土壤污染问题边缘化状态亟待改变

土壤污染问题边缘化状态亟待改变

改革开放以来，在短短的30余年里我国走过了发达国家曾花费一二百年所走过的工业化道路。在经济发展获得空前繁荣的同时，我们也遭遇了前所未有的生态环境问题。其中，土壤污染是当前最值得关注的生态环境问题之一。土壤是生态环境系统的有机组成部分，是人类生存与发展最重要和最基本的自然资源。相对于空气和水体污染，土壤污染具有很强的隐蔽性和滞后性，由其引起的不良后果往往要在几年、几十年甚至更长时间后才能显现出来，常常为人们所忽视。加上土壤污染类型多样、土壤污染途径多源、原因复杂、控制难度大，从而蕴育着很大风险，常常被人们形象地称为化学定时炸弹。目前，我国土壤污染的总体形势严峻。随着我国经济规模的迅速扩大，尚未得到有效处理的生产和生活废水、废气、废渣及其他废弃物急剧增加；农业生产对化肥、农药等化学物质的依赖愈来愈强，不少有害物质源源不断地渗透到土壤之中、在土壤中积累，造成农用耕地被污染；在重污染企业或工业密集区、工矿开采区及周边地区、城市和城郊地区出现了越来越多的土壤重污染区和潜在的高风险区。经过数十年的沉淀，近年来，我国土壤污染事故已进入了集中多发期，由土壤污染引发的农产品质量安全问题和群体性事件逐年增多。加强土壤污染防治工作，在我国具有现实迫切性。然而，土壤污染在我国受关注的程度低于大气和水的污染，土壤污染防治工作在我国尚处于起步阶段。土壤环境监督管理体系不够健全，法律法规显得缺失，监管监测能力比较薄弱，土壤污染防治投入不足，土壤治理修复的科技支撑能力相对缺乏，全社会防治意识还不强，与严峻的土壤污染形势相比，土壤污染防治工作显得滞后，处于边缘化的状态。国际上的教训和严峻的现实都要求，我们应把防治土壤污染放到环境保护工作中更为突出的位置上来。面对严峻的土壤污染形势，亟待提高对土壤污染严重性的认识，亟待加深对土壤污染危害性的理解，防治土壤污染工作的步伐亟待加快，同时亟待出台一些紧急措施解决遭受土壤污染侵害的人们的基本安全。正如2010年11月国合会“中国土壤环境保护政策研究”项目组所指出的那样：“土壤污染已经达到了一个被国家严重关注的关键点，需要立即采取紧急和长期的行动。”①一、土壤污染到底有多严重1.土壤污染情况众说纷纭备受关注的全国土壤污染状况与防治专项调查工作于2006年7月正式启动。毫无疑问，这次专项调查对全面、系统、准确掌握全国土壤污染的真实情况，有效防治土壤污染具有重要意义。这项调查原计划用两年半时间，即2008年年底完成。②2011年10月25日国家环保部部长周生贤在十一届全国人大常委会第二十三次会议上代表国务院做了《国务院关于环境保护工作情况的报告》，这个报告在谈到全国环境保护工作取得积极进展时说“初步完成了全国土壤污染状况调查”。这意味着这个已经延期的专项调查未能最后完成。这一方面说明我国土壤污染问题的复杂性，另一方面说明土壤监测能力的薄弱。在2012年6月5日国务院新闻办举行新闻发布会，国家环保部副部长吴晓青在答记者关于土壤污染专项调查的提问时说，“近期环境保护部将向国务院常务会议汇报调查结果情况，经国务院批准后，我们会适时公布调查结果”。由于相对缺乏全国性的土壤污染情况信息，因而对于土壤污染的总体情况如何，是众说纷纭。国家环保部部长在2011年10月25日的报告中涉及土壤污染的内容时指出，“从土壤污染看，我国土壤环境质量总体不容乐观，受污染的耕地约有1.5亿亩，长三角、珠三角、京津冀、辽中南和西南、中南等地区土壤污染面积较大。固体废物堆存占地和毁田约200万亩。一些城市污染场地再开发的环境风险不容忽视”。“损害群众健康的环境问题仍然比较突出。近年来，重金属污染事件呈高发态势”。“全国约有1.2万座尾矿库，其中危、险、病库占12.4％，对周围水和土壤环境污染严重”。这是官方在启动全国土壤污染调查五年多之后，正式发布的我国土壤污染情况的信息。根据这一报告，我国现在“受污染的耕地约有1.5亿亩”，若按全国18亿亩耕地计算，意味着约有8.3％的耕地受到污染。应该讲，与近年来媒体关于土壤污染的报道，以及与一些关注土壤污染的业内专家的判断相比，这个数字是偏低的。关于土壤污染情况的报道很多，说法也较多。认为受污染的耕地占全部耕地的10％到20％的说法也不少。吴晓青副部长在2012年6月5日国务院新闻办召开的新闻发布会上通报了2011年环境保护部对全国364个村庄开展的农村监测试点工作的部分监测结果，其中提到“农村土壤样品超标率为21.5％”。2.尚无对土壤污染严重程度的一致判断我们看到，上述报告提及的受污染的耕地约为1.5亿亩这个数字，与2006年国家环保部门部署土壤污染专项调查工作时引用的数字相同，当时国家环保部门主要负责同志指出，“土壤污染的总体形势相当严峻，据不完全调查，目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩”。应该注意到，2006年受污染耕地1.5亿亩的数字是“据不完全调查”得到的③，按一般理解，这里隐含着实际污染的耕地要比1.5亿亩还要多的意思，现在经过较为全面的调查仍是1.5亿亩，这个数字没有发生变化的原因有待调查考证。从一篇国土资源部专家介绍国土资源部进行的全国多目标区域地球化学调查进展与成果的文章中④，给人的感觉似乎更要乐观。“国土资源部中国地质调查局从1999年开始实施全国多目标区域地球化学调查，进行全国区域生态地球化学评价与土地质量地球化学评估。截至2010年年底，共计完成调查面积165万平方千米，涉及全国31个省(区、市)，覆盖我国东、中部平原盆地、湖泊湿地、近海滩涂、丘陵草原及黄土高原等主要农业产区”。“调查表明，我国土地质量总体良好。根据国家有关标准，调查区符合种植绿色农作物土地面积占87％，符合种植无公害农作物土地面积占92％，表明土地是清洁安全的。”“特别是华北、东北地区质量最好……优质土地面积分别达到99％和96％”。“由于人为作用或自然地质背景，局部地区仍存在镉、汞、铅、砷、氟及放射性污染，土地质量与生态问题不可忽视”。给人感觉，其对我国土壤污染形势的判断至少从语气上比国家环保部要乐观得多。国土资源部进行的是地球化学调查，调查报告使用的是土地的概念。从字面理解，调查的对象既包括耕地，也包括非农土地。然而，为说明“我国土地质量总体良好”和“土地是清洁安全的”，所使用的87％和92％这两个数字都是关于农用土地的，即“符合种植绿色农作物土地面积”和“符合种植无公害农作物土地面积”的比重。从上下文看，这里的比重好像是相对于“调查区”165万平方千米的土地面积而言，而非调查区内的耕地面积。调查区耕地面积无疑小于调查区的土地面积，所以“符合种植绿色农作物土地面积”和“符合种植无公害农作物土地面积”占耕地的比重应该大于87％和92％。由于未给出调查区内耕地面积有多大，我们不能从这两个数字得出耕地被污染的准确情况。尤其是，我们无法从165万平方千米的情况来推断全国的情况。因而，也无法与环保部的数字进行比较。按照国家环保部门反复引用的全国有1.5亿亩耕地受到污染的数字，全国污染的耕地约占8.3％。如果以不符合种植无公害农作物作为土壤受污染的标准，那么，国土资源部的数字意味着调查区受污染的土地占8％。如果以不符合种植绿色农作物作为土壤受到污染的标准，则意味着调查区有13％的土地受到污染⑤。众所周知，全国土壤污染状况调查是国家环保部和国土资源部联合进行的。毫无疑问，环保部和国土资源部进行土壤调查的专业角度会有不同，在调查中两个部门肯定有分工协作。国土资源部专家的结论是：“我国土地质量总体良好”，“是清洁安全的”，对局部地区存在的污染问题则是“不可忽视”。而环保部的判断是“我国土壤环境质量总体不容乐观”。要“加大土壤环境保护的力度”。显然，比较起来，国家环保部对土壤污染形势的判断比国土资源部要严重，而且在五年之前比现在更严重。3.对土壤污染状况的基本判断(1)严重程度不容低估如何判断中国土壤污染的形势?需要从两个方面进行判断。一方面是到底有多少土壤受到污染，另一方面是污染造成的危害有多大。关于到底有多少土壤受到污染，官方公布的受污染的耕地为1.5亿亩。目前，对土壤污染形势的判断只能基于这个数字。实际上，即使1.5亿亩也已经可以认为我国土壤污染相当严重。首先，这个数字没有涉及非农用地，城市周围、企业周围的污染场地未包括在内，显然，如果加上非农受污染的面积，那么，我国土壤污染的面积1.5亿亩是打不住的。再有，土壤污染的程度与使用的土壤环境质量的标准有关。毫无疑问，1.5亿亩这个数字是使用现行的《土壤环境质量标准》(标准编号：GB15618-1995)得到的。此标准系1995年制定。专家认为，这个标准不全面。此标准在考虑土壤主要性质(pH值和土壤阳离子交换量)的基础上，只制定了8种重金属(镉、汞、砷、铜、铅、铬、锌、镍)和两种难降解的农药(六六六和滴滴涕)的最高允许浓度，而且未能完全体现区域性土壤背景与性质差异。因而，不论是其适用性、还是其覆盖范围都不能满足中国的实际需要⑥。不少对人体健康和环境中敏感受体具有潜在危害的污染物未能涉及。如持久性有机污染物(如多氯联苯、二噁英等)、难降解的有机物(如苯并芘)、化学农药(有机磷、有机氯等)、对人体健康有严重危害的重金属(如镧、铈、钪等)和非金属物质(如硒、氟等)。因此，现行的《土壤环境质量标准》亟待修订⑦。据悉，《土壤环境质量标准》的全面修订工作正在进行。可以想见，如果使用修订的更全面的标准，我国土壤污染程度可能会更重。关于土壤污染造成的现实和潜在危害有多大，这是对土壤污染严重程度进行判断的另一重要方面。由于水和大气的污染都会产生容易为人体直接感知的变化，因而比较容易被人关注。而土壤污染则不易为人们直接感知，具有很强的隐蔽性，它往往要通过对土壤样品进行分析化验和农作物的残留检测才能确定；同时，其危害有相当的滞后性，土壤污染从产生污染到出现问题通常会滞后较长的时间，其对人畜健康状况的影响可能在一二十年之后才会显现。如日本的“痛痛病”经过了10多年后才被人们所认识。由于不能及时发现、及时解决，而使土壤污染潜伏着更大的风险。长期以来，由于缺乏对土壤的监测，人们对土壤污染的发现常常是等到出现了相当多受污染致病的病人或从卫生部门流行病调查中找到了足够的证据。也就是说，当发现时土壤污染的程度已当严重了。这就大大加剧了土壤污染的危害性和潜在的风险。令人担忧的是，土壤污染尚未得到有效遏制。从媒体报道中可以看到，全国不少地方均有人群尿镉大大超标；全国多地在厂矿附近出现了癌症村⑧，一些地区由于土壤污染引发的某些疾病包括与重金属污染有关的癌症发病率明显上升。同时，从媒体的报道中还可以看到，一些环境污染、土壤污染的制造者并没有对他们危及他人利益的行为付出应有的代价，一些受害者是那样的无助，一些负有监管责任者是那样漠然⑨。显然，这种情况不应该继续下去。总之，目前土壤污染的危害尚未充分表现出来，然而随着时间的推移，其危害程度必然以日益增长的趋势发展。这是令人担忧的。(2)理性看待媒体关于土壤污染的报道不少媒体对土壤污染的情况进行过披露和报道。如《中国环境报》2009年4月14日报道，有关统计数字显示，截至20世纪末，我国受污染的耕地面积达2000多万公顷，约占耕地总面积的1/5，其中工业“三废”污染面积达1000万公顷，污水灌溉面积为130多万公顷。《第一财经日报》报道，中国科学院地理科学与资源研究所环境修复研究中心主任陈同斌对广为流传的中国1/5耕地受到重金属污染的说法持有异议⑩。他根据多年在部分省市的大面积调查估算，重金属污染占10％左右的可能性较大。其中，受镉污染和砷污染的比例最大，约分别占受污染耕地的40％左右。中国的重金属污染在北方只是零星地分布，而在南方则显得较密集，一些省区的部分地方，则出现一些连片的分布。“经济越发达，土壤污染越严重”。城市土壤同样是工业污染的重灾区。伴随着我国城市化进程的加快，城市中的工矿企业搬迁改建后，遗留下受污染土地。这些因工厂搬迁等遗留的被污染的工业用地被称为“棕色地块”。在这些地方，污染物来源主要是重金属、电子废弃物、石化有机污染物和持续性有机污染物四种。它们可通过渗入土壤、地下管道、地下水等缓慢挥发毒性。从媒体报道或公开发表的我国研究机构和学者发表的关于土壤污染的研究成果中可以看到，其研究的角度和范围各不相同，如有的侧重有机物污染，有的侧重无机物污染，还有的侧重于重金属污染，研究的方法也不尽相同，但共同的是都在一个较为局限的特定范围和特定区域里，因而对我国土壤污染程度的判断各有不同是可以理解的。而且，其研究范围大多是针对工矿和冶炼厂区周边、城郊蔬菜地等高风险地区，而对农业面积广阔的主产区耕地污染或重金属污染现状的调查和分析相对较少，因而他们的结论都无一例外地认为我国土壤污染情况相当严重，对当前我国污染农田比例的估计较高，这些结论有其合理性的一面。然而，由此来推断全国则容易以偏概全，存在着对全国土壤污染面积高估的可能性。毫无疑问，对全国土壤污染形势的严重程度应有正确的判断，不应低估，也不宜过分夸大。在缺乏全面和深入调研数据支持的情况下，随意夸大土壤污染的严重性，过度反应，不利于问题的有序解决。然而，一般来讲，从安全角度，对事态有充分的估计并有最坏的准备，要比估计不足更有利于土壤污染的防治。二、土壤污染防治工作亟待加强高层领导对土壤污染工作有不少重要讲话和指示，我国土壤防治工作的力度在不断加大。近年来，我国开展了一系列以土壤环境为背景的基础调查，如“菜篮子”种植基地土壤环境质量、主要污灌区污染状况、土壤肥力和地球化学元素专项调查，特别是2006年全国污染状况调查的全面开展以及全国污染源普查的全面启动。制度规范不断完善，并有《土壤环境监测技术规范》等一系列标准和技术规范发布与实施。关于污染场地的管理，环保部和各地政府也出台了一些专门的规定。特别是2008年环保部出台了《关于加强土壤污染防治工作的意见》，对我国土壤污染防治工作提出了具有重要指导意义的工作框架。农业部也相继出台了《农产品质量安全法》、《农产品产地安全管理办法》等。目前，《土壤污染防治法》的草案已经形成，正在进入国家立法的程序。《土壤环境质量标准》正在修订中。监管和防控不断强化，污染源的监管、点源污染的控制力度明显加强，测土配方施肥在大力推广，面源污染的控制取得初步成效。区域土壤环境质量评价、土壤污染风险管理取得积极进展。生态农业、有机食品的发展出现良好势头。污染土壤修复与综合治理试点示范也已开始启动。我国防治土壤污染的工作正在逐步展开，特别是国家环保部《关于加强土壤污染防治工作的意见》对防治土壤污染的指导思想、基本原则、主要目标、重点领域和工作措施做了思路清晰的阐述，使土壤污染的管控工作进一步具体化，在可操作性方面明显进了一步。由于土壤问题的复杂性以及大量遗留问题的存在，土壤污染问题的解决不可能一蹴而就，需要长期持续地艰苦努力。2011年2月国务院批复了《重金属污染综合防治的“十二五”规划》(11)。据报道，此规划要求，到2015年，要建立起比较完善的重金属污染防治体系、事故应急体系和环境与健康风险评估体系，解决一批损害群众健康的突出问题；加大淘汰落后产能的力度，进一步优化重金属相关产业结构，基本遏制住突发性重金属污染事件高发态势。总体看来，此规划重点放在重金属污染物的排放上，体现源头预防、过程阻断、清洁生产、末端治理的全过程综合防控理念。在源头治理上采取一些严厉的措施，无疑对于土壤重金属污染防治具有积极意义。在2011年12月发布的《国家环境保护“十二五”规划》中“切实解决突出环境问题”一章里，专门对加强土壤环境保护有原则性的论述。可以相信，随着这些工作的逐步落实，土壤污染问题在我国终究会得到解决。然而，和大气、水体污染防治工作相比，土壤污染防治工作明显落后，与严峻的土壤污染形势不相适应。1.相关法律法规的立法工作进展缓慢状况亟待改变土壤污染的趋势难以遏制的一个重要的直接原因是有关法律的缺失。至今，我国有关土壤污染防治的法律体系不完整，特别是缺乏具可操作性的细则和有威慑力的责任追究条款。我国有不少法律条款涉及土壤保护。如，早在1979年颁布的《环境保护法(试行)》中就提出了“改良土壤”的问题。在1986年颁布的《土地管理法》中把“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”规定为中国的基本国策。显然，这些规定原则性的宣示较多，具体配套的法律制度和法律措施相对缺乏。由于长期以来没有把土壤作为单独的环境要素来保护，我国至今尚未对土壤污染防治专门立法。涉及土壤污染防治的各种规定散见于资源环境保护的法律、法规中。如，有关环境保护综合法和单行法，主要包括《环境保护法》、《环境影响评价法》和《清洁生产促进法》，《固体废物污染环境防治法》(2004年修订)、《大气污染防治法》(2004年修订)、《水污染防治法》(2008年修订)等；有关自然资源与农业的法律，主要包括《土地管理法》(2004修订)、《农业法》(2002年修订)、《基本农田保护条例》(1998)、《农产品质量安全法》(2006)、《土地复垦规定》(1988)等。尽管涉及土壤污染防治内容的法律法规不少，但这些法律规定过于分散，对于土壤污染防治缺乏统一明确的法律原则、目标、措施以及法律责任的规定。这些法律法规多属于土壤污染的附属立法。例如：《环境保护法》将土壤污染防治作为农业环境保护的一个方面或途径；《水污染防治法》是针对工业废水和城市污水灌溉问题而提到土壤污染问题；《农业法》和《土地管理法》为保护耕地而涉及土壤污染问题；《农产品质量安全法》为保障农产品质量安全而对土壤状况有所要求。由于这些相关土壤污染的立法均非围绕土壤污染进行，特别是把土壤作为独立的环境要素关注不够，因而有关土壤污染的内容缺乏系统性和完整性，致使其内容上存在较多空白，特别是在法律责任的规定上。例如，根据《环境保护法》第44条规定，“造成土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动植物等资源的破坏的，依照有关法律的规定承担法律责任”，在此“有关法律”具体到土壤方面就是指我国的《土地管理法》，然而《土地管理法》法律责任的设置侧重于土地资源的侵占、非法利用、非法转让等，对于污染土壤的法律责任以及赔偿制度并没有作出明确规定。因此，总体而言，尚未形成完整性的土壤污染防治的法律法规体系。特别是由于在基本内容方面存在较多的空白，不适合采用制定法律修正案的方式，而宜采用专门制定法律的方式来规制土壤污染。世界上许多国家和地区均制定有专门的土壤污染法律，例如，德国、日本、韩国以及我国台湾地区。也有一些国家，如美国，其有关土壤保护的内容分散在多部法律中，但由于其涵盖的内容比较全面、具体，所以有条件采用制定法律修正案的方式填补不进行专门性立法的空白。我国不属于这种情况。随着土壤污染的日益加重，防治土壤污染的立法问题已引起了社会和政府有关部门的关注。2005年11月，国家环保总局(国家环境保护部的前身)发布的《“十一五”全国环境保护法规建设规划》明确指出，土壤污染防治方面的立法还是空白，要抓紧制定《土壤污染防治法》。2005年12月，国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确提出，要“以防治土壤污染为重点，加强农村环境保护”，并要求“抓紧拟订有关土壤污染方面的法律法规草案”。一些地方政府根据本地开展土壤污染防治工作的需要，制定了地方性行政法规。如2006年发布的《浙江省固体废物污染环境防治条例》，规定对污染土壤实行环境风险评估和修复制度，并规定对污染严重且难以修复的耕地依法进行功能调整、严格控制填埋过危险废物场地的开发利用。而国家层面的如《污染场地土壤环境管理暂行办法》出台进展缓慢。对1995年的《土壤环境质量标准》修订工作的进展同样较为缓慢。2008年国家环保部开展国家环境保护标准修订项目工作，2009年专门就《土壤环境质量标准》修订公开征求意见，至今尚未完成。土壤污染防治的法律制定工作进展缓慢的状况亟待改变。诚然，面对严峻的土壤污染形势，法律法规以及标准规范的完善工作应该加快，然而，这只是改变土壤污染防治工作落后状况的必要条件，并非充分条件。环境监管力度不够，有法不依、执法不严的现象仍然存在。应该清醒地看到，法治建设尚有很长的路要走。2.土壤污染监管力度应进一步加大(1)加大投入力度，改变土壤环境监管能力薄弱的状况在土壤污染防治工作上投入不足，首先表现在土壤环境的监测上。建立土壤环境质量监测网络体系是土壤污染防治的基础，然而在我国，土壤环境监管能力薄弱问题突出。总体来看，土壤污染监测体系不完善，监测能力建设(包括软件和硬件)严重滞后。由于国家对大气和水体污染均有约束性指标，近几年各地大气和水体污染的防治工作有明显改进，从监管制度到监测的物质条件均有明显改善，而土壤污染的防治明显被边缘化。事实上，土壤污染不但应该像大气污染和水污染一样受到重视，而且因为土壤污染具有隐蔽性、累积性、难降解性、污染来源的复杂性以及后果的滞后性等特点，往往存在更大的风险，其防治工作更加艰巨，应该受到更多的关注、得到更多资金投入。由于土壤环境监管薄弱，直接导致对土壤污染的历史和污染现状不明，土壤污染物(特别是有机污染物)的种类不清，对污染物的环境行为和危害的科学认识不够；土壤污染监测体系不完善，缺乏污染场地信息管理系统；土壤环境管理中缺少完整的风险评价和风险管理体系。目前全国只有9个省(区、市)开展了污染场地的监管工作(12)。2006年开始的土壤污染的专项调查，至2011年10月仍是初步完成(13)。这与土壤环境监测能力不足也有关。加快建立土壤环境质量监测网络势在必行。鉴于土壤污染的复杂性，须对监测网络体系有整体设计，从土壤监测点位的设立、保护标志的设置，到定期取样、动态跟踪，都应有精心的安排，以保证全面掌握和了解土壤环境质量现状，为无公害农业的发展提供科学技术支持，以适应我国经济发展和保障民生的迫切需求。同时，须加快完善土地监测技术规范，加强各地方监测站土地监测力量，包括设备设施的改善和监测人员技术水平的提高。据悉，一些省市已经开始着手加强土壤污染检测工作。比如江苏省已把土壤环境的变化列入监测范围。2012年时江苏就计划布设260个监测点，进行土壤监测试点，把脉土壤环境。总之，土壤监管能力急需加强。(2)采取有力措施，强化对污染源和已污染土地的管控源头治理的力度有待进一步加大。从对人体健康的危害性角度看，对重金属、有机物等污染比对能耗、排放更有必要采取强制性的行政措施。而在实践中，对这些危害大的污染反而规制力度较小，显然，这是不合理的。应进一步强化对厂矿污染的管制，对难以治理、重金属污染严重的企业要坚决关停。由于准入条件的限制，高污染的企业常常难以进入工业园区，造成重金属污染物排放企业的分布较为分散，从而导致污染范围较广而加大污染治理的难度。应精心规划、通过强制性措施优化工业布局，使重金属污染物排放较多的企业适当集中，以利于对“三废”实行集中处理和防治污染物的扩散。对于已污染的土地，要做好分类管理和风险评估工作。当务之急，对严重污染、不适宜种植农作物的土地，应依法进行地类变更、功能转换，不能再作为耕地，切断危害公众健康的渠道。对中轻度污染的土地，应通过综合整治、利用生物和土壤修复措施、作物调整等安排，既科学利用土地，又最大限度地减少污染危害。实际上，尽管土壤污染严重，但只要对已污染土地管控到位，就可以把危害降到最小。坚持18亿亩耕地红线，必须坚持质量标准。坚持耕地的质量标准意味着，应坚决把污染重的耕地排除在18亿亩耕地的计算范围之外。严格做到这一点，红线的设置将有望对土壤污染的控制产生积极的约束作用。(3)加强行业管理，改变土壤治理修复工作无序状况由于污染物在土壤中具有累积性和富集性，土壤污染的解决最终要依靠修复。而我国土壤治理修复工作机制不健全、资金不足、科技支撑能力缺乏，其任务十分艰巨。土壤修复是一项巨大的工程。《“十二五”规划纲要》将节能环保列为七大战略性新兴产业之首。其中，土壤修复是环保产业的重点发展领域。1.5亿亩被污染的耕地再加上污染场地，可以预期，土壤修复有望成为我国环保产业的一个巨大的增长点(14)。对于土壤资源极为缺乏的中国来讲，从要真正坚守18亿亩耕地红线的角度，也有充分理由看好这项工作。目前，环境修复行业备受各方关注，未来污染场地修复开发再利用的前景非常广阔，不少企业看好环境修复这个行业。在经济相对发达且污染严重的区域，围绕产业链诞生的修复类企业正不断增多，有新的企业成立，也有环保企业转做这一新的业务，更有欧美企业看中中国巨大的市场。鉴于土壤污染防治工作的重大意义以及此项工作较为落后和薄弱的现状，在制定土壤修复规范时，应进一步明确治理、修复主体与责任，完善风险评估与备案等，尽快形成制度。同时加强行业管理，从行业形成之初就能通过拟定修复企业的准入门槛，建立修复企业资质体系和从业人员执业资格体系，以高起点推动修复产业快速有序进行。毫无疑问，应大幅度增加对土壤污染防治与修复工作的投入，设立专门机构和专项基金都是非常必要的。应使该项工作得到长期稳定的经费支持，这是改变土壤污染防治与修复工作进展缓慢状况的必要条件，对我国可持续发展至关重要。3.加快土壤环境管理方式的转变(1)改变目前我国土壤环境处于多头管理的状况土壤污染问题涉及很多主管部门(如环保、农业、国土资源、矿产化工等部门以及财税部门)，存在着各部门的权力、义务与职责的范围交叉、界限不清的问题。厘清部门之间的关系，实行联合管理非常必要。如，对于粮食、蔬菜生产基地等农产品产地环境质量问题，没有农业和环保等部门的密切配合、完善的政策和协调一致的行动，将难以把好产地环境和农产品质量安全关。仅靠部门自主进行协调，常常会因部门利益或本位主义而影响工作效率，因而成立跨部门的专门机构有重要意义。为了有效推动以上各项