农地产权与征地制度

农地产权与征地保护制度中国城市化面临的重大选择第一页，共四十八页。地点：酒店时间：1998.12人物：（1）政府（2）铁路公司第二页，共四十八页。地点：铁路公司时间：2000.1

人物：（1）铁路公司（2）农民代表-------王岳东第三页，共四十八页。地点：政府大楼时间：2000.1人物：（1）政府（2）农民代表----王岳东第四页，共四十八页。地点：信访局时间：2003人物：（1）信访部（2）其他农民第五页，共四十八页。地点：访谈室时间：2003人物：（1）主持人（2）专家第六页，共四十八页。目录CONTENTS法律安排FundamentalsofLaw02有益探索HelpfulExploration04经济分析EconomicAnalysis05对策建议Suggestion06问题所在existingproblems01攫取、冲突twitchandcnflict03第七页，共四十八页。PARTONE问题所在第八页，共四十八页。产权9010203使用权收益权转让权清楚界定的转让权意味着资源的自由转让，一定包含着清楚界定的使用权和收益权，反之却不一定成立。制度（关于产权的法律）经济绩效资源稀缺性第九页，共四十八页。转让权与经济增长之间的关系10经济增长（大规模）资源转让经济结构转变转让权清楚界定（+）（+）（+）（+）（+）第十页，共四十八页。现实中的转让权与经济增长11经济增长（大规模）资源转让经济结构转变转让权界定模糊（-）（-）（-）（-）（-）违法行为经济秩序紊乱（+）（+）（-）限制转让“恶性循环”第十一页，共四十八页。思考120301现存法律关于土地资源转让权的法律安排下，人们实际上会采取何种行为如何理解这些行为的经济含义？background：城市化加速现存法律关于土地资源转让的重新界定严重滞后。城市化加速伴随着利益冲突加剧，两难性问题：不惜以土地转让中的利益冲突为代价来继续加速城市化？

还是不得不抑制城市化来缓解土地转让中的利益冲突？第十二页，共四十八页。PARTTWO法律安排第十三页，共四十八页。农村土地转让的法律界定《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条土地承包经营权流转应当遵循以下原则：（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；（三）流转的期限不得超过承包期的剩余期限；（四）受让方须有农业经营能力；（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。

《宪法》第十条城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。《中华人民共和国土地管理法》第五章建设用地第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十七条征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。第五十四条建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。第十四页，共四十八页。农村土地转让法律现存问题：征地悖论15。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。非公共利益的性质的农地转用怎么办？违反了宪法关于“全部城市土地为国有土地”的准则。不征地？违反了为了“公共利益才可征地”的宪法准则。征地？第十五页，共四十八页。农村土地转让法律现存问题：政府牟利冲动16农村土地用于非农建设的唯一合法途径——国家垄断，即政府凭对农地转用的行政垄断权获取城市建设用地，然后将部分国有土地批租给城市二级土地市场、部分留在政府手中划拨。行政配置与市场配置的特别混合，激励各行政主体成为牟利组织。国有土地有偿使用农村土地征收按原用途给予补偿，且征地补偿费设上限。政府经营土地租金=批租土地收益-征用农地成本二级城市土地的市值-“无偿划拨”=“划拨权租值“结果为牟利，政府大量征收土地，造成土地浪费，同时损害被征地农民利益。暴利第十六页，共四十八页。三处例外与两处不明17农民自用于兴办企业、住宅、公共设施和公益事业用地。这里用于解释这个概念与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业。这里用于解释这个概念符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移。例外不明随着城市化进程加快，当初农民自办企业或与人联办企业的农村，日后可能成为城市的一部分，一旦发生这种情况，原先的“例外”是否一定要再经征用转为国有土地。在农地已经承包给农户经营的情况下，“集体”为了获得法定例外转用农地的好处，是否可以、甚或一定要收回农户的土地承包权，然后再以集体的名义自办、联办企业或者其他设施。第十七页，共四十八页。法律基础概述18除去个别例外，法律要求农地转为城市建设用地必须以土地国有化为前提，国家征用农地就成了城市化利用农地资源的唯一合法途径。这也造成了征地悖论和政府牟利现象的出现，也导致了大量农地征而不用的浪费现象，损害了国家及被征地农民的利益。显然，现有农地产权与转让制度不能适当地反映农村土地资源的稀缺性和经济机会，进而导致了农地转让市场的行为扭曲。第十八页，共四十八页。PARTTHREE攫取冲突第十九页，共四十八页。河南登封铁路征地案20政府与铁路公司签订《铁路包干协议》，补偿费：8500元每亩。19982000.12000.102003政府公布补偿标准：耕地：4300元每亩无收益土地：1000元每亩。王等四人得到20万元。并答应一系列条件。但其他村民并未停止上访。调查结果表明：登封市政府将截留资金入股了铁路公司。另有百万元无下落。2003年，在媒体干预下，新一届领导班子将全部截留征地补偿款足额退还给沿线农民。公益性第二十页，共四十八页。21当“为公共利益”的征地权与被征土地的所有权及其承包经营权发生冲突的时候，现存法律怎样要求前者补偿后者，以及这种补偿机制实际上怎样执行。案例思考第二十一页，共四十八页。有关补偿法律221986《土地管理法》，征地补偿=土地补偿+附着物和青苗补偿+安置补助(最高不超过被征用前三年平均年产量的10倍)。征用耕地补偿费，为该耕地被征用前三年平均产值的3至6倍。尚不能满足需求的，可增加安置补偿费，但土地补偿和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均产值的20倍。政府有独家征地权但并未清楚规定政府行权时的代价。被征地农民无法律许可的“还价权”，诉诸“生存权”等征地需支付非生产性的、非市场交易性的成本。第二十二页，共四十八页。福州闽侯东南汽车城征地案23福建省汽车工业集团与台湾裕隆集团达成合作协议。19957.8月1996征地宣传：10000元征地补偿；50+年龄老人，60元养老金；就业机会。村民只拿到800元补偿。承诺未实现。“聚众闹事”。记者拿到副本，土地出让价3.3万元/亩，农民补偿1万元/亩。其他低价收入返还投资区，用于配套设施建设。闽侯县财政决定每年拨款青口镇100万元补偿被征地农民。村民至今要求补发1997年至2000年期间的补偿，并要求分享县政府在东南汽车城的股权。项目非常成功，出让金提高到每亩6.7万元......商业性调查结果：闽侯县和青口镇政府截留土地补偿费，用作投资。第二十三页，共四十八页。案例分析241986背景：各地激烈竞争商业投资项目。政府征地权的净租金=土地出让金-实际给付农民的征地补偿款。法律激励：商业项目追逐高利润驱动政府行使征地权，政府行使征地权追逐更多权力租金。土地出让金的上限：地方之间争取投资项目的竞争决定。农民征地补偿下限：农民的上访、上诉和采取其他集体行动的压力。政府“抗压性”是谋取更大权力租金的必要条件冲突攫取第二十四页，共四十八页。徐闻县迈陈镇征地案25镇政府向县政府申请征用土地，兴建果菜市场。19971997.72000.112002国土局批准征用土地423亩。迈陈镇实际征地90亩。11.1发布拆迁通告，要求11.5前拆迁完毕。11.6开始强拆。调查显示，大部分闲置，只有少部分在建新楼。新领导换届，果菜市场不见踪影。2003年，在媒体干预下，新一届领导班子将全部截留征地补偿款足额退还给沿线农民。征而不用第二十五页，共四十八页。征而不用原因分析26申报时：镇党机关财力无力建设菜果市场。开发办法：镇政府招商引资，等地皮卖出和市场盈利后，政府与开发商三七分成。征地补偿四万元/亩（1亩=666.6667平方米）出让金一类地2.2万元/米二类地1.8万元/米三类地1.6万元/米平均售价88万元/亩总补偿额：90×4=360万元卖地4亩:88×4=392万元卖地8亩：88×8=704万元（倍利）闲置90%土地，90×0.1×88=792万元镇政府和开发商净赚：792-360=432万元政府强制“拿地”给付的补偿可大大低于农地转用的机会成本。是否“低成本”支持我国的工业化和城市化?刺激了土地的大量浪费，刺激了巨量资本错误配置。第二十六页，共四十八页。PARTFOUR有益探索第二十七页，共四十八页。南海模式281992年以后，南海地方政府认可集体经济组织在不改变土地所有权性质的前提下，统一规划集体土地，以土地或厂房向企业出租的方式首次尝试具体做法产生影响南海市政府也将这种村庄级的土地创新制度进行了规范化到了2002年，南海全市工业用没有经过征地改变集体所有制几乎占到了一半将全村的集体财产和土地折成股份，配股给行政村或村民小组的全体农户；配股时以社区户口为准则；村股份公司出租土地的收益，按股份向全体股东分红第二十八页，共四十八页。南海模式评价3以集体土地启动工业化，降低了工业化的门槛13既保留了家庭承包制本质，又将农民的土地收益权延伸到了土地非农化过程打破了征地按照非市场价格确定补偿的制度24南海模式游离在现行土地法律的边缘第二十九页，共四十八页。南海土地股份制对工业化的积极作用3001手续比通过征地方式取得土地更为简单02土地费用下降征地可能会因手续繁琐影响进度。农地转非农建设用地费用耕地占用税4000征地管理费1500-1800垦复基金1万农业保险基金6000元农田水利建设费1333元土地出让金工业用地1-2.5万......工业用地15-40万土地股份制500元/月第三十页，共四十八页。昆山模式31010203非农土地的来源开发（融资）形式的选择经营形式村周烂泥塘和沟渠改造。农民私人投资建厂房出租；农民自发组成“投资协会”和“投资合作社”。其经营形式：（1）合作农民按资入股，形成合作组织；（2）竞租农村的土地；（3）投资厂房建设并出租外企以获利；第三十一页，共四十八页。昆山模式面临的问题及经验借鉴32风险来源（1）出租土地的村庄；（2）承租厂房的外资公司法律不健全（1）合作组织的法律地位（2）法律保障经验借鉴（1）通过竞租农村非农建设用地，投资建设厂房和其他设施向外出租，从而分享农地转用的土地租值；（2）没有重新集中农户的土地承包权，而是利用“复垦土地”。第三十二页，共四十八页。PARTFIVE经济分析第三十三页，共四十八页。经济分析34这笔交易值吗？同一出价，“值”还是“不值”个人判断不同一笔生意成交，交易双方都认为“值”按照双方觉得“值”的原则成交，资源配置才有效第三十四页，共四十八页。经济分析35城镇用地农地增值亨利·乔治增值由社会因素导致，与地主无关，地主不能从中获益传统经济学增值由土地“位置”导致，与地主无关，地主不能从中获益本文农主放弃土地的使用权，才能使其增值。要使地主放弃，必须放弃农地的代价＞机会成本“值得”的出价是多少？第三十五页，共四十八页。经济分析36为什么“不值”的交易可以达成？农地产权在法律上没有资格作为土地交易的一方，无权讨价还价，即农民在征地补偿问题上没有“还价权”；政府决定了土地的需求判断和供给。产权残缺排除市场机能权力租金刺激农地转向工业城市用地，而不是土地产权的权利租金。决定城市化土地资源配置的不是市场价格机能。第三十六页，共四十八页。经济分析37低价征地缘何易行？要害在集体集体有权决定承包期限和承包条件，也有权中止和收回承包权。第三十七页，共四十八页。PARTSIX政策建议第三十八页，共四十八页。关注“最严格的耕地保护制度”3901农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营中共十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》02承认和保护不受农业/非农业建设用地限制的农户土地转让权，为在法律上打破农地转用的单一征地制度提供了十分重要的证据。03实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全；如何做到“以较小的耕地减少为代价，得到包括粮食安全、城市化、农民收入等目标在内的较大收益”边界条件04“区分公益性和经营性建设用地”，“大幅度提高法定征地补偿水平”，“以社保方式实现征地补偿”限制性条件第三十九页，共四十八页。关于公益性和经营性区分40公益性和经营性的含义代价及标准供应角度资源配置1234

各地政府把按公益性低价征得的土地高价向经营性项目出让的严重问题，《决定》提出“严格界定公益性和经营性建设用地”的原则。第四十页，共四十八页。关于“提高征地补偿的法定水平”41现行征地基准是“原来用途产生的收益”，此基准导致征地需求脱离征地成本的制约基准期限政府给予农民的补偿以最高30年为限，而政府征得的土地可以分期批租，永久收益补偿原则法定征地补偿先天不够灵敏，参照发达国家经验采用“市价补偿原则”→国家对一级土地市场的垄断必须被打破→否则社会无从知道土地的市价信号第四十一页，共四十八页。关于“被征地农民纳入社保”42征地社保基金来自征地补偿的强制储蓄，偏低的补偿金额，意味着偏低的征地社保；如果不改变征地补偿的数量形成机制，仅仅将一次性补偿改为分期补偿，被征地农民的利益没有、也不可能增加。征地补偿的社保形式是一种价格安排道德风险从本质上来说，征地社保是一种承诺，如果征地社保是政府同意、强制建立的制度，那么就是一种国家信用。但负责征地社保的是按期换届政府，存在道德风险。局部实验，制度化、法制化为时过早第四十二页，共四十八页。关于“准许集体土地进入市场”4301如何明确界定集体与承包农户的产权权利不明确：集体连同村庄权力人物摄取租金或实际控制、支配租金收入明确：农户利益得到保障，也可避免征地制度改革动摇农村家庭承包经营体制的根本02集体和农户进入非农市场的合约形式的选择南海、昆山等：都是年度性出租合约，但需要研究其潜在风险合约缔结：不宜政策或法律干预过多，可以批租、出租、入股以及其他形式，重要的是自愿和自由协商