黄金股制度统筹发展安全鼓励民营经济

▍海外“黄金股”是一种成熟、成功的股权模式“黄金股”的定义与起源“黄金股（oldenshae）是政府持有的一种“特权股份，对企业关键决策进行影响“黄金股制度是指在国有控股公司市场化过程中政府保留持有特殊一股或少数股，并赋予这些特殊股份特殊的权利用于政府在企业特殊决策上的投票权通常“一票否决权”或“一票多权。“黄金股起源于二十世纪七八十年代欧洲的私有化浪潮由英国率先推出取得巨大成功，既解决了当时国有企业效率低下的问题，又保留了政府在私有化国企中的控制权。在0世纪0年代，欧洲许多国家陷入严重经济危机，英国也遭遇二次石油危机的打击英国国有企业面临了一系列的困境主要包括盈利能力下降管理效率低下以及劳资纷争等，这些困境导致了国有企业的亏损和财政压力的增加基于弗里德曼为代表的新自由主义经济理论，英国政府对大型国有企业实施私有化，即所谓的“撒切尔主义。然而，在部分涉及国计民生国家安全等重要领域英国政府担心国企私有化后可能带来一系列潜在弊端如果失控可能难以确保国家利益以及损害公众利益为了保留政府在关键决策上的控制权“黄金股”制度应运而生。图：英国电集团有化程的黄金制度排英国电信集团官方网站，绘制以4年英国电信集团（BT）私有化为例，其黄金股制度的具体安排如下：私有化方式英国政府持有1“黄金股其余股份采取公开销售的方式稀释。“黄金股的权利“黄金股掌握公司重大经营决策中“一票否决权包括公司改变章程削减公司资本公司被收购或合并公司更改主营业务等但包括对企业管理层人员的任免、企业生产经营管理与分配等日常经营权。此外，也不代表任何财产权利，不可转让、抵押和提供担保，不参与公司股息分配。“黄金股”的权利制约：一方面，英国金融市场管理机构(FnncalConuctuthorit,FC)对持有黄金股的公司进行监管，并要求这些公司在公开披露中露其“黄金股”的使用情况；另一方面“黄金股”的一票否决权需遵守公司法等法律法规被执“一票否决的申请方可以通过法院诉“黄金股持有滥用权利。“黄金股制度的本质是一种公共领域与私有领域的平衡机制是政府与市场交换国企的所有权经营权和特定事项表决权的特殊契约私有制经济体系中企业经营的目的是实现所有者的私人利益在公共领域政府需要防止企业在重大决策上偏向私人利而损害公共利益“黄金股”是政府在私有化改革中将国有企业的所有权和经营权交予投资者允许投资者进入此前政府垄断的公共领域。但是，投资者在这些领域的部分重大定权需交予政府。表：三类股和三权利组对应关系知情权收益权表决权普通股有有有（事）优先股有有无黄金股有无有（事）资料来源：“黄金股”在全球得到广泛应用黄金股制度诞生于私有化也在全球私有化浪潮中推广开来大量国家地区相继在国有企业产权改革过程中推行“黄金股”制度，包括欧洲的法国、意大利、西班牙、匈利、波兰等，亚洲的韩国、中国台湾等，拉美的巴西等。根据欧盟委员会在4年做的调查欧盟范围内至少有1家公司保留“黄金股制度私有化浪潮在1世纪初达到巅峰。值得注意的是欧盟这一统计存在低估，许多国家和公司并未接受欧盟委员会调查，例如英国国家电网NatioalGrdGrop)、苏格兰水利电力公司(cotshHdroeectrc)等运用了“黄金股”制度的公司并未出现在调查榜单内。行业分布上海外“黄金股制度通常运用在涉及国计民生和国防安全领域的行业，具体包括能源、电力、电信、出版、银行、医疗、航空航天、机场港口等“黄金股”制度没有必要设立在所有行业的国有企业通常在涉及国计民生和国防安全领域的行业运较多在国计民生领域以能（石油天然气等电力电信三大自然垄断行业为主，在欧盟委员会的调查中几乎所有国家“黄金股制度在三大行业中存在真实案例此外，制糖、制药、医疗、出版等竞争性行业中也偶有采用“黄金股”制度。在国防安全领域，黄金股制度也得到了广泛运用法国政府在泰雷兹集（Thes，设计开发和生产航空防御服务产品）持有特殊权利。1uropeancommsso.pecalrghtinriatiedcompnesinhenargedUnion-ADecadeFullofdvelomet.00.图：4欧盟围内少有1家公司有“黄股”度 图“黄股”度主运用计民生国防全领域 4 4 3 32 215波兰捷克斯洛伐克波兰捷克斯洛伐克匈牙英国意大西班德其他合计欧盟委员会， 欧盟委员会，绘制采“黄金股制度的公司往往规模较大对宏观经济的影响力较高德国大众集团其4年营业收入占德国GDP的比重高达%英国电信公司西班牙国家电力公司、意大利国家电力公司等情况类似拥有黄金股设置的公司往往对本国经济极为重要在业内也通常处于龙头地位。表：设有“金股制度上公司案例

英国 西班牙 意大利 德国（B（B）（Es）（EE）（ls）私有化始时间4年8年9年0年所属行业电信电力电力汽车政府持股份1股.股份.股份.股份政府对超过的股权

英国电集团

西班牙家电公司

意大利家电公司

德国大集团制度安排

“一票决包括司改变章、减公资公司被购或并、司更改主业务等

收购有决权；政府有权否有关产出售、权稀、并商业目的改等管策；政府有权取上市持有的过投票权的行使

政府有权反超过权的收；政府有权反某些决策；政府有权取上市持有的过投票权的行使

任何单一股享有票权不过；政府有权任董事的政府表营业收营业收百万元） ,4,2,0,3营业收占GP比.%.%.%.%欧盟委员会，，注：英国电信公司的营业收入占GDP比重为2005年数据，其余均为2004年各国家和公司“黄金股制度不尽相同但目的基本围绕防止恶意收购防止资产流失、保障公共利益三大主题“黄金股”制度是一种统称，表示政府在上市公司中持有少量股份但可以能够实施较强的决策干预，并非统一的法律含义在具体制度安排上如政府持股模式法律安排等，各个国家地区甚至各公司的设置不尽相同其中，持股模式主要包括持有少数股票持有1股或者不持股三种而法律安排主要包括立法设置公司章程、签署战略投资者协议等方式虽然如此政府设置“黄金股的目的基本围绕防止恶意收购和防止资产流失两大主题。对于超过一定比例的股权收购和公司重大资产交易，“黄金股持有者享有一票否决权。对于一些企业重大经营决策政府有权取消一些大东的投票权，如西班牙政府有权取消西班牙电力公司超过%投票权的行使。在欧盟的压力下各国“黄金股制度进行了部分修订“黄金股的权利被削弱，黄金股制度也得到了完善。7年《阿姆斯特丹条约》修订《欧共体条约》第6条规定“会员国间以及与第三国间禁止所有的资本流通限制，资本自由流通成为宪法上的权利。据此欧盟委员会“黄金股制度妨碍资本流通为理由起诉欧洲诸国包括意大利、法国、葡萄牙、比利时、英国、西班牙等，要求取消政府的特殊权利。通过欧洲法的判例，基本可以总结需要符合的原则：第一“黄金股”的范围不能无限地扩大，其行业或者适用的公司必须是公共事业部门或者关系国家安全的行业，例如能源、交通、国防等；第二，不能形成歧视，在欧盟范围内的投资者需要一视同仁；第三，应用情景应当明确，什么情况下可以行使此种特权必须明确第四“黄金股”权限需要规定明确的期限。除“黄金股”制度外，海外存在一些发挥类似“黄金股”的作用的制度安排，包括表决权优先股双层股权结构等其共同点在于突破“一股一票的原则对股权进行了不匹配设置“一股一票”指的是公司重大决策实施投票时，每一股的投票权是平等的，与之相对的“一股多票“一股多票制度在全球范围内同样广泛使用包“黄金股”制度表决权优先股和双层股权结构等在法国表决权优先股(actosdepréfrenceaecdrotdeote)是一种享有更多的投票权以及优先收取公司利润分配的特殊股权，其持有人在年度股东大会上拥有双倍的表决权但不具有普通股股票的投票权双层股权结构(DualCasstructure)发端于二十世纪二十年代的美国证券市场，普通股被分为A类普通股和B类普通股前者一股代表一个表决权后者一股代表多个表决权B类普通股一般由司创始人或者管理团队持有且不得转让双层股权结构有助于原有管理团队维持对公司的控制权，有助于企业抵御恶意收购。图“一多票股权度安排 资料来源：绘制总的来说“黄金股”制度在推动世界主要经济体混合所有制改革过程中，在保障国家安全和公共利益方面发挥了明显的作用。第一，通过设置黄金股，在国有企业股份化后引进战略投资者消除国有股“一股大的现象有助于迅速建立管理科学的现代产权制度提高企业经营效率进而取得较高的经济利益。第二在各国的私有化改革过程中因为制度的不完善和监管不到位经常出现国有产被侵吞的现象而在私有化企业中设置黄金股，允许国有资产逐步退出有助于这一程的透明化，防止腐败贪污的发生。第三对于一些在私有化后仍然需要政府出面协调帮助的企业政府以股东的身份必要的时候参与其中，而不是通过为人诟病的强行行政干预。第四对于国防能源交通和通讯等与国家安全和公共利益密切相关的行业以及一些公益事业中国家能够在尽量不干涉企业生产经营的情况下保有一定的控制力掌握一定的权利同时也能够帮助这些企业抵御境外的恶意收购保护国家的利益和民众的利益▍国内：始于传媒类国企，后运用到部分民企国家特殊管理股制度始于传媒类国企国内类似“黄金股”的制度叫做国家特殊管理制度，最早于3年针对转制的国有传媒企业提出，并在次年深改委会议上将其作为4年管理重点。3年1月，十八届三中全会“完善文化管理体制”章节中提出，要对按规定转制的重要国有传媒企业索实行特殊管理股制度，这是官方首次提及类似“黄金股”制度特殊管理股制度。当时中国探索实行特殊管理股制度是在进一步深化文化体制改革的大背景下提出的当时国家正在加快推动国有文化企业进行公司制、股份制改造。4年2月，中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过《深化文化体制改革实施方案》把在传媒企业实行特殊管理股制度试点列为4年工作要点4年4月国务院办公厅转发中宣部等多部门《进一步支持文化企业发展的规定》明确提出“对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度，经批准可开展试点”此时官方提出的国家特殊管理股制度与传统意义上的金股制度有所区别主要用于保证文化类央企改制后政府对文化类企业的控制权根十八届三中全会提出《中共中关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本“特殊管理股制度”是通过特殊股权结构设计，使创始人股东（原始股东）在股份制改造和融资过程中，有效防止恶意收购，并始终保有最大决策权和控制权具体是将公司股票分为A类股和B类股两种二者拥有同等的经营收益权，但创始人股东的股票（B类股）具有特别投票权，包括董事选举和重大公司交易的表决等这种办法为国外很多公司所采用。我国《公司法也明确提出“国务院可以对公司发行本法规定以外的其他种类的股份，另行作出规定。4年在新闻出版领域中国务院提出非公有制企业参与对外专项出版业务需要拥有特殊管理股制度为前提。014年国家新闻出版广电总局启动非公有制文化企业参与对外专项出版业务试点工作并出台《非公有制文化企业参与对外专项出版业务试点办法试点办法指出，非公有制文化企业参与对外专项出版业务是指以具有主管主办资质文出版能力的国有出版单位拥有特殊管理股为前提允许其与国有出版单位共同投资设有限责任公司以下称新设立公司投资比例双方约定允许非公有制文化企业绝对控股给予新设立公司从事对外出版的专项出版权。6年广电总局首次向媒体披露了关于国家特殊管理股在出版领域的试点情况从案例看主要是放开民营企业参与权限的同时把握企业的运行方向根据中国政府网的报道民营文化企业可自愿选择与具有主管主办资质外文出版能力的国有出版单位合作共同投资设立一家有限责任公司从事对外专项出版业务出版面向境外市场销售的外语类图书音像制品电子出版物等民营资本可绝对控股国有出版单位作为特殊管理股股东在选题策划等内容设置和把握上具有特殊权利，在其他方面则基本等同于普通股东。年广电总局先后批复了北京华语联合出版有限责任公司（以下简称华语联合和人民天舟（北京）出版有限公司（以下简称人民天舟）两家试点企业。其中，华语联合由民营企业北京时代华语图书股份有限公司出资占股%国有出版企业北京联合出版有限责任公司出资占股%。人民天舟由民营企业天舟文化股份有限公司出资占股%，国有出版单位人民出版社以无形资产占股%。两家国有出版单位作为特殊管理股股东。图：华语联出版限公股结构 图：人民天出版限公股结构， ，5年国企改革文件中首次出现国家特殊管理股制度的提法，其目的是加强国资本对混改后国企的控制权但是从后续实践来看鲜有案例5年8月《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见提出推进公司制股份制改革允许将部分国有本转化为优先股，在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度。5年国务院颁布的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》提出“在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度依照相关法律法规和公司章程规定，行使特定事项否决权保证国有资本特定领域的控制力”在上一轮国企改革过程中国内就有过金股制度的探索和实践萍乡钢铁有限责任公司是江西省第一家改制的省属国有企业。3年，省政府通过公开招标将其持有的股权进行一次性整体转让，但转让后，江西省国有资产管理办公室仍在新公司持有“金股。金股的权利由公司章程规定此外上海水务增城港口和哈中庆在上一轮国企改革中也入了金股制度新一轮国企改革中关于金股制度的亮点主要是提到“行使特定事项否权，此后并没有比较清晰的黄金股试点案例。表：上一轮企改中的金案例项目名称黄金股持股者持有比例其他股东设立目的上海水务并未明确--监督、保证董事会的任何决议均不能阻碍企业日常供水不意提自来水供应是为维护社共利益保障民群最基的水安全萍钢改制增城港口企

江西省国有资产1股监督管委员会增城市国有资产

原萍钢司经管理队深飞尚实发展限公湖鑫铜业团有公司

保障改方案功实，维员利益企业自要求政府行捆享受政的政红利;业产权哈中庆

经营有公司哈尔滨市国有产监督管理委会

% 广州永贸易限公司大庆石油管理局%、中国气控股限公司香港)%

主要是为了企业的私利，与国家利益社会公共利益无关保障供的安持续维护会共利益职工益《国有企业混合所有制改革中的黄金股制度研究》（王晓丽），2016年起，特殊管理股制度向部分领域民企推广6年起特殊管理股制度的提法开始不局限于传媒领域的国企，而是符合条件互联网新闻信息服务提供者需实行特殊管理股制度。根人民网报道，6年5月9日，国家新闻出版广电总局召开会议，建议国资特殊管理股比例至少%，拥有董事席位，内容有一定审查权。7年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于促进移动互联网健康有序发展的意见，指出在互联网新闻信息服务、网络出版服务、信息网络传播视听节目服务等领域开展特殊管理股试点。7年5月2日，国家网信办发布《互联网新闻信息服务管理规定提到“符合条件的互联网新闻信息服务提供者实行特殊管理股制度，具体实施办法由国家互联网信息办公室另行制定”这成为最早一部在法规体系中明确特殊管理股的“部门规章。特殊管理股在互联网信息领域的实施目的与对外专项出版业务类似在涉及意识形态领域有条件地对民间资本开放。网信办在对7年5月公布的《互联网新闻信息服务管理规定解读时表示特殊管理股制度可以在保证国家对互联网新闻信息管理权的前提下将市场最大程度地向民间资本开放，这有利于互联网新闻信息市场的发展。1-18年，多个文娱信息类上市企业在特殊管理股制度上有了比较成功的案例，特殊管理股的附加职能主要是负责内容审核：7年8月，人民网参股了新三板互联网公司铁血科技股份公司，铁血科技则向人民网发行占总股本%的非限售流通股作为了特殊管理股，人民网推荐了一名董事。铁血科技与人民网签署了内容审核合作协议支付一定审核费用委托人民网负责内容上审核。7年1月ZR获得数亿元融资由广东南方媒体融合发展投资基金领投深圳报业集团江苏现代快报传媒有限公司等多家国资跟投同时引入深圳报业集团作特殊管理股试点。7年4月文投集团成为一点资讯的投资方之一7年1月4日凤凰新媒体7年第三季度财报显示，一点资讯已经完成1亿美元融资，由龙德成长及其他两家投资。龙德成长为北京文化投资发展集团的关联公司。7年0月1日，一点资讯宣布获得国家互联网信息办公室颁发的互联网新闻信息服务许可证，这也是6年6月颁布《互联网新闻信息服务管理规定施行后的首《互联网新闻信息服务许可证。8年8月，上海基分文化传播公司（趣头条的运营主体）在上市前夕与人民网旗下基金和澎湃新闻进行合作，向人民网旗下基金发放4052股C1优先股，作价0万美元，向澎湃新闻发行了40123股C2优先股，作价0万美元。与此同时以极低的价格向澎湃新闻派发了股权作为金股，不享有经济权益，且未经政府批准不得出售第三方趣头条的招股书称其尚未取《互联网新闻信息服务许可证和《互联网视听节目传输许可证这也成为它潜在的风险之一但其准备引入澎湃作为国有股东去申《联网新闻信息服务许可证。表：文娱信类试特殊理制度的例平台 时间 参股方 占股比例 附带条件或目的人民网荐董事签署作协托人民负责内铁血科股份限公司 7年8月 人民网 .%深圳一本传播(深

容上的核ZAER 6年1

圳报业团)

.% 引入深报业团作特殊理试点7年0月1日一点资布获得家互联一点资讯 7年4月 北京文化 .%

网信息公室发的联网闻息服务可证趣头条 8年8

人民网 .% 引入澎作为有股去申联网新信息服澎湃新闻 .%

务许可》澎湃新闻，wind，从网信办公布的互联网信息服务单位许可信息名单来看特殊管理股制度主要发生在010年后成立的民营互联网新闻信息服务单位。互联网新闻信息服务单位可分为中央、地方和其他前两者主要是中央和地方的官方新闻宣传单位而其他部分即民营新闻媒体例如四大门户网站今日头条和百度新闻等。从官方公布的其他类型中的应用程序名单来看，类似“黄金股”的情况主要发生在0年后成立的互联网新闻媒体，例如微博、今日头条和ZR等。其中吉和网和观察者网并没有出现类“黄金股”的持股情况，可能原因是吉和网的控股股东是吉林和内蒙古的国企，而观察者网的前身是上海社科院主办的社会科学刊物《社会观察的网络平台国企和国属事业单位的背书或使其不需要通过特殊管理股制进行管理。对于成立时间较久的民营新闻媒体，例如老四大门户网站可能在7年前的管理式下内容审核已较为规范因此特殊管理股制度或更多针对较新的且需要申请互联网信服务单位许可证的民营新闻媒体。表：互联网闻信服务位可信息其他型内应用序公司成立是否属地服务名称单位名称性质时间的国资持股许可证编号广东省腾讯新闻深圳市讯计机系有限司民企8年无北京市新浪新闻北京新互联息服有限司民企9年无1北京市网易新闻北京网传媒限公司民企9年无2北京市和讯财经安卓平台)北京和在线息咨服务限司民企0年无5北京市百度新闻北京百网讯技有公司民企1年无8北京市百度北京百网讯技有公司民企1年无8北京市好看视频北京百网讯技有公司民企1年无8北京市搜狐新闻北京搜互联信息务有公司民企3年无3北京市天天在线北京在九州息技服务限司民企3年无7北京市第一视频第一视通信媒有公可民企5年无6北京市微博北京微创科络技有限司民企0年有1吉林省吉和网长春羿网络份有公可国企0年无上海市观察者网上海观者信技术限公司民企2年无上海市趣头条上海基文化播有公百民企2年有广州市ZAER广州坚网络技有公司民企2年有北京市一点资讯北京一网聚技有公司民企3年有0北京市今日头条北京字跳动技有公司民企6年有2资料来源：网信办，1年以来许多互联网企业旗下的子公司也出现了国资持股-5左右的现象但基本上只涉及传媒信息类业务的子公司时间上来看除了满运科技和微博的案例大数“黄金股”入驻都发生在强化反垄断和防止资本无序扩张监管的1年后。从特殊管理股的实体来看，既有地方国资委及其下辖地方电视台也有由中央网信办和财政部共发起的中国互联网投资基金。被投企业涉及阿里巴巴抖音快手和微博等大型互联网企业。其中抖音、快手和微博直接被国有资本持有%的股权；阿里巴巴仅是其旗下的子司优酷被国有资本持有的股权，目前从其他长视频类企业的股东结构来看并没有见国资股东的身影。表：国内互网企出现黄股”时及其股实股东发生时间民营企业大股东实体)国资背景股东金股占比//0优酷影视阿里巴巴浙江广电视团//1广州鹿信息技阿里巴巴中国互网投基金理有公司//1南京未产业数据究院满运科技南京市花台国资//1北京抖信息务字节跳动中国互网投基金理有公司//2北京快科技快手北京广电视台//0北京微创科络技术微博中国互网投基金理有公司天眼查，目前针对短视频和长视频尚无明确要求是否需要引入特殊管理股制度但是从现有情况来看短视频领域受相关监管关注更多从公开信息来看目前两大短视频平台快手和抖音都已经纳入了%的国有资本长视频平台中优酷已经纳入了%的国有资本而爱奇艺腾讯视频、哔哩哔哩暂时没有从其股权架构中看到国资的身影。长视频的监管早在7年就引发过争议，当时的《互联网视听节目服务管理规定》要求只有“具备法人资格为国有独资或国有控股单位”才能申请“信息网络传播视听目许可证，但该要求有悖于国内视频网站的经营状况，于是广电总局等又以答记者问的形式明确称只要是《规定》发布之前依法开办无违法违规行为的互联网视听节目服单位可重新登记并继续从业，但是《规定》的补充细则一直没有出台。图：北京抖信息务有公股权结构资料来源：天眼查，▍展望：特殊管理股是平衡发展与安全的关键抓手分析海外“黄金股制度和国内特殊管理股制度后我们需要对国内的特殊管理股度树立两个理解：第一国内的特殊管理股的目的并非推进国企混改而是为了确保国有资本在关键领域的话语权。海外“黄金股制度安排发生在国企私有化浪潮的过程中其政策方向将国有企业股权变卖但通过“黄金股保留了政府影响力。我国的特殊管理股制度安排最初发生在传媒类国企混合所有制改革中，在7年后，我国特殊管理股的政策方向成了政府主动介入关键领域民营企业。第二设置特殊管理股并不意味着政府强监管强介入而是统筹发展与安全的应有之义，不宜过度悲观解读。先，特殊管理股应设置在特定行业目前国内仅在传媒网络电视等领域应用，后续如果有进一步推广预计也是在部分的关键的国计民生领域。第二，特殊管理股的权利范围有限制，不过多干扰企业的日常经营决策，更多地应聚焦在企业重大决策尤其是涉及国家安全的领域。第三，特殊管理股的设置和权利的使用应公开透明，受到监管。总而言之反垄断进入常态化监管核心目的是防止资本无序扩张这与鼓励支民营经济数字经济科技创新并不矛盾。中国将继续探索创新监管方式做到发展与安兼顾下文将重点从数据监管和防范资本无序扩张两个角度梳理我国未来特殊管理股能的监管思路。数据监管：统筹发展规划，保证数据安全，促进数据流通特殊管理股制度的适用范围是那些应由国家掌管但是民营经济发展比较发达的领域，这与我国数据监管遇到的问题类似过去特殊管理股制度最早在改制的传媒国企中试点是为了在增强民营经济活力时保持对传媒国企的话语权但随后特殊管理股制度逐渐转向传媒类民企实施，原因在于在传媒行业部分领域内民企走在国企前面政府对其使用特管理股制度并不是保持政府对其的话语权而是加强政府对其内容的监管这一点与目前内数据监管遇到的问题类似3年开始我国互联网行业开始快速发展且几乎都是民企各个民营互联网大厂的规模和发展程度都远超于国企的水平但是数据具有一定的公共性，理论上政府具有管辖权和监管职责政府对于企业中数据如何使用的监管就好比此传媒领域中的国家特殊管理股在企业选题策划等内容设置和把握上具有特殊权利。我国数据监管的方向是保障安全与促进发展并重过去关注个人隐私保护和敏感数据安全目前关注数据要素的流通效率并辅以激励过去数据监管一方面以数据的重要进行划分强调重要数据和核心数据的安全另一方面聚焦在个人隐私数据，从隐私出发监管企业的数据主体责任虽然看起来国家过去对数据的管理关注安全和隐私，但其本质是为统筹数据利用做准备。0年4月国家出台《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见，首次将数据定义为生产要素，文件中的表态是促进流通，加强效率，增加掌控1年2月国家出台《数据二十条从产权交易分配和治理四个角度为发挥数据要素作用规划了宏伟蓝图。2年3月发生的政府机构改革中，我国首次成立了国家数据局，容纳了发改委的规划职能和中央网信办的统筹职能更多聚焦在促进流通加强效率而非安全监管。因此不难看出，我国数据监管在完善数据的合规使用监管后，未来数据监管将更多关注提高数据要素的流通效率。图：我国数安全隐私管架 图《数二十》中于数础制度四梁柱资料来源：绘制 资料来源：绘制从保障数据安全的角度来看若引入特殊管理股制度或能事前加强企业对于数据使用的合规性避免出现个人隐私数据安全和数据滥用等不合规行为在过去大数据产业及平台经济快速发展下个人隐私数据安全以及数据滥用使得个人用户和社会公众利益到了一定的侵害。个人隐私方面，据奇安信发布的《1年pp个人信息使用态势分析报告》报告示在近万款活跃pp中共计有%的pp疑似存在违规收集使用个人信息的问题，平均每个pp存在8个违规风险。数据安全方面1年7月6日国家网信办会同八部门联合进驻滴滴出行科技有限公司，开展为期2个月的网络安全审查。数据滥用方面，部分大平台涉嫌倚仗大数据分析结果实施价格歧视损害消费者权益。以欧《一般数据保护条例GDR为例超过0人公司或处理海量数据的公司必须设置首席数据保护官。未来在一些需要处理海量数据且数据泄露会对国家造成重大安全隐患的行业及公司可以考虑实施特殊管理股制度并派驻董事使国家能够适度强化企业对数据的合规性使管理。从促进数据流通的角度来看若引入特殊管理股制度将有利于加强党和国家对于府数据和公共数据的统筹规划纯商业数据仍交由市场自己探索具体可以从政府数据和商业数据两个角度来分析：（一）政府数据政府数据要加大流通，未来政府一方面会提高政务的数字化水平。在数字政务方面，《数据安全法》中提到国家要大力推进电子政务建设，提高政务数据的科学性、准确性、时效性提升运用数据服务经济社会发展的能力国家机关应当遵循公正、公平便民的原则，按照规定及时、准确地公开政务数据。政务数据开放态度明确，截至0年下半年我国已有2个省级副省级和地级政府上线了数据开放平台与9年下半年相比，新增了4个省级平台和6个地级（含副省级）平台，平台总数增长近4成。另一方面政府除了公开公益数据还会考虑将数据授权给第三方探索数据变现模式政府数据流通方面《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见（以下简“据二十条）提出推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展行业发展的公共数据有条件有偿使用“十四五规划和5年远景目标纲要中则提到“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的使用。也就是说对于地方政府除了要尽可能放开具有公益属性的政府数据也需要探索具有行业属性的府数据的变现模式，而探索的方式可以与第三方平台合作。从现有案例来看第三方数据运营公司多为国有控股企业未来若地方政府考虑与民营企业合作探索政府数据的变现模式或可考虑特殊管理股制度以成都为例成都市政府政府数据授权给成都市大数据集团开展“政府数据授权集中运营，并率先出台《成都市公共数据运营服务管理办法，对政府数据授权运营作出制度安排。与成都类似，29月，上海数据集团有限公司正式揭牌成立，上海市政府正式授权该集团开展公共数据营业务推动该集团以公共数据为牵引，加快实现公共数据、行业数据、社会数据资源整合与布局上述案例中的第三方都是单一国有控股企业负责公共数据运营服务平台的常经营，未来若与民营第三方企业合作或可考虑使用特殊管理股制度。以北京为例，当北京对于公共数据运营授权运营路径选择的是场景驱动模式北京市人民政府可以针对融医疗交通和空间等不同专区可以开启授权运营该模式下若由第三方民营企业获授权运营政府公共数据，政府或可考虑特殊管理股制度保证公共数据的合规使用。图：成都市政数据权流过程资料来源：数据交易网，（二）商业数据商业数据中具有公共属性的数据政府的思路是将其汇聚与政府所有的数据互补产生更高的价值民营经济在发展的过程中逐渐对一些国有传统机构的业务进行了替代和展，原来国家对公共行业的掌握能力随着民营经济的介入和发展有所削弱统一管理可成良性互补举例来说互联网小贷补充了银行不能覆盖到的一些个人信用贷款民营医院和微医等互联网医院形成了传统公立医院以外医疗服务供给的补充网约车和共享单车弥补了市内公共交通最后1公里的问题政府拥有传统机构内沉淀的数据此时如果能够统一管理市场民营企业的大数据两者可形成良性的互补。例如央行征信与百行征信共建立个人征信基础设施，互联网医院和公立医院联合提高患者的看病效率城市公共交大数据可配合网约车大数据共建智慧城市。从金融和医疗领域的案例可以发现在公共数据汇聚后仍需国家控股起到监管和规划作用目前金融领域中的个人征信数据国家通过设立牌照倒逼数据统一使用目前我国有个人征信业务牌照的企业是百行征信和朴道征信另一家钱塘征信的牌照申请已被央受理该模式避免了原来分散的个人征信市场格局，将征信数据通过稀缺的牌照倒逼聚提高效率。同时三家个人征信公司的控股股东均是国资背景百行征信的大股东是中国联网金融协会，朴道征信的大股东是北京金控，钱塘征信的大股东是浙江省旅游集团。从医疗数据的汇聚使用的模式来看由于大量医疗数据都沉淀在政府所有的公立医之中，国家通过自上而下结合地方国资企业构建中“东西南北中”医疗大数据中心掌控医疗公共数据的汇聚使用。从金融数据和医疗数据的汇聚使用中不难发现，政府在聚具有公共属性的商业数据的过程中仍要强调国家在其中控股以起到监管和整体规划的作用。 图：百行征信东结 ， ，绘制对于暂时不方便统一使用特殊管理股制度的领域或可采取特殊管理股制度探索数据的汇聚方式以交通运输数据为例省内客运数据中大部分出行数据掌握在平台经济手中这类数据理论上与政府所拥有的跨省市的出行数据可以形成良好的互补且交通运输数据本身就具有公共属性由政府汇聚使用探索商业化变现模式也较为合理。但是在实际操作层面由于政府目前尚未探索出交通数据的变现模式针对常见的网约车平台政府仅要求监管信息交互平台可实时检测订单情况，但实际情况中上传数据的完备性无法得到保证。这一背景下政府可以考虑国有特殊管理股制度，让国资发挥内部监管作用先保证企业上传数据的完备性，未来再慢慢探索交通数据的变现模式。未来各网约车企业或将在融资过程中更加倾向选“国家队”背景的基金，政府可以借股东身份来传达监管政策以及了解企业内部数据的处理过程。商业数据中不具有公共属性的数据政府的思路是为其搭好数据交易流通的台子具体的流通交易交由市场自己探索政府或不会在该领域采取特殊管理股制度数作为种监管要素固然在其公有制属性上需要进行监管，但是也要注意数据要素在收入分配的激励机制。去年2月的《数据二十条》明确了政府对于纯商业数据自己探索变现模的支持态度。一是提升原有业务的效率例如工业企业通过大数据改善资源配置地图软件测算堵路段提示出行，购物软件用其分析消费者喜好精准营销。这类数据本身应用于企业原业务效率的提升，最终有利于消费者，这部分数据使用权理应归企业所有。二是利用主营业务的大数据来涉足其他行业。例如滴滴利用出行数据涉足自动驾驶，阿里巴巴利用淘宝大数据改善菜鸟裹裹仓储分布腾讯利用微信