PPP项目风险管理机制研究-以池州市市政污水设施PPP项目为例

共31页第.问卷分析通过Numbers软件对收集的有效数据进行分析，进而评价各个风险要素的相对重要性。具体方法是通过被调查专家对每个风险因素的级别评分的均值作为参考依据。得分越高的因素表明该因素对池州市的PPP项目的影响越大。下表就是各个因素的得分情况。表4-4问卷统计汇总Table4-4Questionnairestatistics平均数排序风险名称最大值最小值平均数方差编号1政府违约风险5.004.504.94440.0247F252社会资本违约风险5.004.504.88890.0432F263道德风险5.004.004.72220.1173F14监管风险5.003.004.50000.4444F145法律风险5.003.004.38890.3765F66建设质量风险5.003.004.38890.4321F197设计风险5.004.004.22220.1173F158组织管理风险5.003.004.16670.5000F89支付风险5.002.004.16671.0000F2810不可抗力风险5.003.004.16670.3333F2711征地风险5.003.004.00000.3889F1612工程延期风险5.003.003.88890.4877F1813招标失败风险5.003.003.88890.3765F1014服务质量风险5.002.003.77780.8395F2215运营成本风险5.002.003.77780.8951F2116设施质量风险5.002.003.66670.6111F2917投资超支风险4.503.003.55560.3025F2018投标人运营能力不足风险4.002.003.50000.4444F1319融资风险4.502.003.44440.5247F1720投标人信誉风险4.502.003.27780.6728F521劳工风险5.002.003.27780.7284F3122通货膨胀风险4.502.003.11110.7099F2323质疑风险4.001.002.50000.8333F1124污水处理基本水量不足风险4.002.002.38890.3765F1225价格调整风险3.001.502.16670.2778F2426招标信息修改风险3.501.001.94440.5247F727知识产权风险3.001.001.88890.3765F3228项目审批风险3.001.001.72220.3395F329保密风险2.001.001.61110.2099F230信息来源风险2.000.501.55560.3025F431移交债务风险3.001.001.55560.4136F3032投标人费用风险3.000.501.44440.6358F9表4-5前十项风险方差分布Table4-5Toptenriskvariancedistribution通过方差分析我们能够发现，对于①政府违约风险、②社会资本违约风险、③道德风险，无论是在政府部门、私营部门还是在咨询机构的参与人员都较为一致的认为这是影响项目最大的三个风险因素。共31页第32页五、池州项目的风险分担及管理（一）风险分担的原则1.风险成本最低原则所谓风险成本最低原则指的就是项目的风险要以各个项目参与人所承担最小风险为条件，最大可能的降低各个项目参与人受到风险带来的损失。风险的分担对于项目总成本来说的影响主要有下面三个方面：交易成本效益、风险承担成本效益以及生产成本效益。所谓交易成本效益指的就是加入有明确风险分担格局和风险分担准则的项目，可以减少双方在项目风险的承担上的讨论时间，降低整个项目的谈判时间。风险承担成本效应指的就是对项目风险进行承担的一方可以向项目的另一方要求补偿，因此可以使得项目的成本增加，项目的风险也由低成本者承担，最终使得项目的成本降低。所谓生产成本效应指的就是风险分担可以使得风险的承担着对风险有足够的控制，使得风险的发生可能性金地，减少项目的损失。2.有效控制原则所谓有效控制原则指的就是参与风险分担的各个单位能够根据实际的对风险的掌握能力对风险进行协调，使得风险在各个部门之间的影响以及处理方法达到平衡，降低风险对能力不足的单位的影响，是风险的影响更为平均。当风险的承担的一方预测出风险时，可以有足够的时间和精力应对产生的风险，最终降低风险的破坏，使得整个应对风险的成本降到最低。根据有效控制原则，社会资本所承担的风险主要有自身情况和市场因素所产生的风险。而公共部门作为政府或政府的代表，有能力影响法律、政策、规章制度和其它规定，处在比私人部门更有利的位置来识别、评价和控制这一系列风险，这些制度性风险应主要由公共部门来承担。然而口小控制原则在实际情况下比较难以运用，因为该原则仅仅容易得出哪方对一些风险相对更有控制力。在实际的PPP项目的运作过程当中，还会出现很多类型的额凤霞，且这些风险可能都是双方都难以掌握并解决的，这时候就需要综合对风险加以考虑，最大限度的降低风险的而破坏，对双方的风险承担责任进行划分。3.市场惯例原则在采访池州项目的首席顾问，北京大岳咨询有限责任公司总经理金永祥时，他表示除了上述两条原则以外，还有两条原则被普遍的运用。其中之一便是市场惯例原则。在实际情况中，很多风险很难辨别公共部门和私人部门哪一方是以较小代价控制风险并处于最有利控制该风险地位的。这种情况下，为了减少争议和节约时间成本，便会采用市场惯例原则，即通过以往的经验与惯例判断哪一方适合承担风险，以及如果双方共担风险应当分担多少风险。4.谈判原则金永祥表示，在项目实际运作过程中，很多风险的分担都是通过具体的谈判而达成共识的。所以谈判者的话语权在很大程度上影响了项目在实际运作过程中的分担情况。有一些特殊的风险如何分担，确实也是通过大家协调最终决定拍板的。所以通过访谈得出在难以辨别公共部门和私人部门哪一方是以较小代价控制风险并处于最有利控制该风险地位的，并且缺乏惯例的情况下，通常通过公私双方的谈判来具体地确定如何分担某一项风险。某些具体的情况也是通过谈判原则来确实定如何分担风险。5.行政归责原则行政归责原则具有很强的多元化性质。当中的过错推定原则在很多时候都可以被适用，很多时候可以用于行政规则中。在实际的环境当中过错责任原则、过错推定原则以及严格责任原则是行政规则当中较为常见的几种原则。因为在PPP项目的实行过程中会玉带非常多的影响因素，所以根据不同的分析因素需确定不同的归责原则，形成对上述归责原则当中具体的原则的责任明确体系，一次建立一个包括民事归责在内的行政规则体系。从而可以根据不同的情况对不同的问题和风险加以解决，使用不同的手段进行解决。图5-1风险分担原则的应用图Fig.5-1Chartofapplicationofriskallocationprinciples（二）项目风险控制的基本方法图5-2项目风险控制基本方法Fig.5-2Thebasicmethodofriskcontrolproject在与池州项目的咨询负责人常庆海访谈时了解到：控制项目风险最为直接的方式就是通过加强监管和规范化运作。事实上，通过加强监督和管理确实可以使风险发生的可能有效降低，但是监督是一种陈本比较高的手段。并且对于技术层面的监督和管理也需要有一定能力才能够胜任。对于专业化运作来说，过去做项目的过程中并没有给予足够的重视。其中最重要的原因就是专业化运作会在一定程度上影响效率。常庆海在这里打了一个比喻，就像德国的技工打开下水道的井盖需要13道程序，我们只用拿一个铁棍就撬一下就可以了。虽然我们极大的提高了效率，但是民众所承担的风险被大大提高了。虽然这个风险不一定会在短期暴露出了，但时间一久便会出现很大的问题。在笔者看来，虽然专业化运作是会影响做事的效率，但毫无疑问不规范的操作会引起很多的社会问题。随着中国社会的逐渐成熟，规范化运作已经是必不可少的规避风险的方法了。可是规范化运作是最重要的是顶层设计以及项目信息的透明。由于习近平和李克强的改革，顶层设计的趋势已经日益明朗。但是我们离信息完全公开透明还是有一定的距离。更深一步的探讨我们会在后文中讲述。在采访实际参与项目的咨询人员黄腾时，他说除了加强监管和专业化运作，通过一定手段转移风险也是一个分担风险的重要手段。虽然转移风险事实上并没有有效的降低风险，但把风险转移给其他组织承受，对于政府而言可以减少风险的损失。根据民营化理论，凭借公私合营可以使得项目应由政府承担的责任和风险转移到私人企业上。这就是风险转移的方法之一。在实际情况里，这样的风险转移手段和状况还会更多，形式也会更多样。笔者会在后文进行具体的阐述。大岳咨询有限公司的董事长在接受采访的时候提到，通过法律或规则约束和预先加强调查考核也是控制风险的方法。通过法律约束手段指的就是完善法律的相关规定，降低由于法律规定的缺漏而导致的风险的发生。这是一种相对成本较小的控制手段，但事实上如果在监管上不够完善，即便法律规则非常清晰，依旧会出现很多问题。预先加强调查考核是通过加强提前的考察和审核，降低未来风险发生的可能性。的确如果我们可以预见一些风险的发生，我们能够通过加强考核把不符合我们要求的投标人排除在外。但其实当经验缺乏时，会产生之前未曾考虑过的风险。而且也并不是所有的风险都可以通过预先的调查得到减轻和规避。所以预先加强调查考核绝不是万全之策。表5-1项目风险控制基本方法的优点及不足Table5-1Theadvantagesanddisadvantagesofthebasicmethodofprojectriskcontrol手段内涵优点缺点加强监管通过加强监督和管理从而使风险发生的可能有效降低。应用广泛，可以通过经验的积累有效降低风险。成本较高，需要额外的有专业能力的人员。专业化运作通过规范和专业的运作流程，使得发生风险的可能性有效降低。可以通过经验的积累有效降低风险并且易于复制和学习。需要有经验的累积，并且在做运过程中由于程序繁琐负责可能会降低效率并减弱人员工作的积极性。法律或规则约束通过完善法律和相关规定降低预期风险发生的可能性。约束能力较强。完善法律和规则需要一定的周期，所以一般需要支付沉没成本。转移风险风险即将发生或已经发生时，通过转移风险降低自己所需要承担的风险。可以有效而快速的转移自己所要承担的风险。风险并没有因为转移而被有效减少。预先加强调查考核通过加强提前的考察和审核，降低未来风险发生的可能性。通过经验，可以有效提前规避相关风险。经验不足则会出现未预料到的风险。也并不是所有的风险都可以通过预先的调查得到减轻和规避。（三）池州项目的风险分担与管理本文对从采访和阅读文件所总结的三十二种风险的分担情况都进行了详细的总结和分类。限于篇幅限制，将从者三十二种风险中比较有代表的风险分担和管理进行细致详细的剖析，其他的风险分担与管理情况笔者将其记录在附录的表格中以方便读者阅读。1.前期工作环节风险分担及管理以下把前期工作环节中的①道德风险、②投标人信誉风险、③法律风险、④招标信息修改风险、⑤组织管理风险这五个风险进行详细的解析。①道德风险本文关于道德风险的信息是通过对专家进行访谈得到的。常庆海说道，政府为了对道德风险加以管理和控制，使用了投标保证金制度。这项制度规定如果有投标人在投标过程中发生违规行为，政府可以没收投标人的投标资金。这种规定的实行可以有效地降低投标企业的违规行为，提高投标的安全性，降低项目的道德风险。黄腾说：在以往，即使使用了投标保证金制度，依然还会存在在投标过程中的不文明现在，例如投标人贿赂以及投标人之间串通等。想要将这些问题完全的解决还需要一个较长的时间。通过规范化的运作和信息透明可以大大降低刚才所说情况发生的概率。这也是为什么池州市市政府请咨询公司的原因之一。”管控道德风险以及规范化运作和对投标进行保证金的设置都是治标不治本的措施。这两种方法确实对风险的发生起到了限制作用，但最为重要应当是信息透明化。一旦操作的过程被放在阳光之下，所有人都有机会对投标过程进行监督，那么道德风险也会从根本上被移除。一旦发生譬如投标人相互串通、招标人被贿赂或投标人采取不正当手段的情况，一般管理的方式是通过无效投标人的投标文件并没收投标保证金的方式进行管理。事实上，被没收保证金对于投标人来讲并不是最严重的，因为不良行为影响信誉才是投标人最关心的问题。而出于此考虑，投标人做出不良行为的念头也会在一定程度上被限制。②投标人信誉风险这种风险一般由政府承担。常庆海说：“招标人在投标人条件设置中，已对财务、法律等条件作了具体要求。所以这种风险一般由政府自己买单。不过对于池州项目来说，项目招标方从安徽省推荐PPP项目企业名单中邀请符合条件的企业，名单中的企业均为国内知名且信誉较好的企业。所以风险被降至最低。”在《投标人须知》当中招标方对投标人要进行考核，投标人需要具有良好的银行资产信誉以及良好的财务状况和足够的偿债能力。有了雄厚的资产和良好的信誉，确实可以降低投标人信誉风险。③法律风险法律风险规定如果错误室友过错方产生，则错误的一切责任由过错方承担。黄腾说：“如法律风险导致项目运行出现问题或者成本增加的情况，主要由政府方承担。”④招标信息修改风险对于池州项目来说，有经验丰富的咨询公司把控此项风险，所以出现招标信息修改的概率大大下降。《投标人须知》中写道：如果需要对投标文件进行修改编制需要在投标截止日期15天之前发布，如果不足15天，招标人需要对招标时间做延长，以使得文件的截止时间符合要求。招标文件所修改的内容不能影响招标文件的关键部分，不影响招标文件的编制，且修改后的招标文件需要在招标开始的3天前发布。我们可以了解，该风险一般由投标人承担。⑤组织管理风险通过采访笔者了解到，池州项目在运作过程中，遇到土地产权以及税收等问题需要政府内部进行协调。该项目在咨询公司和投资人协助下，最终完成两项问题的协调工作。不过一般来说，这种风险是由政府来承担。2.采购环节风险分担及管理下文将对招标失败风险进行详细的解析。所以笔者特地将这个问题与黄腾和常庆海交流。在实际的招标过程中，如果出现招标失败的情况，那么这个风险通常都由投标人自己承担。常庆海说：“一般政府将投标消息通知相关企业，或在收益、项目风险等问题上纳入双方进一步谈判范围。”通过妥协的方法，在本不完全符合要求的招标人中进一步进行选择已达到完成招标的目的。黄腾表示：“一般招标方会在中标候选人中选取前三名纳入考虑范围。如果项目的第一中标人没有和招标方签约，则招标方可以和项目的第二投标人签约。这样会使得招标工作可以完成。3.项目执行环节风险分担及管理下文将把前期工作环节中的①污水处理基本水量不足风险、②设计风险、③征地风险、④融资风险、⑤工程延期风险、⑥建设质量风险、⑦运营成本风险、⑧服务质量风险、⑨价格调整风险、⑩政府违约风险、⑪社会资本违约风险、⑫不可抗力风险、⑬支付风险这十三个风险的分担和管理进行阐述。①污水处理基本水量不足的风险常庆海说：“在《特许经营协议》里甲方对需要处理的污水量有具体的要求。若实际处理水量低于基本水量，将根据协议内容进行相应的惩罚。不过，如果甲方没能监管到这些行为那就没有办法了。”通过查阅资料，甲方在《特许经营协议》中设置基本水量，若实际处理水量低于基本水量，将根据特许经营协议按基本水量并扣除不足部分的运营成本，向项目公司支付污水处理的相关服务费。根据市场惯例，这部分费用应该由乙方来进行承担。不过对于甲方来说，完善的监督机制必不可少。②设计风险设计风险按照有效控制原则和成本最低原则的规定，改风险英爱由乙方进行承担。黄腾表示：“通常情况下，如果设计上出现缺陷，理应由项目公司来承担该风险。这非常的合情合理。”但他停顿了一下，又说：“但事实上，可能出现风险转嫁的情况。设计风险可能被投资方转嫁给设计院。不过通常来说，设计院没有足够的能力来承担全部的风险，所以该风险被由社会资本和设计院共同承担。”黄腾的说法符合了“风险转移”的规避方法。如果遇到风险，社会资本也有将风险转移外部的倾向，所以将风险转移给了设计院从而降低自己应承担的风险，与此同时这种风险转移机制促使设计院对其产品加强管理和规范。③征地风险金永祥表示：“民营企业大多对于征地问题是难以处理的。而对于市政府，他们可以通过合理的行政手段获取合法征地，所以对于征地的风险一般来说是由政府在承担。”根据“有效控制原则”和“成本最低原则”，政府控制和处理这种风险的能力最强，所以通常由政府承担合情合理，且市场惯例也确实如此。④融资风险根据“有效控制原则”，因为乙方可以有效控制该风险，而且乙方也有相应的责任和义务完成自己的任务，所以融资风险主要由乙方承担。在《特许经营协议》中，规定乙方未能在生效日后五十日内完成融资交割，或在完成融资交割后七个工作日内不能向甲方证明其融资交割完成，且在甲方要求后三十日内仍未完成，则甲方有权兑取履约保函或兑取投标保函。常庆海说：融资风险对于池州市的PPP项目来说影响较小。由于其项目自身吸引力，多家银行早就有意向对该项目贷款，所以在融资环节出现问题的可能性不大。”⑤工程延期风险黄腾说：导致工期延时的原因有很多，不同的原因也有着不同的解决办法。甲方和乙方在协议当中会对工期的时间进行规定，对工期延误所产生的风险和损失进行事先的确定，有乙方承担。如果工期的而延误室友第三方所导致的，这风险和损失由双方共同承担。根据“有效控制原则”与“行政归责原则”，乙方在由自己原因导致延期的情况下应该由自己承担。但是由于第三方导致的原因，根据“谈判原则”应该双方根据具体的情况共同承担。⑥建设质量风险金永祥说：“对于建设质量风险的管控，只能通过加强监督和管理来实现。根据“行政归责原则”和“有效控制原则”，由于乙方原因使得建设质量出现问题，应该让乙方承担相应风险。由第三方原因导致的，根据“谈判原则”应该双方根据具体的情况共同承担。⑦运营成本风险根据“有效控制原则”与“行政归责原则”，对于乙方自身原因导致的建设质量运营成本风险，由乙方承担。根据以往的惯例，如果由第三方原因导致的运营成本风险，主要由甲方承担承担。”不过为了控制运营成本风险，会加强监督和规范化运作项目。⑧服务质量风险根据“有效控制原则”与“行政归责原则”，对于乙方自身原因导致的建设质量运营成本风险，由乙方承担。由第三方原因导致的服务质量风险，通常乙方没有义务来承担，运营过程中需要甲方加强监督和管理以协助乙方避免该风险。⑨价格调整风险黄腾表示：“一般价格调整风险需要加强双方合作与交流，并通过上级监督和法律监管等当时约束甲方进行价格调整，采取措施减轻风险影响。”但常庆海说：“实际情况是，甲方在谈判中占有优势地位，因此有可能拒绝价格的调整。而对于处于弱势的乙方来说，有时没有办法对价格进行合理的诉求。而在部分地区，上级的监督和法律监管并不严厉，所以事实上这个风险被乙方承担了。”根据“有效控制原则”、“行政归责原则”和“风险成本最低原则”，甲方有义务承担这份责任。但实际情况是，真正产生主导作用的是“谈判原则”。由于在中国往往甲方处于一个优势的地位，所以可能会出现风险实际被乙方承担的情况。而在作者看来，控制此项风险的方法有两个：一是加强尽职调查，提前采取措施减轻风险影响。二是加强合作与交流，尽量合理公平的解决问题。⑩政府违约风险“池州项目《特许经营协议》中，对于甲方严重违约等情形有相应的惩罚和对乙方的补偿机制。”黄腾说。根据“有效控制原则”和“行政归责原则”，由甲方承担相应的风险需要确定。不过事实和价格调整风险所出现的情况相同，真正处于主导地位的原则是“谈判原则”。由谁来承担政府的违约是由双方地位和现实情况来决定的。⑪社会资本违约风险“池州项目《特许经营协议》中，对于乙方处理水量不足、污水处理不达标、排水设施运营考核不合格以及严重违约等情形分别作了不同的处罚机制。”黄腾解释道。对于社会资本违约通常通过甲方加强监督与管理的方法来控制。⑫不可抗力风险不可抗力风向根据原则是需要由双方共同承担。当发生不可抗力时，需要双发对不可抗力的影响最自己义务下的应对，在不可抗力的影响下，尽最大的努力将危害降到最小，免除部分责任人在这时候的责任。常庆海在采访中更进一步地对不可抗力的风险承担进行了阐述：“如果池州项目遇到了不可抗力的风险，通常大部分不可抗力风险（如第三方因素）由双方共同承担。小部分不可抗力风险（法律变更等）由甲方承担。”其中法律变更风险有甲方承担就是“风险成本最低原则”与“有效控制原则”的体现。相对于民营资本，政府更有能力控制法律风险，同时也能使法律风险造成的伤害降至最低。⑬支付风险池州项目《特许经营协议》中，对于甲方支付款项时间有具体约定，如果甲方拖延支付超过120天，将被视为严重违约。乙方具有权利要求甲方给予补偿并提出提前终止合同。对于风险的控制，加强监督与管理会是最好的方法。4.项目执行环节风险分担及管理下文对前期工作环节中的①设施质量风险、②移交债务风险和③知识产权风险这三个风险进行阐述。①设施质量风险黄腾说：“对于设施质量问题产生风险，通常要由乙方来进行承担。承担方式一般是要求乙方按照要求进行恢复性大修理。如果仍不能达标，政府有权兑取履约保函进行进一步维修。”按照“有效控制原则”、“行政归责原则”，应由乙方对这项风险进行承担。②移交债务风险根据《特许经营协议》，对于移交资产不能附带债务的规定，本项风险主要由乙方承担。控制这个风险最好的方式就是通过甲方的监督，并对乙方的产权证所有权进行监管。对乙方产权证所有权进行监管是控制移交债务风险，防止资产被抵押最有效的方式。③知识产权风险按照法律规定，双方需要对相应知识产权进行使用和处理。通常通过双方加强合作以降低该风险。对于甲方来说，通常通过加强法律尽职调查来降低这个风险发生的可能性。

六、池州项目风险管理优化对于已经被识别出来的三十二种风险，笔者对于在风险评价阶段位于TOP3的①政府违约风险、②社会资本违约风险、③道德风险和在采访过程中被专家们额外注意的操作风险进行了更为深入的思考，并提出了自己的优化方案。本文重点阐述这四种风险的管理办法并不仅因为判断这四点风险的管理还存在着优化的空间，更重要的原因是因为这四种风险在过去的PPP项目中经常出现导致项目流产的风险。通过查阅资料发现过去虽然已经有研究人员发现了这几种风险的严重性，但很少有专家对其进行深入的思考与优化。下文将对优化方案进行具体的阐述。（一）腐败风险管理的优化腐败风险主要指政府官员或代表采用不符合法律规定的影响力要求或索取不合法财产或物品，从而直接的致使项目公司成本增加，同时增加了政府在将来出现违约风险的可能性。在亓霞、柯永建和王守清的《基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析》中，腐败风险被认为是导致我国PPP项目失败的十三个主要风险之一。其中最为著名的例子就是由香港汇津公司投资兴建的沈阳第九水厂的BOT项目。通过采访业内专家，作者总结了可以有效应对腐败风险的办法。第一个方法就是强化反腐，加大反腐的力度。随着习近平总书记反腐工作的深入，腐败的情况已经有了明显的好转。反腐的同时随着工作经验的丰富，工作的流程和程序也变得更为完整。但这也造成了一个问题：工作效率的下降。比如在以前，实施方案的过程中由主管副市长审批相关文件，效率很快。而现在，做PPP的项目需要报告市长办公会议进行审批。我们研究的池州项目甚至报告到了市委常委会，仅与社会资本签约项目的环节就比过去推迟了10多天的时间。第二个方法就是增加透明度。随着工作程序越来越完整，政府应该把各个环节尽量公开，让公众来进行监督。通过查阅资料我们发现发达国家在进行PPP项目的过程中都是把信息公开的。但对于目前的情况来说，公开信息还是一件较难实现的事。比如对于社会资本来说，公开信息一方面可能意味着自己原来保密的信息被竞争对手知道，另一方面在财务上可能存在着一些不方便为外人所知的东西。因此我们的信息公开还需要经历一个较长的时间进行发展。（二）操作风险管理的优化一个项目在操作的过程中有两件事情值得特别的注意。一是需要有具备专业知识的人才，二是在操作项目的过程中需要借鉴过去相似项目的经验。通过采访专家和个人思考，笔者得出两条在操作风险管理上的优化方案。一是请经验丰富的咨询公司对项目进行咨询。该方法在发达国家已经成为普遍的方法，也是管理的一部分。在池州项目中，在雇佣咨询公司方面，有关政府并没有把价格作为首要考虑的原因而是把咨询公司的以往经验作为重要考虑的要素，雇佣了在污水处理领域最有经验的影响力的大岳咨询有限责任公司，从而获得了过去项目丰富的经验教训并规避了很多在操作上可能会出现的风险。二是在在选择参与项目的政府人员时，应优先考虑有过从事PPP经验的人员参与。如果没有以前从事过PPP项目的相关人员，应选择肯于学习的人。（三）政府信用风险管理的优化政府信用风险是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务从而给项目带来直接或间接的影响。在在亓霞、柯永建和王守清的《基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析》中，政府信用风险是导致我国PPP项目失败的最主要原因。《分析》中在调查的16个项目中，有9个项目的失败原因都是由于政府的信用出现了风险。在实际访谈的过程中我们也了解到，由于中国的特殊国情使得政府与私人企业合作的过程中，政府属于相对强势的一方。所以很多情况下政府出现了违约的情况私人企业也没有很有效的措施。这也导致了很多项目由于政府的信用出现了问题被迫流产。比如在长春的一个PPP项目中，汇津公司和长春市排水公司设立长春汇津污水处理有限公司并在2000年3月签署了《合作企业合同》，并制定《长春汇津污水处理专营管理办法》。2001年之前项目投产后运作正常。但是从2002年年中开始排水公司开始拖欠合作公司污水处理费。随后长春市政府在2003年2月废除了《管理办法》；排水公司终止向合作企业支付任何污水处理费。经过近两年的法律纠纷，最终在2005年8月该项目以长春市政府回购而告终。对于政府信用风险管理的优化，笔者同样总结了两个优化方法。一是继续完善相关法律。在完善法律制度方面，国务院于2007年1底日通过了《特许经营管理办法》；中国财政部印发了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的文件。但随着改革的进行，应该有更加完善的法律制度出台，并且应该配套有相应的方法来执行相关法律。二是需要加强上级政府对下级政府的监督管理。对于政府而言，最有效的监管方式就是上级政府对下级政府的监督管理。因为上级政府不仅掌握着发放资源的权利，也对相关人员的任命有着影响的权利。举一个例子，如果地方的财政厅出现了违约的情况，可以由直属的省财政局监管。省级部门可以对下属单位的优惠政策予以控制或剥夺，也可以对相关人事管理部门回报情况。（四）社会资本违约风险管理的优化虽然社会资本相对于政府处于弱势，但社会资本违约的情况也不少见。具体的管理优化方案有三个。第一个是在选择社会资本的过程中对社会资本的信誉度、资本能力和技术能力进行严格的筛选。第二个办法是使用保证金制度。在社会资本投标的过程中提前收取约百分之二的投标保证金。项目设施建设时所承受的风险是最大的。如果这个时候社会资本出现违约的情况不仅目前的项目要被迫终止，之前的投入也有很大的可能要付诸东流。所以在项目建筑的过程中需要收取约10%的建筑保证金。项目运营相对于建筑来说风险要小一些，但依旧存在着很多的风险。所以在运营过程中收取百分之二的运营保证金。保证金制度把政府的部分风险转移给了社会资本，并且督促了社会资本提供更好的服务，是优化社会资本违约风险的一大利器。第三个办法就是在保证金制度的基础之上加强对社会资本的管理和监督。

七、结论现如今在我国，PPP模式已经成为一个受到巨大关注的话题。在PPP模式被作为国家战略的情况下，将会有大量的基础设施项目通过公私合营的方式被修建起来。而借鉴以往项目的经验已经成为未来新兴项目成功的关键。本文通过采访专家、查阅资料，总结了有关PPP模式风险识别的方法、风险分担的原则和风险管理的方式，并通过池州市市政污水设施PPP项目这个实例项目，识别出33个具体风险，并通过表格的方式将其识别的过程、分担的情况和管理的方式呈现给读者，希望能给读者以借鉴。笔者通过总结思考，对四个在中国频繁出现且后果严重风险提出了自己的见解和优化管理方案：第一个风险是腐败风险。其具体的解决方案有两个一个是继续坚持反腐的行动，第二个是促进信息的公开透明，方便民众参与监督。但流程的规范会导致工作效率的下降，信息的公开因影响面太广不能一蹴而就。不过我们相信，随着经验的积累和时间的推移，政府工作的效率会逐渐提高，信息也能渐渐地公开面向群众，从而极大程度上减少腐败风险。第二个风险是操作管理风险。其具体解决方案有两个，一个是请经验丰富的管理咨询公司参与其中，第二个就是派遣有经验和较强学习能力的政府工作人员参与项目的工作。第三个风险是政府信用所产生的风险。这个风险不仅是目前导致中国PPP项目流产最严重的风险之一，而且也是在发达国家中很少出现的风险。所以政府信用问题格外地考验我们中国从业者的智慧。具体的解决方案有两个，其一是我们需要不断地完善相关的法律规范以及相应的配套措施，二是需要我们的政府加强对项目的管理和监督。第四个风险是由社会资本违约所产生的风险。控制这个风险有三种方法可以使用：一是对参与项目的社会资本进行严格的筛选，二是采纳保证金制度，三是加强对社会资本的监督和管理。本文虽然仅仅研究了是池州项目，但具体得出的结论可以对很多PPP项目具有启发意义。共31页第34页参考文献[1]金永祥.基础设施市场化投融资实务[M].经济日报出版社，2012.[2]EstherCheungandAlbertP.C.Chan,RiskFactorsofPublic-PrivatePartnershipProjectsinChina:ComparisonbetweentheWater,Power,andTransportationSectors[J].JournalofUrbanPlayingandDevelopment,2011.[3]YongjianKe,ShouQingWang,AlbertP.C.Chan.RiskmanagementpracticeinChina’sPublic-PrivatePartnershipProjects.[J].JournalofCivilEngineeringandManagement,2011.[4]彭桃花，赖国锦.PPP模式的风险分析与对策[J].中国工程咨询，2004（7）：11~13.[5]王雪青，喻刚，邴兴国.PPP项目融资模式风险分担研究[J].软科学，2007，21（6）：39~42.[6]李永强，苏振民.PPP项目风险分担的博弈分析[J].基建优化,2005，26(5):16-21.[7]李林，刘志华，章昆昌.参与方地位非对称条件下PPP项目风险分配的博弈模型[J].系统工程理论与实践,2007，33(8)：1940~1948.[8]邓小鹏，李启明，熊伟，竞峰.城市基础设施建设PPP项目的关键风险研究[J].现代管理科学,2009（12）：55~59.[9]亓霞,柯永建,王守清.基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析[J].中国软科学，2009（5）:107-113.[10]柯永建,王守清,陈炳泉.基础设施PPP项目的风险分担木[J].建筑经济,2008,（4）:31~35.[11]刘继才,王颖林,唐丝丝.我国PPP项目关键风险实证研究[J].生产力研究,2009（4）：93~96.[12]王灏.PPP的定义与分类研究[J].都市快轨交通,2004，17（5）：23~27.[13]郭晓亭.证券投资基金风险分析与实证研究[D].重庆：重庆大学：2005[14]苏彩足(1998),以BOT模式推动公共建设之政策分析[c].台北:国立台湾大学政治学系主办之“行政现代化”两岸学术研讨会[15]肖硕.中国公用事业民营化法律问题研究[D].天津：天津财经大学经济法学系：2005[16]陈国权,李院林.(2004)公共事业民营化:前提与限度[J].学术研究,No.7,p81—86[17]SappingtonD(1991)Incentivesinprincipal-agentrelationships[J],JournalofEconomicPerspectives.No.5，p45—66[18]A