和谐税收与十二五时期我国税收发展

和谐税收与“十二五”时期我国税收发展

2008年10月，在学习实践科学发展观活动中，作为实践科学发展观的载体，国家税务总局党组提出了“服务科学发展，共建和谐税收”的口号，这是在国家税收行政部门层面上第一次在服务“科学发展”的目标下，明确提出了“和谐税收”的理念。国家税务总局在对2010年工作的安排中，也再次明确要求“奋力开创服务科学发展共建和谐税收新局面”。①最近，国家税务总局在讨论制定“十二五”时期税收发展规划时，明确提出要在体现中央对税收工作新要求与形势发展新特点的同时，体现“税务部门近年来形成的一系列新思路和税收工作的新特点”，其中就包含着近年来形成的“和谐税收”这一新理念与实践。毫无疑问，和谐税收理念的正式提出，是对“科学发展、和谐社会”与税收发展关系的全面理解与科学阐述，会对新时期我国税收发展与税制改革产生深刻影响。当前的任务是，如何在新的历史条件下，在理论与实践的基础上进一步理解与把握和谐税收的内涵，并将其贯穿于“十二五”时期我国税收发展的全过程中。一、对和谐税收与时俱进的理解2005年3月到5月，在党的十六届四中全会明确提出构建社会主义和谐社会要求后，笔者就对和谐社会建设与税收发展的辩证关系阐述了自己的观点，主要体现为“一个基点，两个方面”。“一个基点”指的是，要努力把握科学发展与和谐社会之间的深刻联系，要在坚持“发展为先，追求和谐”理念的基础上，探讨税收发展与和谐社会建设的关系。“两个方面”指的是，一方面，从税收促进和谐社会建设的角度看，税收可以通过提供财力保障、促进结构调整、支持经济发展与调节收入分配等作用来促进和谐社会建设；另一方面，要研究和谐社会建设过程对我国税收制度建设、税收政策运用、税收理论建设带来的深刻影响，特别是应当努力倡导与积极构建“和谐的税收征纳关系”。同年11月，笔者又载文从三个方面论述了“和谐税收”的内涵，一是构建和谐社会和落实科学发展观，是“十一五”时期乃至更长时期税制改革的指导思想；二是税收要始终为和谐社会的构建做贡献；三是和谐税收理念应体现为一系列的“观念改变”，包括树立“以人为本”的治税观、构建和谐的税收征纳关系、建立和谐的中央地方财税关系，等等。②在“十一五”时期，我国税收理论与实务部门对和谐税收概念的理解与运用在不断与时俱进地发展。这里仅举几例。如有的同志提出和谐税收理念应当包括税收经济观、税收法治观、税收诚信观、税收效率观、税收生态观等基本内涵，③还有的同志认为和谐税收的重点是要在公平与效率的关系上找到具有伦理精神的均衡。④百度百科则将和谐税收定义为“按照建设和谐社会的要求所建立的税收法律法规制度、税收管理制度和税收文化发展纲要。根据社会主义和谐社会的主要特征和税收的实际情况，和谐税收主要应包括三个方面，税务系统内部的和谐与效率，税务系统与社会和纳税人的和谐与融洽，税收法律、法规、政策与经济、社会发展的和谐与共赢”。应该说，对于和谐税收理念的这些诠释，都源于“十一五”时期税收发展的丰富实践，具有相当合理性与许多创新性。还应该特别指出，这5年中对于和谐税收内涵的许多探讨，相当部分来自于一线的税务工作者，他们在实践中总结出许多构建和谐税收的有效作法，并上升到理论的高度加以概括，这些都值得税收理论工作者很好地学习。在即将跨入“十二五”时期的新历史条件下，在党中央对税收工作提出新的更高要求的今天，对于国家税务总局明确提出的“和谐税收”理念和“共建”要求，笔者认为，应当站在更高的层面上，予以新的理解与认识，同时努力在我国“十二五”税收发展规划中予以体现。总的说来，就是既要继续认真领会党中央提出的“社会主义和谐社会”之“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”这六大特征，又要深刻理解胡锦涛总书记2010年1月8日关于“构建有利于科学发展的财税体制”的重要讲话精神，还要根据当前不断变化的国内外形势，与时俱进地探讨和谐税收的深刻内涵。在这里，笔者结合近月来参加的一系列调研与研究，从以下依次递进的五个层次来加以理解，并对“十二五”时期我国税收发展提出一些建议。二、和谐征纳关系下的税收笔者始终认为，构建和谐的税收征纳关系，这是和谐税收理念最基本的内涵要义。回顾5年来的理论探索与实践运作，应该说现在大家的观点已趋近一致，许多已经在实践中运用的内容要继续坚持，但还有一些概念需要进一步澄清。总体上看，笔者倡导的是“税收法治本质”与“和谐征纳关系”的统一，是“坚持税收本质前提，朝着和谐征纳关系目标不懈努力”这样一种辩证的观点。今天谈和谐的税收征纳关系，人们通常将其置于“征纳关系平等观”的基础上来考虑。对于这种平等观，应该从两个层面加以理解。一是在依法治税层面上的。5年前，当笔者较早地论证“和谐税收征纳关系”构建问题时，就提出“继续推进依法治税，建设和谐的税收征纳关系”、“继续坚持国家税收与服务税收的辩证统一，正确处理依法治税与完成收入任务的关系，纳税服务与税收执法的关系，以人为本，探讨符合社会主义和谐社会要求的执法服务型税收的建立”。⑤从5年来我国构建和谐税收征纳关系的实践来看，这种观点是有其生命力的。纳税人坚持依法纳税，征税人坚持依法征税，从这个层面上看，征纳双方在法律面前应该是平等的。二是在税收本质层面上的。必须看到，征纳双方本质上说是不平等的，或者说两者所处的地位是不平等的，这是由国家税收的本质所决定。征税人的权利与纳税人的义务，必须始终坚持，这同样是法律所规定的。在现代市场经济条件下，税收的强制性、无偿性与稳定性这“三性”特征仍然必须坚持。那种认为讲和谐税收就必须强调征纳双方在各个层面都是实质性平等的观点，在理论上值得商榷，在实践中容易导致混乱。在“十二五”时期，应辩证看待“和谐税收征纳关系”的确立。在“民主法治”这一和谐社会重要特征的框架内，本质上不平等的税收关系可以在征纳过程中尽可能地取得和谐，税收收入的获取可以在尽可能和谐的条件下去实现。实践证明，对“和谐税收征纳关系”这样一种理解是保证税收职能充分发挥的重要前提。和谐税收征纳关系(有的同志称之为“和谐征纳论”)的这种基本精神，同样可以体现在国家税务总局近年来提出的服务税收(及其具体化的纳税服务)理念中。笔者近年来反复强调“坚持依法治税，倡导(优化)服务税收”的基本观点，依法治税，强调的是国家税收的理念，服务税收强调的是公共税收的内涵，两者之联系强调的是国家税收与公共税收的统一，是权力税收与服务税收的统一。这里突出的是依法治税的第一性，强调的是“民主法治”这一和谐社会的首要特征；对服务税收或纳税服务优化的不断探索与实践，是现代市场经济条件下国家及其税务部门对纳税人应尽的职责，是服务型政府运作的必然体现。在“十二五”时期，应该在进一步坚持我国国情的基础上，通过对国际先进经验的借鉴，努力打造中国特色的现代纳税服务体系，不断完善构建和谐税收征纳关系的目标。从对依法治税与服务税收关系的这一认识出发，笔者对我国税制改革指导思想的完善提出一点建议。我国目前税制改革的指导思想是“简税制、宽税基、低税率、严征管”，这是完全正确的，是对我国多年税制改革实践的经验总结，也是对国际税制发展趋势的有效把握。在该原则中，前三个提法对应的是现代市场经济下税制设置的“简便、公平与效率”三大原则，最后一个提法讲的是征管，是依法治税。笔者从和谐税收(和谐税收征纳关系)即体现依法治税与纳税服务统一的基点出发，建议在适当的时候(即依法治税的基础更加稳固、纳税服务的实践更加完善的时候)，在这十二字原则后，再加上“优服务”这样一种提法，从而形成“严征管”与“优服务”的统一。笔者认为，从长远考虑，这十五字原则也同国际税制发展改革的大趋势相吻合。例如，经济合作组织国家对税制改革原则的定位，除了大家都认同的“简税制、宽税基、低税率”外，通常都还加上了“高效率”(HighEffectiveness)这类的提法，而从实践上看，所谓“高效率”(即税收征管上的高行政效率)主要指的就是严格税收征管与优化纳税服务的结合，这种趋势值得注意。三、科学和谐发展下的税收在新的历史条件下，和谐税收的内涵在不断延伸，在和谐税收征纳关系的基础上，和谐税收还须强调税收自身的科学和谐发展，即应根据科学发展观与构建和谐社会的基本要求，努力做到税收的发展要能满足和谐的要求。这种要求既是和谐税收应有的内生之意，也是在“十二五”时期要着重实现的新任务。笔者认为，这里至少应该有两个方面，一是“税收发展要和谐”，二是“税改目标要和谐”。“税收发展要和谐”指的是，在基本适应市场经济体制的现行税制条件下，税收的发展(主要就是税收量的增加)必须和谐，就是通常说的宏观税负水平及其动态趋势必须合适，就是要将税收增长放在经济发展总格局与大趋势中来考察，就是要实现“税收增加要和谐”的目标。总体上看，这种和谐追求的是以GDP作为主要标志的国民经济(“经济蛋糕”)增长速度、以税收为主的国家财政收入(“收入蛋糕”)增长速度与微观经济行为主体(自然人与法人)获取份额(收入)增长速度这三者间的和谐。众所周知，1994年分税制以来，在经济高速发展进程中，我国财税收入增长速度一般较显著的快于同期国民经济增长的速度，而后者在许多年份又快于同期居民收入的增长速度。这里固然有很多可以理解的原因，政府部门与理论工作者也不断对此加以说明，但现在看来，我们还是要从“科学发展、和谐税收”的角度来不断审视。首先，这样的增长是不是可持续；其次，即便是可持续，那么，宏观税负水平是否过重，是否存在不够和谐的经济税收比例关系？换言之，这三者关系讨论的是，在税制基本稳定或相对完善的条件下，在国民经济蛋糕中，政府(公共部门)和微观主体(私人部门)从中各自得到的份额是否恰当、是否合理。从和谐税收的角度看问题，必须在“做大蛋糕、促进发展”与“发展的成果要让人民共享”的前提下，在和谐社会“公平正义”特征的框架内，认真考虑税收增长相对速度所反映的和谐关系问题。例如，在“十二五”规划中，既要规划“经济蛋糕”与“收入蛋糕”的制作速度，是不是也应该同时规划与落实微观经济行为主体获取收入份额的增长指标呢？“税改目标要和谐”指的是现行税制进一步优化，完善与改革的问题。至少包含四个方面的和谐。⑥一是基本导向的，即从主要资源配置方式的角度来看问题。“十二五”时期我国税制改革的方向仍然要在把握好市场与政府关系的前提下，体现市场为主配置资源与政府宏观调控关系的和谐。二是税费比例关系要和谐。要认真学习贯彻中央“强化税收，规范收费”的指导思想，既要发挥税收的“主渠道”作用，还要从国情出发探讨与规范各种非税收入的实现形式。三是中央地方的财税关系要和谐。多年来的实践证明，这是在我国国情条件下相当重要的比例关系，在“十二五”时期要进一步优化。四是财政法规要加强，从法制的层面上保证税收的和谐发展。今明两年，我国应当加快对各种财税法律的修订与完善进程，努力在本届全国人大常委会任期内建立一个更为完善的、系统的财税法规体系。四、社会环境和谐下的税收可以认为，和谐税收应该是一种能在一定社会环境中得到和谐发展，得到纳税人与各方面理解、接受、包容与支持的税收。从这个意义上理解的和谐税收，讲的就是税收面对的社会环境要和谐，以及对一种“和谐的税收环境”的追求。这既是税收对人与人和谐这一重要和谐社会目标的促进，也是这样一种和谐社会环境对税收不断发展的承载。应该看到，“十二五”时期将是我国继续保持经济起飞的时期，也是经济体制结构持续转型的时期，在这样一个时期里，社会对“公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序”等和谐社会目标实现的要求会更加强烈，对可能出现的收入分配不公、财富分配不均等现象会更加敏感，在这样的条件下，社会整体对税收的接受程度如何，社会税收环境和谐与否，将显得尤为重要。有句简单朴实的话叫“和谐就是幸福”，这对我们讨论和谐税收的社会环境很有启示。税收对于经济行为主体来说，本身就是负担，简称税负，从来没有人说税收本身是一种享受，国外编制所谓“税收痛苦指数”的理论依据也源于此。但我们强调和谐税收，寄希望的是社会民众能够在坚持纳税是一种法律责任的同时，还能相信我们的税收正在不断努力通过和谐地构建与公平地摊负，通过税收收入的有效运用，来使得人们感受到心灵上的和谐，产生一种幸福感。正因为此，我们才需要始终强调并努力做到“优化税制结构，公平税收负担”。笔者赞同这样的观点：和谐税收就是既要兼顾穷人的基本需要，又要兼顾富人的发展需要；就是既要兼顾强势群体的需要，又要考虑弱势群体的感受；就是既要考虑“继续效率优先”的需要，又要关注“更加注重公平”之必须。可以设想，当我们在税制设置与税收运作中充分考虑了这些因素后，“和谐就是幸福”的氛围同样也可以在税收上得以实现，这就是和谐税收的作用，这就是和谐税收的魅力。从笔者近来参与的相关调研与座谈会的情况来看，当前至少有三个方面的问题需要关注：一是要努力营造一个有利于税收征管与税制深化改革的社会环境。从社会各界反映的情况看，税负是否过重与税负分布是否公平这两个问题显得比较突出，对于这些问题税务部门要予以正面的引导与有效回应。要注重对税收宣传月等形式的坚持与改进，既要对那些已经证明是行之有效的方法加以完善，还应能客观地回应群众普遍关心或较为敏感的税收问题，同时应加大对和谐税收实践的正面宣传。要通过强有力的事实，让社会民众相信我们的税收真正做到了“取之于民，用之于民”，防止某些别有用心人的干扰。二是要充分考虑纳税人心理预期在营造和谐税收环境中的特殊作用。笔者多年前就讨论过预期与税制改革的关系。当前，社会各方对“十二五”时期税收发展的预期是多方面的，例如关于对税制进一步改革或某些税种可能出台的预期，对税收负担分配动态调整是否合理的预期，对有增有减的结构性减税之净效应的预期等等，对此应该花大气力加以研究与引导。要特别研究预期因素与社会各阶层税负变动之心理承受能力的关系。三是要坚持正确的舆论导向，既要把握好对财税收入增长速度的宣传尺度，又要特别防止某些媒体对个别涉税问题或案件的过分渲染。在新的历史条件下，税务部门要特别注重对舆情导向的关注，要强化与提高税务干部的社会公关能力和应急事件处理能力。总之，笔者认为，构建和谐的税收社会环境就是构建新时期税收发展的基本氛围与基础条件，这不仅关系到税制改革的深化与税收征管的顺利，更重要的是关系到社会的和谐稳定，关系到国家的长治久安。构建和谐的税收社会环境将成为“十二五”时期我国税收发展中的一项重要任务，必须始终予以特别的重视。五、转变经济发展方式与人与自然和谐下的税收这次应对国际金融危机冲击带来的挑战，使我们深切感受到加快经济发展方式转变与调整经济结构的必要性。显然，这必将成为“十二五”时期的重要战略任务。“转方式、调结构”，实际上就是建立科学协调可持续的经济发展模式，就是建立能体现资源与产出、现在与未来、人与自然等诸方面都能和谐的经济运行体系。毫无疑问，在“十二五”时期，我国税收的重要任务就是要为“转方式、调结构”服务，为实现这样一个协调和谐的发展模式服务，这也必然是和谐税收在新时期中应有的题中之义。认识和谐税收与“转方式、调结构”进程的关系，就是要分别从需求、供给和要素投入这三个方面来看待税收应起的作用。在近期调研中，笔者特别关注了税收在这些方面应该且可以发挥的职能。从需求的角度看，当前之任务是要努力从单纯依靠投资与出口拉动，转变为消费，投资与出口的协调拉动，而税收在扩大内需、增加消费，保证投资、稳定出口等方面的作用都不可低估。而从供给的角度看，当前任务是从以第二产业为主的结构转变为三大产业协调发展，其中的重点应是第三产业即现代服务业的发展。“十二五”时期应把发展现代服务业提高到国家战略层面，给予必要的税收支持。而要做到这一点，就需要方方面面对税负分布相对格局调整的理解，这就是倡导和谐税收的立意所在，只要有利于国家“转方式、调结构”的税改方向，都应站在和谐税收的高度予以支持。在“十二五”时期，为实现税收促进“人与自然和谐”这一社会目标，就是要继续构建一个有利于资源节约型、环境友好型的税制。国际上目前环境税制的改革发展趋势表明，特定税种的设置在促进人与自然和谐关系的建立方面，能够起到积极而又重要的作用。在“十二五”时期，应该继续从我国具体国情出发，继续把握加快发展与资源节约、环境保护等方面的关系，适时有效地开征环境保护税等相关“绿色税种”，从国家发展战略与可持续发展的高度来全面推进这项工作。综之，上述和谐税收的四个层面，是在新历史条件下我国税收发展必须要考虑与处理好的重要方面。笔者认为，从对和谐税收征纳关系的构建，到对税收自身和谐发展的认识，从对和谐税收社会环境的追求，再到对税收在“转方式、调结构”和促进人与自然和谐关系中作用的理解，都是在探索这样一种以人为本的和谐税收观，在追求这样一种可持续的协调的和谐税收观，这应该成为“十二五”时期我国税收发展的重要主线。六、倡导和谐世界进程中的主权国家税收在我国不断全面参与经济全球化进程的今天，与国内税收必然向国际税收延伸一样，和谐税收理念自然且必须产生其国际侧面。笔者在此不做详细展开，仅就“十二五”时期我国税收发展要注意的相关问题强调三个基本观点。一是要认识和谐税收之国际外延的产生是历史的必然。5年来，从对内构建和谐社会、推进科学发展，到对外倡导和谐世界，实现和平崛起，党中央提出的这一完整思路与伟大实践已经越来越得到国内外各界各方面的理解与赞同。同样，在“十一五”时期，我们对国内税收与和谐社会建设、对国际税收与和谐世界发展之相互关系的认识也在与时俱进地发展，笔者也曾就和谐税收理念的国际层面谈了自己的见解。⑦毫无疑问，在“十二五”时期，随着我国经济实力的强大，我国将会在更大范围内、在更高层次上参与各种国际事务与融入经济全球化进程。作为主权国家的税收，在考虑税收规划时，也要在促进本国经济社会发展的基础上，逐步更加关注人类共同面临的全球性问题，逐步有效地参与对部分国际公共产品的提供，而这一进程也将给和谐税收理念疆界的扩大注入新的活力。二是要在把握国际形势发展新特点的前提下，发挥和谐税收在统筹“国内发展与对外开放”关系、在促进我国全面参与全球化与对外财经交往中的作用。当前国际形势发生了许多新变化，对此的深刻理解是做好“十二五”税收发展规划的重要前提。例如，2011年是我国加入世界贸易组织十周年，一方面，要总