2023年土地制度改革分析报告

2023年土地制度改革分析报告2023年4月目录一、土地制度的变迁伴随工业化进程 PAGEREFToc372574152\h41、公有制是我国土地制度的基本特征 PAGEREFToc372574153\h42、城乡土地管理呈现二元结构 PAGEREFToc372574154\h63、工业化是农村土地流转的市场推动力 PAGEREFToc372574155\h7（1）我国农村土地制度经历四次变迁 PAGEREFToc372574156\h7（2）工业化、城镇化推动农村土地自发流转 PAGEREFToc372574157\h11二、加速流转是当前农村土改的长期方向 PAGEREFToc372574158\h121、确权和利益分配制度，是解决耕地流转的核心问题 PAGEREFToc372574159\h12（1）当前土地流转面临的问题 PAGEREFToc372574160\h12（2）使用权确权是农村土地流转的基础 PAGEREFToc372574161\h14（3）流转方式、利益分配是流转过程面临的核心难题 PAGEREFToc372574162\h152、扩大试点范围将是流转推进的具体措施 PAGEREFToc372574163\h17（1）农村土地承包经营权流转的展望 PAGEREFToc372574164\h183、建设性用地有望逐步放松流转限制、实现同地同价 PAGEREFToc372574165\h20三、变革为农业企业发展壮大创造了新机遇 PAGEREFToc372574166\h241、农村土地流转将推动土地升值 PAGEREFToc372574167\h242、规模化进程提速，家庭农场仍是基本单元 PAGEREFToc372574168\h24（1）工商企业参与流转或仍将严格控制 PAGEREFToc372574169\h24（2）家庭农场为基本单元的规模经营将成为主流 PAGEREFToc372574170\h25（3）规模经营改变投入理念，种子等上游将最受益 PAGEREFToc372574171\h26四、行业风险 PAGEREFToc372574172\h281、自然灾害和养殖疫病的风险 PAGEREFToc372574173\h282、土地改革进程大幅低于预期的风险 PAGEREFToc372574174\h28五、投资建议 PAGEREFToc372574175\h28长期以来，我国实行城乡分治，农村和城市土地分别由不同的行政机构进行管理。城市土地市场已经形成较为成熟的价格体系；而农村集体土地市场，由于历史和政治的原因，流转制度尚未完善，导致价格体系缺失。农村土地制度变迁过程大体经历了三个阶段。1949-1953年的农民土地私有制；1953-1978年，农村土地集体所有和集体经营阶段；1978年以来的农村土地集体所有、家庭承包经营制度。相应农村集体土地的流转也从自由流转、禁止流转、私下流转，逐步演变为自发流转和规范流转。2023年党的十七届三中全会，正式确立了推动农村土地流转的土地制度改革方向。明确提出要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度。政策的核心一是延长承包经营期限，二是允许农村土地承包经营权流转。甚至提出了集体土地和国有土地“同地、同价、同权”，建立城乡统一的建设用地市场等改革目标，同时强调要逐步缩小政府行政征地的范围。但由于权属不清、法律不健全、制度不规范等原因，导致流转的地区不平衡、矛盾纠纷频出，严重阻碍了流转速度，我们估计，承包经营权流转面积仅占承包面积的左右，仍然制约着现代农业规模化转型的进程；而农村建设用地的流转也面临着诸多限制。我们尝试通过此文，以理清农村土地制度改革所需要解决的核心障碍，和未来土地承包经营权、农村建设用地使用权流转，可能的推进方式；并判断土地制度改革对上市农业企业的影响。我们的主要结论如下：1、农村集体土地所有权确认工作基本完成，但流转的基础是经营权的确认，根据2023年一号文件的表述，预计需要年时间完成承包经营权的确权。我们预计，当前的改革重点是，通过增加试点、和创新流转方式来推进流转，包括土地入股、土地银行、土地信托、土地托管合作社等。2、经营性建设用地制度改革，可能是此次改革涉及的最大突破点。城镇化与城市建设用地矛盾凸显，使得盘活农村建设用地迫在眉睫。我们判断，改革将集中于三个方面，一是省政府耕地改建设用地的指标，有望有价流动；二是建设用地的开发用途，除限制不得开发商品房以外，逐步试点向非农领域放开；三是逐步试点建设用地使用权的抵押。农村经营性建设用地有望逐步放松流转限制、实现同地同价。3、土地制度改革为农业企业发展壮大创造了新机遇。中长期将持续推动土地升值、生产效率提高；向规模化的现代农业转型加速，带动农业生产要素投入需求升级等。一、土地制度的变迁伴随工业化进程1、公有制是我国土地制度的基本特征世界各国土地所有制大体分为两类：公有土地所有制和私有土地所有制（这里指占主体的所有制形式）。美国、日本、韩国、法国的农地均以农户私有为基础，国家利用政策进行扩大或者流转的引导，城市土地一般国有和私人所有制相结合。以美国为例，美国建立了联邦政府、州政府、个人三级土地所有，其中国有土地占42%（联邦政府土地占31%，州政府土地占10%，城市政府土地占1%），私人土地占58%。99%的耕地属于私有产权，61%的牧场和56%的林地也属于私有产权，即政府所拥有的土地主要是森林、草地、沼泽地、山地、水域等。所有权制度的根本不同，使得我国与美国在土地产权的分配、土地市场的发展、土地征用制度以及土地保护制度等方面存在差异。我们认为，土地所有制无论是国有制还是私有制，本身没有优劣之分，其实质是经济和政治发展的历史产物。同时，所有制结构也非一成不变，当其与相应阶段的经济、社会、政治发展出现矛盾时，往往出现变革。而中国的土地以国有和集体所有制为根基，有力地支撑了改革开放年来城镇化、工业化和农业现代化的进程。2、城乡土地管理呈现二元结构我国土地市场大体分为三类：城市土地市场、农村土地市场、征地市场。根据法律规定，城市市区的土地归属于国家，由国务院代表国家行使土地所有权；农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国有以外，属于农民集体所有，集体土地所有权具有多所有权主体，每个农村集体经济组织都可以成为所有权人，包括乡镇农民集体、村农民集体和农业集体经济组织内的农民集体。此外，土地征收市场是将农村集体土地，征收为国有的再进行拍卖转让的合法路径，而国有土地所有权在任何情况下都不能转为集体土地所有权，因此土地所有权的流动呈现出单向性，也往往由于“低价收高价卖”的问题而引发一些社会问题。长期以来，我们实行城乡分治，农村和城市土地分别由不同的行政机构进行管理，甚至适用不同的法律。我们认为，未来土地制度改革的方向将重点集中于两个方面：1、农村集体土地使用权的流转，注重创新的流转方式，来促进耕地流转的进程；建设用地流转合法化、规范化，形成价格体系，最终达到“同地同价”。目前，城市土地市场已经形成较为成熟的价格体系；而农村集体土地市场，由于流转制度尚未完善，导致价格体系缺失。2、征地市场补偿机制的完善。征收集体土地，应当依法支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，及被征地农民的社会保障费用。年月的国务院常务会议讨论通过《中华人民共和国土地管理法修正案草案》，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。核心思想是，提高农民的权益保障，如征地补偿标准；增强现行土地制度对于土地的“农业转为非农业使用”约束机制。3、工业化是农村土地流转的市场推动力（1）我国农村土地制度经历四次变迁以新中国为起点，我国现行的农村土地制度的形成大体经历了三个阶段。第一阶段，靠强大的专政力量，把封建地主土地所有制转变为农民土地所有制；第二阶段，通过强制性渐进式变迁方式，把农民土地私有制转变为农村土地集体所有制；第三阶段，1978年以来的农村土地制度改革则是诱致性制度变迁方式。第一阶段：1949～1953年，农民土地所有制阶段新中国成立后，逐步废除封建剥削的地主阶级土地所有制，通过没收、征收、分配三个步骤，实行农民土地所有制，农村土地所有权和经营权高度统一于农民，土地产权可以自由流动，允许买卖、出租、典当、赠与等交易行为，国家通过土地登记、发证、征收契税等对土地进行管理，大大地促进了农村经济的恢复和发展。我国正式建立了农民私有土地的制度。第二阶段：1953～1978年，合作和集体经营阶段土地改革完成后，农村出现了新的两极分化，因此，1953年春起，各地开始普遍试办实行土地入股、统一经营，并有较多数量的初级农业生产合作社成立。经历了初级合作社、高级合作社、到人民公社。初级合作社时期，允许社员保留小块自留地，但社员的土地必须交由农业合作社统一使用，此时农民仍然保留所有权，以土地取得分红，退股自由，但是经营使用权从所有权中分离出来，农村土地制度也由农民所有、农民经营变为土地农民所有、集体经营。1955年至1958年，合作社升级为高级社，规定社员的土地交给农业合作社统一使用，社员统一参加劳动，土地分红取消，按工分进行分派。土地所有权转为合作社集体，标志着农民土地私有制的结束。1958年开始，各地掀起了高级合作社合并为人民公社，土地制度也完全实现集体所有和集体经营。但由于人民公社导致了生产力的破坏，国家有逐步对农村土地制度进行了调整，形成了“三级所有，队为单位”的经营机制。此时，农村土地不允许流转，社员宅基地都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，归各户长期使用；宅基地上的附着物永远归社员所有，社员有买卖和租赁房屋的权利，但是房屋出卖后，宅基地的使用权随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。第三阶段：1978年～现在，家庭承包经营阶段1978年11月，安徽省凤阳县小岗村实行分田到户，解放了生产力，1980年9月，中央肯定“包产到户、包干到户”是社会主义集体经济的生产责任制。到1981年10月，全国农村基本核算单位中，建立各种形式生产责任制的已占97.8％，其中包产到户、包干到户的占到50％。1980-1984年，我国经历了市场探索，到制度争论，最终形成全国推广的“农村土地承包制”，从此，以人民公社三级所有，队为基础的经营制度全面解体，新的以包产到户、包干到户为标志的家庭经营体制确立。此时，农村土地制度实质转为了集体所有、农户经营。随后的15年期间，政府通过一系列的立法与制度完善，进一步稳定和深化了家庭承包经营制度。包括将“家庭承包经营”明确写入《宪法》，使其成为一项基本国家经济制度；土地承包期延长30年不变，并对土地使用权的流转制度做出了具体规定。我们认为，农村土地承包制是中国经济体制改革初期最重要的，也是最有成效的改革成果。在制度框架内，最大限度地提高了土地产出效率、劳动生产效率。直至2023年党的十七届三中全会，以推动农村土地流转的土地制度改革方向确立了。会议明确提出要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度。政策的核心一是延长承包经营期限，二是允许农村土地承包经营权流转。甚至提出了集体土地和国有土地“同地、同价、同权”，建立城乡统一的建设用地市场等改革目标，同时强调要逐步缩小政府行政征地的范围。我们认为，这次会议是要最大限度规避现行体制对土地制度改革的限制，逐步改革被强制扭曲的土地制度，以实现建国以来农业生产效率的第三次历史性提升。但由于《宪法》相关规定和《土地管理法》的修订、土地财政体制等配套改革尚未完成，放缓了既定目标的推进速度。（2）工业化、城镇化推动农村土地自发流转改革开放以前，由于我国的计划经济体制，农村土地实行集体生产和集体分配。这种非市场化的管理，导致土地资源无法实现合理配置，制约其价值的发挥和利用效率。家庭承包经营制度的出现，对于解决我国30多年来的温饱问题可谓功不可没。但随着工业化发展到中后期，客观要求生产规模化和高效化，当前家庭承包经营制中体现出的小农经济的特征成为了局限。即使土地所有权私有制的国家，当工业化和城市化发展至一定阶段，农业的分散经营则成为了制约，美国、日本、韩国、法国等国家都曾面临了这种困境，经济和工业的快速发展，导致城市不断侵占农村土地或者农民抛荒，也无一例外的在这种背景下，选择了推动和加速农村土地流转。例如美国60年代以后对农村土地流转的引导，目的在于防止农村土地流失；日本小农私有制和小规模经营，同样在工业化、城市化水平提高以后，出现农村土地抛荒和被侵占，面临着如何实现规模经营的困境，从1962年开始-2023年，日本5次修订《农村土地法》，放宽土地所有权流转限制，尤其促进经营权的流转，推动从事农业生产的主体从单个农户演变成规模化、专业化经营的各类农业经济组织。我们认为，我国工业化和城镇化的发展，已经吸引了大量的劳动力从农村转移至城市，尤其是经济较为发达省市的农村地区，客观上要求农村土地使用权的加速和规范流转。二、加速流转是当前农村土改的长期方向1、确权和利益分配制度，是解决耕地流转的核心问题（1）当前土地流转面临的问题农村集体土地按用途分为农地和建设性用地，农地主要包括耕地、其他农业用地和未开垦农业用地；农村建设性用地主要包括宅基地、经营性建设用地、公共用地等。我国土地流转也经历了自由流转、禁止流转、私下流转、自发流转和规范流转几个阶段。尽管十七届三中全会后，各地方政府也相应地构建了土地流转的信息服务平台促进流转市场的形成。但实践中，我国农村土地流转仍然面临很多矛盾和问题。对于土地承包经营权的流转，这些问题主要体现在：1、农村土地流转制度并没有形成相对成熟的体系，各地流转政策也会出现反复，相关法律漏洞和矛盾的情况存在。所有权和使用权土体的不明晰，使得一些政府主导的流转非农民自愿，出现“被流转、被上楼”的情况。2、土地流转的地区不平衡突出，但总体流转规模或比例较低。大城市周边和经济发达地区的农村，及农业机械化程度高的商品粮基地等，土地流转较为活跃，流转比例较高。但大部分地区流转规模小、合同期限短，流转对象以邻里、亲戚朋友为主。总体而言，截至2023年底全国已累计流转1.7亿亩地，超过全国承包耕地面积的12%（估计目前可能在15%左右）。3、流转方式不规范，农户之间自由转包、互换等形式的土地流转，多数是口头协议、缺乏保障。（2）使用权确权是农村土地流转的基础农村集体土地的产权分为所有权和使用权，农村土地所有权归属于农村集体组织；而使用权包括农地（耕地以及其他农业用地）的承包经营权和宅基地、公益用地、经营性建设用地的使用权。由于农村集体土地权属的主体多元特征（历史遗留问题导致集体的级别较多，但2023年在国土资源部、农业部等联合下发的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》中要求确定乡镇、村和村民小组农民集体三类所有权主体），集体土地所有权、使用权因历史问题、区划调整等曾引发很多争议。因此，农村集体土地的确权包含两层含义：土地所有权的确认和土地使用权（经营权）的确认。市场对于农村土地的确权进度存在误区，因此此前媒体报道较多的“确权”主要集中在农村集体土地所有权的确认，而流转则是针对所有权（经营权）的流转。目前，农村集体土地所有权确权登记发证工作已经基本完成，截至2023年5月底，全国农村集体土地所有权登记发证率为97%（其中有24个省份的发证率在95%以上，6个省份在90%至95%之间）。使用权确认方面，农村宅基地使用权、集体用地使用权的颁证工作已经进入收尾阶段，农村土地承包经营权的确权颁证工作，在部分沿海地区推进较快，但大部分地区因为种种原因（地方政府积极性不高、农民积极性不高、未在册土地分配方案较难确定），确权速度较慢。我们认为，继土地所有权确认工作的完成后，更为重要的经营权的确认将加速进行。试点地区也将首先完成所有权确认，这是土地流转工作的基础条件。根据2023年的一号文件，我国计划用5年时间完成对土地承包经营权的确认。（3）流转方式、利益分配是流转过程面临的核心难题2023年十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》已经提出“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”。在各种流转方式中，“转包”和“出租”形式流转占主导地位（转包和出租的含义较难区分），互换方式在农村也较为常见，股份合作（或称土地银行）的模式是近年来通过试点积极探索的形式，而转让的方式因为使农户丧失了土地承包经营权，在实践中较为少见。其他一些创新的形式还包括“两田制”、“反租倒包”、“两权抵押”等等，但这些创新形式都因为存在各种各样的风险隐患、或者利益分配问题，而引起多方争论或叫停。对农民利益受到侵犯的担忧，是制约我国在流转方式方面创新的重要原因。农村集体土地流转过程中的参与方涉及到农户、农村集体组织、甚至农业企业，相对而言，农户在争取利益方面处于弱势，在流转不规范的时期，曾经出现集体组织追求执行政策目标而强制流转的现象；农业企业利用谈判优势来压低流转成本，在土地经营收益增值时农户也难以享受到土地价值提升的收益；同时土地流转中，农民缺乏法律和合同意识，在土地承包经营权的产权属性和法律地位不明确的情况下（包括经营性建设用地缺乏有效的价格评估机制），容易出现违约和纠纷。此外，如何在农村土地流转过程中，保障农业生产用地不发生流失，也是流转操作中需要加以严格限制的方面。我们认为，土地承包经营权、建设用地使用权的确认和登记，是避免可能出现的利益侵犯的前提。预计土地流转可操作性的具体规则将逐步确定，使流转程序更加规范，更加有法有据可依；同时限制农业用途仍也是保障农产品供应的硬约束；此外，还需要户籍制度、农村人口社会保障制度等一系列制度设计的配套完善。2、扩大试点范围将是流转推进的具体措施中国土地制度的改革起始于自发流转、发展于地方的流转试点，1978年安徽省凤阳县小岗村位农民冒着风险，在土地承包责任书上按下了手印。1992年，广东省南海市现为广东省佛山市南海区下柏村农民将承包经营的土地以股权形式，流转给村集体成立的经联社或经济社统一经营。十七届三中全会后，尽管土地改革的框架已经形成，但是缺乏全国性同步推开的法律基础和社会制度基础。但此后，为了摸索成功的模式，围绕农村土地流转的试点不断增加，包括农业用地流转和建设性用地的流转。比较典型的是发源于广东南海市，2023年重庆推广试点的土地入股模式，福建沙县、北京的土地信托模式等；安徽、天津、海南等地的建设用地流转试点等。针对农地流转的试点思路是流转方式的探索，寻找能够稳定农民收入、降低风险、减少纠纷的流转方式，基本经历先确权后流转、配套以保障方案的过程。无论是自发形式的流转，还是中央、地方政府核准形式的流转试点，尽管多数都曾经出现一些问题，但都是自下而上和自上而下对农村土地承包经营权流转的重要探索。我们认为，未来在使用权加紧确权的同时，寻找合适的流转模式并增加试点，可能是土地改革推进的重要方式。（1）农村土地承包经营权流转的展望我们认为，在不得用于非农用途的总体原则不放松、完成使用权确权的条件下，土地流转试点所选择的方式可能会因地制宜。对于非农经济发展比较发达的地区，农村劳动力大量向非农产业转移，土地银行和土地信托等，是便利于农民离乡或半离乡的流转模式。上述模式需要成立中介机构来配合，但相较于土地入股等由政府主导的模式，第三方中介有利于利益的合理分配和减少可能出现的纠纷。而对于农业较为发达的地区，实现规模化的土地流转方式可以参考和借鉴山东的土地托管模式。这种模式的好处是合作社可提供多种方案的托管，农业生产更加组织化，土地的经营生产效率更高。3、建设性用地有望逐步放松流转限制、实现同地同价我国现行的《土地管理法》第四十三条规定，农村集体土地只能用于兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡镇村公共设施和公益事业建设三个方面。建设用地的确权工作完成进程较快，已经基本收尾。但建设用地的流转一直受到法律的限制。涉及流转的分为两部分，农村经营性建设用地和宅基地，其中宅基地是基于使用权人的身份取得的，因此流转对象有所限制。现行的法律尽管允许农村建设用地的流转，但限制较多，且对流转的条件、用途，流转后权益分配等缺乏明确规定。因此，相比之下，土地承包经营权流转由《农村土地承包法》做了详尽规范，而有关农村土地集体建设用地流转的实施性法规至今没有出台。尽管宅基地和经营性建设用地流转的限制较多，但在非农经济较为发达的地区，以出让、转让、出租等形式自发流转集体建设用地使用权的现象早已存在。由于没有评估、税收等环节，虽然通常折价流转，但流转的效益可观。但由于这种流转没有在政策法律上得到明确的认同，在杂乱无序或隐蔽状态下进行，缺乏合理规划，滋生土地纠纷及矛盾冲突。我们认为，我国城镇化、工业化的过程中，城市可利用土地较为有限，而宅基地、集体企业用地等建设用途的土地的存量较大，盘活该类用地有利于缓解土地供应的压力，加快城镇化的进程；同时对于稳定农民收入、推动农村社区经济发展起到了保障作用。实际上，改革开放以来，国土部一直组织部分地区的农村集体建设用地流转的试点实践，比较典型的如：2023-2023年安徽芜湖、广东顺德、浙江湖州等30个集体建设用地流转试点；广东省以三旧改造推动的全省试点；2023年海南农村集体建设用地试点等。但这些试点多数突破了现行法律设置的限制。主要表现为使用范围向非农领域延伸，利用出租的方式流转给工商企业等。我们预计，十八届三中全会讨论的议题聚焦于改革，有望涉及土地制度的深入改革。在十七届三中全会确定的流转方式、推动土地流转方向等框架下，有望进一步明确土地承包经营权的确权时间表，增加流转范围、流转方式的试点；探讨放松农村建设用地的流转对象和流转用途的限制，逐步实现建设性用地的同地同价。农村经营性建设用地流转展望我们判断，对于农村经营性建设用地制度的改革将集中于三个方面，一是省政府耕地转建设用地的指标，有价流动；二是建设用地的开发用途，除限制不得开发商品房以外，逐步试点向非农领域放开；对于流转对象也将有条件的放松限制；三是逐步试点建设用地使用权的抵押。其次，法律制度的完善和理顺势在必行。目前涉及农村土地的法律包括《宪法》，《土地管理法》，《农村土地承包法》，《物权法》，《城乡规划法》，《担保法》等。但对于农村建设用地用途、抵押等方面存在着相互矛盾，缺少可操作性的流转指导意见，导致流转无法可依，制度和政策上没有建立起农村建设用地的土地流转市场。我们判断，十八届三中全会上可能涉及土地制度改革的主题，土地管理制度改革具体上可能包括：总结推广农村土地承包经营权的改革经验和做法；研究出台集体经营性建设用地流转指导意见，有望就土地利用规划城镇建设用地范围以外的经营性集体建设用地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面做出具体规定，逐步实现农村建设用地流转并享有与国有建设用地同等权益，逐步建立城乡统一的建设用地市场。此外，可能部署开展包括宅基地在内的建设用地制度改革试点。三、变革为农业企业发展壮大创造了新机遇1、农村土地流转将推动土地升值目前，我国城市土地市场已经建立起相对完备的土地、房产价值评估、规范使用权交易流程，及相应的税收费用体系，因此具备遵循市场规律的价值发现市场。但农村集体土地流转的局限性导致其价格体系尚未形成，由于缺乏规范性，多数情况下，农村土地存在相当的折价。我们预计相继召开的十八届三中全会、中央农村工作会议等，将对未来农村耕地确权、流转的路径进行定调。土地规范流转过程中，土地的价值有望随着土地效益增加而逐步提升，另一方面生产效率较高的农业企业，其吸纳新增土地、扩大生产规模的能力将增强。我们认为，当前拥有土地资源的农业企业，将享受土地升值、规模扩大带来的资产重估、增值。在A股市场，大量拥有土地的农业公司主要包括海南橡胶、亚盛集团。其中，亚盛集团的经营持续改善中，海南橡胶主营业务跟随天然橡胶价格的波动呈现一定的周期性。2、规模化进程提速，家庭农场仍是基本单元（1）工商企业参与流转或仍将严格控制我们认为，国家对于工商企业参与流转仍将持谨慎的态度，控制在一定范围内，这是因为，尽管工商资本进入农村土地流转可能带动土地规模化经营，但是也可能给农户的收益带来风险。第一，企业经营的波动可能影响租金支付的及时性；第二，土地流转连片后，土地整理导致原有土地承包界限不清，一旦出现终止租赁的情况，农户难以复耕。而对于农业企业而言，绕开这种限制和约束的途径是，不转包或者吸收农户土地入股，而是通过“公司农户”、“公司基地农户”的模式，组织农户从事擅长的生产环节，但通过对农户的技术指导、基础设施建设的支持等，提高生产效率，企业统一销售或者获得稳定原料进行加工，实现农户和企业的双赢。因此，上述原因也是我们一直看好“公司农户”模式的原因，一方面解决了生产环节的信息不对称，另一方面，企业规模扩张的速度不会因为土地流转环节而受到限制。（2）家庭农场为基本单元的规模经营将成为主流资本市场对企业大规模经营农场与适度规模下的家庭农场模式之间效率的高低问题，产生了较激烈的争论。现实生产中，出现了养殖的一体化模式与公司家庭农场模式共存的情况。种植业领域，企业或承包土地从事大规模从事种植，或仅组织农户经营后统一销售，两种模式共同存在。我们认为，尽管对于哪一种模式能最大限度地提升效率，也还没有定论。但在全球范围来看，截止目前，尚未出现过一例完全由企业主导的一体化农业发展模式成为一国农业发展的主导模式的先例。在美国，企业一体化经营的比例约为15%左右，农业经营的主体为家庭农场。在2023年中央一号文件中，聚焦农业经营体系创新，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。因此，结合土地制度的改革方面，我们判断，未来农村土地的流转将首先在农户与农户之间发生，大农户或农场主的占比将逐步提高，以家庭农场为基础的规模经营模式将成为主流。（3）规模经营改变投入理念，种子等上游将最受益无论以何种形式的规模化生产，农业生产对投入要素的要求都将提高到追求效率的层面，而非在散户经营时的以低价为导向的投入方式，因为规模化生产更加会衡量投入产出的边际影响。这些投入要素包括种子、饲料、兽药（包括动物疫苗等），因此，高产高抗、适用于机械化生产的种子品种，转化率高的饲料，品质更稳定的疫苗等，其市场需求和市场占有率将逐步提升。而相较于养殖业而言，种植业规模化的进程相对慢，改革对其生产模式转变的推动意义更重大。因此，从经营层面上直接受益于土地流转的，将是拥有新品种研发能力，和突出营销推广水平的种业龙头，例如隆平高科、登海种业；管理和营销实力强的饲料企业，如大北农、海大集团、新希望；以及聚焦于市场化动物疫苗生产销售的企业，例如瑞普生物、天康生物、金宇集团等。四、行业风险1、自然灾害和养殖疫病的风险极端天气导致的温度、湿度、日照的变化，可能对制种造成不利影响，从而影响到公司的正常经营。突发性气象灾害及疫情不仅给养殖户造成直接的经济损失，而且也有可能会挫伤终端消费的需求，导致养殖业在较长一段时期内陷入低迷，进而影响到整个养殖、饲料行业的生产需求。2、土地改革进程大幅低于预期的风险农村集体土地使用权流转，是当前工业化、城镇化客观要求也是国家持续推动的。总体方向早在年的十七届三中全会已经确定，但使用权的流转仍需要首先完成确权、规范法律法规、协调利益分配等方面的工作。因此，尽管出现的概率较小，但如果上述工作在进行过程中，阻碍太大，可能导致土地改革进程低于预期。五、投资建议我们看多农业板块的三大核心逻辑包括：1、行业景气回升，基本面开始反转；2、猪价周期性回升，推动2023年9月开始CPI预期上行；3、包括土地制度改革在内的农业政策密集出台。预计农业板块将于今年四季度开始，迎来维持6个季度的加速上涨行情。其中，土地制度改革预期，是今年催化农业股行情的重要组成部分。我们判断，十八届三中全会改革主题之一可能聚焦于土地政策改革。土改政策对农业板块催化或持续我们认为，受益于土地制度改革的预期，两类板块的农业股将受益。1、流转加速将有利于农村土地价格体系的建立，纠正私自流转的土地折价，土地的价值有望逐步提升。当前拥有土地资源的农业企业，将享受土地升值、规模扩大带来的资产重估、增值。股上市的拥有土地资源的农业公司包括亚盛集团、海南橡胶等。2、土地流转将推动规模化生产，农业生产对投入要素的要求都将提高到追求效率的层面，这些投入要素包括种子、饲料、兽药（包括动物疫苗等），高端产品的市场需求和市场占有率将逐步提升。因此，从经营层面上直接受益于土地流转的，将包括：拥有新品种研发能力，和突出营销推广水平的种业龙头，例如隆平高科、登海种业；管理和营销实力强的饲料企业，如大北农、海大集团、新希望；以及聚焦于市场化动物疫苗生产销售的企业，例如瑞普生物、天康生物、金宇集团等。

2023年健康服务行业分析报告目录一、综述 PAGEREFToc370156108\h41、政策 PAGEREFToc370156109\h42、主要发展方向 PAGEREFToc370156110\h4（1）发展目标十分明确，涵盖领域广泛 PAGEREFToc370156111\h5（2）加大医疗服务领域开放力度，全面发展中医药医疗保健服务 PAGEREFToc370156112\h5（3）重点扶持领域涵盖广泛 PAGEREFToc370156113\h6（4）着力加大服务业的开放力度 PAGEREFToc370156114\h6（5）全面发展中医药医疗保健服务 PAGEREFToc370156115\h7二、医疗服务 PAGEREFToc370156116\h71、放宽准入条件，明确法无禁止则准入 PAGEREFToc370156117\h72、公立医院改制试点 PAGEREFToc370156118\h83、体制内外平等政策 PAGEREFToc370156119\h84、非公立医疗机构医疗服务价格实行市场调节价 PAGEREFToc370156120\h95、大力发展第三方服务 PAGEREFToc370156121\h96、其他服务业 PAGEREFToc370156122\h10三、医疗器械 PAGEREFToc370156123\h11四、商业保险 PAGEREFToc370156124\h13五、医疗信息化 PAGEREFToc370156125\h15六、中医药 PAGEREFToc370156126\h15七、医疗旅游 PAGEREFToc370156127\h16一、综述1、政策国务院印发《关于促进健康服务业发展的若干意见》，力争到2023年，基本建立覆盖全生命周期、内涵丰富、结构合理的健康服务业体系，健康服务业总规模达到8万亿元以上。提出了促进健康服务业发展的政策措施。一是放宽市场准入，简化紧缺型医疗机构和连锁经营服务企业的审批、登记手续，放宽对营利性医院市场准入和配置大型设备的限制。二是加强规划布局和用地保障，扩大健康服务业用地供给，优先保障非营利性机构用地。三是优化投融资引导政策，鼓励金融机构创新适合健康服务业特点的金融产品和服务方式。2、主要发展方向文件指出了主要发展方向：一是大力发展医疗服务。加快形成多元办医格局，落实鼓励社会办医的各项优惠政策，优化医疗服务资源配置，促进优质资源向贫困地区和农村延伸。推动发展专业规范的护理服务。二是加快发展健康养老服务，推进医疗机构与养老机构等加强合作，提高社区为老年人提供日常护理、慢性病管理、中医保健等医疗服务的能力。三是积极发展健康保险。四是全面发展中医药医疗保健服务。以及发展健康体检咨询、培育健康服务业相关支撑产业、大力发展第三方检验检查、评价、研发等服务。（1）发展目标十分明确，涵盖领域广泛1、本次意见提出到2023年健康服务业总规模达到8万亿以上，按照目前占GDP5%左右的规模计算，未来行业增速将在15%左右。2、到2023年，基本建立覆盖全生命周期、内涵丰富、结构合理的健康服务业体系，打造一批具国际竞争力的健康服务产业集群。明显提高医疗服务能力，健康管理和服务水平，完善健康保险，提高商业保险在卫生总费用中的比重，扩大健康服务相关产业规模，优化健康服务业发展环境。（2）加大医疗服务领域开放力度，全面发展中医药医疗保健服务本次意见涵盖广泛，主要对医院、诊断检验、养老产业、商业保险、中医药保健、体检咨询、服务外包、健康信息化、医疗器械等领域的市场准入，规划布局和用地保障、投融资引导政策、财税价格政策等方面以大力支持。积极支持社会资本进入医疗服务行业，并首次在细节上给予充分支持，明确法律法规没有明令禁入的领域，都须向社会资本开放，对待非公立和公立机构一视同仁，有利于民营资本真正进入医疗服务领域，加快设立各类医疗机构的步伐。发展中医药医疗保健服务包括推动中医服务，包括推动医疗机构开设中医服务和鼓励药店中医坐诊，开发药食同用的中药材和保健品等，有利于保健品和中药材行业的长期发展。（3）重点扶持领域涵盖广泛此次促进健康服务业发展的若干意见主要涉及医院、诊断检验、健康信息化、养老产业、商业保险、中医药保健、体检咨询、医疗器械、服务外包等几个方面。（4）着力加大服务业的开放力度支持社会资本进入医疗服务行业，最初在2023年《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见》中系统提出，但始终未能涉及细节，由于缺乏具体的政策和措施，非公立医院尤其是营利性医院的发展在过去一直受到制约，此次意见明确要各地取消不合理的规定，加快落实非公立和公立医疗机构在市场准入、社保定点、重点专科建设、职称评定、学术地位、等级评审、技术准入等方面同等对待的政策。加大服务业的开放力度有利于社会资本更快进入医疗服务领域。此外，该意见还鼓励发展医院管理集团，引导非公立医疗机构规模化发展，有利于连锁专科和综合性医院集团的发展。我们认为加大服务业开放力度将利好连锁医疗机构：通策医疗、爱尔眼科，迪安诊断，达安基因，复星医药，金陵药业，开元投资。（5）全面发展中医药医疗保健服务发展中医药医疗保健服务主要包括两个方面：1、提升中医药服务能力，包括推动医疗机构中医服务，鼓励零售药店提供中医坐堂诊疗；2、开发中医保健产品，包括种植中药材及其产品研发和应用，推动中医养生保健等。我们认为通过中医养生防未病治已病，是国家节省医疗资源的方式，有利于中医药产业和保健品行业的长期发展，利好康美药业，汤臣倍健，东阿阿胶，同仁堂。二、医疗服务1、放宽准入条件，明确法无禁止则准入医疗服务业的准入标准得以明确，有望进入野蛮生长阶段。2、公立医院改制试点鼓励企业、慈善机构、基金会、商业保险机构等以出资新建、参与改制、托管、公办民营等多种形式投资医疗服务业。重点在于《意见》明确提出将在部分地区建立公立医院改制试点。鼓励各界投资医疗服务是之前一贯的政策，，但投资形式的叙述更为具体。3、体制内外平等政策非公立医疗机构与公立医疗机构在市场准入、社会保险定点、重点专科建设、职称评定、学术地位、等级评审、技术准入、水电热同价等方面实行平等对待的政策。市场准入、社会保险定点、重点专科建设、水电热同价等方面的平等政策显然有利于非公立医疗机构的建设。但制约非公立医疗机构发展的根本因素并不是以上因素，而是公立医疗机构的人才优势，因此职称评定、学术地位等方面的平等政策才是非公立医疗机构能够发展的根本保障。同时，《意见》的内容还包括促进人才流动的政策，例如，加快推进规范的医师多点执业，以及在人才培养、培训和进修等给予非公立医疗机构支持，并探索公立医疗机构与非公立医疗机构在技术和人才等方面的合作机制。此外，公立医院改制也是人才向非公立流动的一个重要来源。在以上人才流动政策的支持下，未来公立医疗机构的高端人才有望向非公立医疗机构流动，这是未来非公立医疗机构能够最终发展壮大的根本保障，如果相关意见能够得以贯彻实施，那么对于现行医疗服务体系的改变将是巨大的，非公立医疗机构的发展也将进入黄金时代。主营医院业务的上市公司有通策医疗、爱尔眼科。从事医院建设、洁净手术室建设的上市公司尚荣医疗也将受益。兼营医院业务的上市公司有复星医药、马应龙、开元投资、金陵药业、益佰制药、诚志股份、双鹭药业、康美药业、三精制药、华润三九等。4、非公立医疗机构医疗服务价格实行市场调节价非公立医疗机构医疗服务价格实行市场调节价是非公立相对于公立的一个最大的“不公平”，由于国家定位公立医疗机构主要保障基本医疗需求，因此对于医疗服务价格必然有所限制，因此公立医疗机构大多盈利很少。非公立医疗机构不受此限制，其盈利能力将大幅提高，也有利于吸引更多的投资进入医疗领域。在资金充裕的前提下，非公立医疗机构更容易发展高端医疗，并为高端人才支付更高的薪酬，从而在吸引人才方面具有更大的优势。如果说平等政策使得非公立与公立可以平等竞争，那么该项政策毫无疑问使得非公立医疗机构具有了巨大的优势，甚至是决定性的优势。5、大力发展第三方服务引导发展专业的医学检验中心和影像中心。支持发展第三方的医疗服务评价、健康管理服务评价，以及健康市场调查和咨询服务。公平对待社会力量提供食品药品检测服务。鼓励药学研究、临床试验等生物医药研发服务外包。完善科技中介体系，大力发展专业化、市场化的医药科技成果转化服务。（1）引导发展专业的医学检验中心和影像中心。利好检