂不利于通钩过市场配功置资源，穿严重影响避了小水电岁企业的生奶存、巩固好和发展。些５）公益赠性制约。嚷相当多的错小水电是宅依附于水库利工程而骨建，除了扶发电，还获兼有防洪逃、灌溉、堵供水等综钉合功能。共汛期弃水虹、灌溉和甘供水用水奥都会影响嫩到发电用扑水。为了币防御洪水溉灾害，小森水电要提旬前泄洪腾电空库容。飘为了确保锡工农业和脚城镇用水洁，小水电执经常反季名节提高水备位，错过恒发电机会瘦；或是长涝期在低水坊头运行，漆机组出力冷下降，经鼻济效益随傍之受损。转梯级开发球的电站这柳方面的损伍失则更大久。身４小水电巴激励政策鼻设计思路湾小水电激淋励政策设咬计是一项页复杂的系富统工程。敌在设计政掉策框架时页既要考虑颠国家宏观般经济政策蝇背景，对董其内、外葛部经济性摆进行综合循分析评价讨，找出影题响其发展于的主要因浓素。同时别也要注意席吸取国外僻成功经验稀，将市场比机制引入财小水电激剂励政策体用系。此外栏，小水电坛具有清洁必能源和保跳护生态环序境的特性准，制定政倦策时应与侨环境经济愤政策结合无起来。以袄保证与有性关部门政饼策的融合最性，达到瘦提高经济隔体系整体规效益的目劣的。叛我国目前房常规能源轮大型火电膏平均单位类千瓦造价密为４００珍０元／ｋ统Ｗ～５０腿００元／穴ｋＷ；小到水电平均圣单位千瓦掘造价为６窑０００元密／ｋＷ～费８０００椒元／ｋＷ开；风力发武电平均单脖位千瓦造蚕价为９０客００元／姑ｋＷ～１恋２０００毕元／ｋＷ愤。常规能仗源大型火吉电平均单稀位电能成趋本为０．台２０元／夫ｋ膜Ｗ枣·击ｈ～０．爆３０元／脆ｋ特Ｗ揪·机ｈ；小水去电平均单诵位成本为丝０．３０贺元／ｋ咬Ｗ散·卡ｈ～０．夺４０元／吹ｋ易Ｗ鹊·裙ｈ；风力疤发电平均已单位成本榜为０．４夏０元／ｋ怖Ｗ邀·突ｈ～０．词５０元／键ｋ很Ｗ出·凡ｈ。小水宾电的经济湖性与风力腿发电比具斑有一定优微势，但与丈常规能源缝大型火电剖比则缺乏赖竞争力。朵小水电站林经济性典纪型调查分唉析结果表值明，在诸布多影响小有水电效益药和发展的籍原因中，辅发电量是糠重要的制盈约因素。丝小水电发统供电收益始普遍达不貌到对项目唯设计进行垫财务评价词时的预期走值。小水笛电实际发馋电量是决删定小水电弊单位电能扯造价及生争产成本高肚低的主要讨因素。我散国小水电漏年发电利甩用小时数真明显偏低拢，实际发镜电量大大信低于设计蚁电量，也某明显低于啄折减后的徐有效电量丈。影响发菠电利用小启时数的原傲因与上述离小水电自鞭身及外部飞存在问题久有密切关弟系，除了麦电力输出纵困难、丰柜枯矛盾和掀公益性制困约等因素跨外，还有及气候变化屑导致的径策流年际与涂年内变化纹、峰谷矛呈盾、负荷帅特性限制馋及机组检惭修事故停筒机等因素事也是影响燃发电利用哲小时数的机原因。所缎有这些因准素使小水歼电实际年今发电量比过设计年发祖电量要少仙３０％左脖右，有的保则高达５四０％以上哲。浮小水电的滴折旧和利笼息是决定缺小水电单柔位电能造阵价及成本醒高低的另者一重要因蜜素。调查京结果表明原，折旧和绩利息两者蒜分别占小熔水电单位风平均成本疫的１９．躁６％、３齐１％。原晚因是小水虾电大部分耻建在经济糠落后的偏制远山区，术当地财力黑十分有限滑，因此小弓水电的负市债率一般洗较高，大庙部分都在逗８０％左袖右，有的柔高达９０中％以上。猎小水电运如行成本占闯单位平均幕成本的２容６．６％勇，用于维蓝修及人员律工资福利该的比重较浴大。这一巨方面说明士小水电的动技术设备粪和管理营坦运水平亟挑待提高，遮另一方面办也表明小陵水电的利千润率低，损企业没有服足够的财得力搞技术扬改造和科掉技创新。顶把握住实轧际发电量番及生产成塑本中其它枝影响小水姑电效益的果因素这条迅主线，将冻激励政策焦的出发点芝建立在市坏场基础上胡，有针对那性地运用龙行政命令喊、经济激冰励、创建杨市场等多灶种宏观调掏控手段，钻突出行政封强制性政制策和电价浴的作用，路帮助小水乞电克服发林展中的种酸种来自其寄内部和外闷部的障碍诵与困难，披应是我们享构筑小水环电激励政塘策框架时狸所遵循的浸基本原则域。耗５小水电怠激励政策口框架设计杰１）强化首行政强制伟型政策。世借鉴国外溪成功经验哲，在向市仔场经济过竖渡时期，占对能源工才业中的弱恼势产业可骨再生能源面，应更多作运用行政年强制型政议策促进其巷发展。这顽类政策包悄括配额制闻及各级政嫩府的有关腊法规。政害策制定重迹点应明确僵和量化小饰水电市场慕份额和发搂展目标，抱规定在地设方电力建乓设中可再穗生能源发短电需占有趁一定比例音。确保小页水电等可郑再生能源裂发电的优恩先上网权屡及电网收骆购全部电绕量。这有锹利于消除台影响小水宋电发供电港效益的来辨自体制上陵的不利因障素。神配额制在榆许多发达猫国家已被赖证明是行肥之有效的文可再生能摸源激励政默策，建议祖加快组织搭实施。同值时要争取跟国务院出鬼台关于加乡快农村小雾水电发展另的法规，敏推动地方榴政府法规压的制定。迷如广东省罚１９９６压年出台的岸《关于加痰快农村小牲水电建设或的决议》域，这一具塌有法律约台束力的地舌方法规，某对小水电顶优先开发忌、优先上伶网、优先燃收购、电究价机制、枕财政补贴内等方面做江了明确规升定；陕西倚省也在制市定小水电栋生产配额搁及对小水雾电实行电索价优惠方隆面做出了有规定。这来些地方政凯府法规均缓有力地推兽动了当地兔小水电的宝发展。玉２）突出性电价配置泊资源的作校用。我国保电价体系伙就环境成途本而言依橡然存在严翁重扭曲现干象。突出毕表现在高铃污染的火排电生产原睁料价格偏孟低，由污婚染造成的稼环境成本届没有计入帐生产成本担，环境空肚间被无偿嫁使用。今们后在确定笑电价机制拉时，应考沸虑环境因赠素的影响乐，使电价视准确反映茧电力与环肤境的真实困价值。最梢终建立起灾一个可持甘续发展的加价格机制占。丸建议在实戚行厂网分欲开，竞价仙上网后，干政府对小尺水电上网培实行市场叶价格保护温，不直接咬参与同常来规能源竞辜争。并在股此基础上招建立起激书励与约束旅相结合的通小水电上饱网限价制漏度。既要学对小水电识上网实行益电价保护谦，对由公绢益性制约麦和外部经着济性增加境的生产成税本进行补临偿，使其轻获得合理禽利润，又念要促使小礼水电不断叹降低成本造，提高小凯水电的竞掘争力。这拔一制度的桃核心是：城政府为小贵水电制定神上网的最母高限价，吓只要小水骑电企业的咐报价低于抗限价水平味，电网只剖能收购不棒能拒收。史而高于这捞一价格的咳小水电企慌业则会被夫淘汰出局躬。辉小水电竞刻价上网限世价的确定铜，可以参桂考英国等客市场经济家国家比较的成熟的公微用事业价湾格规制模竹型。由此厌小水电上冈网限价的清初始定价哥模型可以睁设计蜻为：Ｐ＝避Ｃ浅×瞒（１＋Ｒ炊）＋Ｔ＋医Ｖ（其中象：Ｐ为政剂府规定的描上网最高挪限价；Ｃ智为小水电盈企业的平徐均社会生粪产成本；帜Ｒ为成本问利润率；竹Ｔ为法定翁税金；Ｖ辟为考虑供稠求、政策材等因素的苗调整额度孔。）小水烤电上网限富价的调整教模型为：鸣Ｐ衰′虫＝飘Ｐ纠×望［１＋（携ＲＯＩ－场Ｘ）］（周其中：留Ｐ或′吐为调整价招格；ＲＯ戚Ｉ为消费闷物价指数改；Ｘ是小反水电劳动剖生产率的许提高幅度信）。这种双定价方法吩与激励和竖约束相结尾合的定价央原则相符网合，能够骂有效的反挡映对小水普电外部经纹济性的回债报及对由混公益性制鸟约引起成猫本增加的旗补偿。堪３）完善魄税收政策河。要继续蒙执行小水钓电交纳６筑％增值税怀的政策。欢应明确不帜转供大电梨网电力的困小水电，僻按睁照挑“择交６％，披免１１％遵开具增值酬税发彻票数”邮核定电网赛供电