挑战、批判与反思解读当代西方的新公共参与理论

挑战、批判与反思解读当代西方的新公共参与理论

一、“公共参与”膨胀的动因(一)新公共参与的动因之一：教育正如西方学者克莱夫兰(Cleveland)所说，导致公共参与需求增长的原因是教育。当公民接受了更多的教育，他们的参与意识就不断地增长，他们需要更多地参与那些影响他们切身利益与生活方式的决定，参与到政府的决策中来。教育是导致人的自我意识和认知提升的主要原因，也是提升公共参与意识增长的主要原因。(二)新时期公共参与的动因之二：信息技术信息技术的发展与传播进一步推动了知识的传播过程。电脑的普及加速了信息传播的速度，信息技术使更多的人接受更多的信息和通过网络参与成为可能。更多的公民介入到信息流通的领域，破坏并削弱了作为中央集权的决策制定的基础——打破了对信息地集中控制。“越来越多地工作在公民的参与中得到解决——或者无法解决。越来越多地决策是在广泛咨询的基础上制定的——如若不然，作出的决策则得不到支持与贯彻。”①(三)新公共参与的动因之三：民主行政的需要一般而言，制度作为一项公共产品总是严重地滞后于社会广泛变革的过程。传统科层制时代的社会结构已经不太容易适应新的信息时代，也不适应权威共享的社会。用本佳明·巴伯(BenjaminBarber)的话说，政府曾经提供的只是一个最脆弱的民主，而现在多元化的社会需要强大的民主机制：“强大的民主是共享参与式民主模式；确切地意义是，参与式民主模式强调的是公民自治而不是以公民的名义为代表的治理模式。并不需要公民在每一层面每一案例中都直接参与治理，而是能够常常参与政策制定，尤其是在一些影响国计民生的政策制定领域中有公民的直接参与，以及重要的权力资源能够得到适当地配置就足够了。”②在公共政策领域，要实现强民主机制，必须确保公共政策制定与执行的所有过程，都有适度、广泛而又有效地公共参与。这一监督并不限定于政策制定的过程。对于强民主体制而言，在政策的执行的过程中也需要广泛的公共参与。因为公民的参与可以增加公民与政府之间的相互理解，便于政策资源公平合理的分配，可以减轻公共行政人员在政策执行中的负担与压力。但是在政策过程中，面临着具体的政策效率和政策成本压力，政策制定者不能或不愿意接受公共参与。将公众排除在政策过程之外，阻止公民参与政策执行，实际上等同于否定任何关于民主政策的重要影响的问题。对于失败的政策执行而言，公共参与也是一剂有效的处方，毕竟，被蔑视的公民可能会拒绝执行一项没有他们参与建议或认同的政策。二、新公共参与的社会基础“新公共参与运动”已经改变了公共管理者的工作。曾经工作于公民视野之外的公务员已经开始走近公民与公民组织。对他们而言，公共参与使管理的过程成为现实生活的一个组成部分。显然，越来越高的公共参与的需求，已经成为一种全球性趋势。新公共参与运动迫使政府管理者必须面对的问题有：哪些领域因为公共参与而获利，哪些不会？如果说公共参与是有价值的，那么应当采取什么形式的公共参与和谁来参与？这已经成为各国在研究和实践公共参与过程中所面临的共同问题。如同卡布斯(Cupps)③所警告的那样：尽管有资料表明在某些政策领域，公民群体参与所取得的积极成果和成就是无可否认的，但是更多的资料对此持有争议，认为那种无意识、无限制的或者是无序的公共参与会对政治体系与行政体系的功能产生威胁甚至导致其功能障碍……他们质疑公共参与，认为：如果允许非政府组织、公民个体，在公共政策制定过程中发出决定性的声音，就会使政治制度的合法性或权威性产生危机。20世纪末以来，公共管理者频频面对的是财政紧缩，政府的公共信任度不断下降，并且就公民所期望的提高行政效率而言，对于公共参与的关注与研究有非常重要的意义。尽管公共参与可能会帮助政府实现这一目标——通过改善公共项目来迎合公民的需求，增加社会对项目的接受程度，激励公民在项目执行过程中对政府的支持与协助。④但公共参与也许会影响到行政效率和效能，因此，公共参与是一个颇具争议的话题。一直以来公共参与被认为“导致行政延迟，是基于短视目标基础上的多余限制，无一例外地会威胁到科学调查基础上的社会控制”。⑤此外，由于社会发展过程的多元化和复杂性，公共管理者面临着越来越复杂、且难以解决的社会事务和挑战，需要借助公共参与的力量。他们应当允许更多的公民参与到政府事务中来，但是并没有人确切地告诉他们应该在什么时候，以及怎样地公共参与才是有效的。他们只是被告知有成效的公共参与应该不以牺牲政府的效率和效能为代价。⑥三、解读“新公共参与”始于20世纪后半叶的公共参与，在进入21世纪之后，成为各国政府有效治理的重要组成部分。无论在发达国家还是发展中国家，公共参与政府治理运动中所扮演的角色都越来越重要。新公共参与理论与传统的公共参与理论最大的差异就在于其对于公共参与的核心界定，公民并非简单地参与政策的制定，影响政策制定的过程，对政府决策与执行施加压力；而是认为公共参与的主要目的不仅是分享政府的权力，同时也是分担政府的责任，是为了建立一个责任共享、利益共担的机制。⑦新公共参与或公民参与与传统的公共参与有两个本质的不同。首先，尽管传统的公共参与认为公民的正确角色应当限定为政策的制定，而新公共参与强调的是公民除了有权参与公共政策的制定之外，还需要参与公共政策的执行，认为公民应当参与决定如何执行政策，并且更为激进的提出公民应该参与管理项目。第二，与传统的公共参与的精英理论之偏见相反，公共参与曾经被认为是社会精英的权力与责任，新公共参与拓宽了参与的群体与渠道，所有的利益相关者都可以通过灵活多边的形式参与，不论是社会的中、上层阶级还是贫民抑或那些低收入的社会阶层。随着公共参与的需求被拓宽，参与的形式也开始多样化。公共参与在广阔的领域中成为可能，主要包括以下方面：一方面，新公共参与强调参与的全面性与系统性。强调通过一系列的公众会议来决定小到社区，大到城市治理中的重大问题。另一方面，新公共参与理论认为：公共参与具有调解的功能。譬如调解政府与社会的冲突、调解政府与公民之间的冲突，调解不同的利益集团之间的冲突等。⑧然而，不是每一个人都欢迎新公共参与。一般而言，那些反对公共参与的政府官员，无论是中央政府官员还是地方政府官员，认为公共参与是多余的，认为过多的公共参与只是会徒增政府治理的成本，公共参与削弱了政府的权力，降低了政府的权威。但不可否认的是，公共参与使真正地发现与解决社会问题成为可能。邀请公民参与到政府机构共商共议政府治理中的具体问题，无论是对政府治理的积极支持者还是持不同意见的公民，通过在参与的过程中的相互沟通，政府可以真正了解公民的需求，按需服务，在治理的过程中真正体现以公民为导向；另一方面，通过公共参与式的沟通，也可以使公民真正理解政府的困境，可以在更高的立场上理解与支持政府，提升政府的合法性，增加政府与公民之间的项目信任，可以在某种程度上达到公民与政府之间相互理解的最大化，可以使政府的决策与执行获得更多的支持，减少政策执行的阻力，从长远来看降低了政府的决策风险与政策执行成本。公共参与既分担了政府的责任，又提升了政府的合法性认同。并且可以给社会更多的公平与民主，也是给政府治理中利益所损的一方补偿或救济的有效渠道。四、新公共参与的挑战新公共参与理论认为：政府决策的方式已经发生了变化。少数掌握权力的精英垄断决策制定与执行的过程，拒绝让大多数的人参与和商讨决策的行为已经不符合时代发展的需要，且也不再为人们所接受。信息技术的产生替代了传统的信息沟通方式、拓宽了参与的渠道，降低了参与成本，提升了参与的效率。更多的人已经意识到他们可以对那些影响他们切身利益的决策大胆地表达意见。至于政府在做决策时，除非公众的意见得到了应有的关注，否则，这些决策没有任何意义，并且将会面对的是公众的冷漠和激烈的反对。此外，在社会信息化的过程中，公共管理者的角色本身也已经发生了转变，主要是从20世纪开始，公共管理者被认为是与公众有距离的技能高超的技师。公共管理者从垄断决策制定与执行者的角色成为推动公共决策民主化的角色，而现在新的观点认为：当代公共管理者经常需要在那些公共的优先选择比技术标准更为重要的领域制定决策，所以不能缺失作为利益相关人的公共参与。公共管理者的主要目标之一，已经成为推动民主决策的主要力量。新公共参与对公共管理者的效力产生了挑战。公民的成功参与，能够带来实质性的物质利益——更有效的公共决策，更高的满意度、且更具有支持力的公众，以及更坚固的民主；但是公民参与如果不成功，并且如果是经常失败，反而会引发公众的强烈不满，甚至导致公民群体的愤怒难以控制，无效的决策，以及脆弱甚至摇摆的民主体制。失败的危机和风险经常成为公共管理者拒绝让公民参与或者最小化民主的公共参与之借口。缺乏公众的声音可能使公共管理者作出过于鲁莽或不明智的公共决策。公共参与尽管不能解决所有的问题，不能总是达到理想的状态，但是公共参与现在已经成为公共管理的有效组成部分。对于新公共参与而言，其面临的挑战也是非常之多，有的随着社会的发展已经解决，这里不复廒言；有的仍然没有答案，其主要的挑战有以下几个方面：挑战之一、公共参与的重要性？需要了解为什么公共参与成为公共管理基本而又重要的组成部分。对此的理解是将公共参与作为任何一位公共管理者工作的组成部分之第一步。只有公共管理者接受并认同了公民参与的重要性，才会鼓励更多的公共参与。但是新公共参与理论并没有为此开出良方，如何应对公共管理者内心对于公共参与的抵触与规避。挑战之二、公共参与的时效性？即便公共管理者认同公共参与，高度认可公共参与的必要性。但是对于何时让公民参与，以及如何邀请公众参与，以及多大程度上的参与是适度的参与也常常是令行政管理者所困惑不解的。第三、如何共享权力？公共管理者如何与公民共享权力，以及共享何种权力。即便是在发达的民主国家，信息是可以被共享的，但权利尚难以做到与公民共享。虽然新公共参与理论与其他前沿的理论流派一样倡导公共权力的共享，强调公民的参与，其真正的影响只是增加了公民的影响和公民权利，但这种影响能达到什么程度不是很清晰。就公共参与的另一面而言，公民可能会给予一定的咨询能力，但不能确保它的影响力和权力，在无限的决策权威仍然为公共管理者所享有的同时，必须允许公民参与决策的制定。作为媒介的观点，在制定决策的过程中权利应该由管理者和公众所分享，尽管这一问题可能是管理者与公众究竟各自可以获得多少权利。第四、谁来参与？管理者必须决定哪些公民可以参与，参与者可能会被严格地限定。在社会事务的决策中，一般而言，少数社会精英的参与和影响力总是要大于普通公民，管理者倾向于少数的社会精英协商问题。社会精英或者社会组织的领袖，甚至整个社区都有可能会接受邀请参与公共决策。公共决策的过程中，有时需要少数的社会精英参与决策；有时则需要邀请更多的公民参与决策。第五、参与的形式？在解决不同的政策问题时，公共管理者必须选择不同的参与形式。在系统议程中，公共管理者需要通过听政了解民意；在领导者的产生过程中，需要公民的投票和民意调查。总之，在不同的问题环境中，公民参与的形式是特定的，也是多样的，至于哪种形式的公共参与对解决某种问题更有效，对此新公共参与理论也无从解答。五、批判与反思：新公共参与路在何方？学界对新公共参与也有诸多的批判，认为公共参与对于政府治理也存在着一定的负效应。其中最典型的批判就是公共参与对于政策项目制定的副作用。公共参与影响了政策的质量。于是不论是实践者还是理论家都对公共参与的负效应和可能存在的问题提出了批判，综合各家所言，笔者认为在公共参与中主要存在的迷失有以下方面：首先，专业知识的缺乏会影响公共参与的质量。某些重要的项目、重大的政策因为专业或科学的质量标准，或许为那些不理解这些科学、专业标准知识的公民所挑战。在这些特殊政策的制定中，如果依然简单地强调尊重公共参与的结果。有可能导致在最后的公共决策中这些标准被忽视，公共政策的标准就会大打折扣。譬如，关于医疗体制的改革，因为涉及很多专业的知识和科学的标准，非简单地公共参与可以制定出有效的医疗体制改革的措施，甚或也非不具有专业知识的人大代表所可以解决的。第二，参与公民的代表性，代表公共利益还是利益集团的利益？很多特定的公众接受邀请参与活动，是为了追求特殊的利益，只能导致忽略更广泛的公共利益，如同某一学者所描述的那样，公共参与只是延长了政策制定的过程，它“如同一个主要的构思……经常成为日复一日地协议，通过公共参与，那些组织起来的公众试图最大化他们自己既定的利益，以牺牲更广泛的社会目标为代价。”⑨这一批评对某些利益集团、社会组织而言并非夸张。第三，公共参与可能会导致公共项目成本的增加。一般而言，参与制定决策的公民越多，就有更多的人希望能够有所表现或作为。意见往往难以统一，政策制定的过程会无限地延长，所以公共参与往往是以牺牲效率为代价。让公民参与公共政策制定，通常会导致公共项目成本的上升。第四，公共参与会阻碍创新。如同克莱夫兰(Cleveland)所解释的那样，“公共参与的过程本身就是设计对于阻止某些事情的发生行之有效，对于某些事情的运行有消极的影响……”⑩更广阔意义上的咨询，不论是向公民还是向其他的参与者来咨询，增加了某些人否决创新某种计划的可能性。这一趋向如果是为阻止错误计划的产生，那么公共参与就是有利的；如果它反对一切的变革与创新，那么公共参与就是不利的。第五，关于公共参与的最严厉的批评建立在使公民参与到管理的过程中来的愿望，反映了一般的共识即：有效地组织需要自下而上或自上而下的良好的沟通。理论一致认为：公共参与是必要的，与那些认为是用市场机制，还是用公有制来治理社会的方法虽然有显著不同，但是这些观点都有其生存的空间。无论是共产主义的思想家强调组织或社会选择；还是市场经济的理论家强调个体选择，但他们都认为需要加强公民的参与式治理，需要拓展公共参与。(11)综上所述，诸多对公共参与的相对理性地认识，揭示了这样一个问题：公共参与到底有何作用？我们究竟应该相信它的积极效应，还是惧怕它的负效应，所以不再鼓励与提倡公民的参与？或许美国著名的学者库珀的观点更具有代表性和说服力：行政人员是为公民服务的，在某种意义上而言，他们“是职业的公民”，公共服务是公共管理者的伦理职责。(12)公共参与对于形成有效的公众监督具有积极的意义，对于政府治理具有积极而又重要的意义。公共参与对于治理产生更大的压力，这种公共批评既是安全的又是善意的，并且是不可缺少的。”(13)中、西方公共参与的提倡者争论的焦点主要集中在：公共参与最多地强调它的潜在的利益，却反对强调其可能的成本。首先，什么是真正有意义的公共参与？有意义的公共参与不是很容易实现的。一方面公民对参与的冷漠，使得有质量的公共参与往往成为学者和公共管理者的期望与理想。另一方面，公民对于公共参与的效果存在质疑。公民并非积极地参与公共事务，至于如何安排一个具有代表性的交叉性的活动可以让公民参与其中成为对公共管理者的最大挑战。即便公民群体中特别重要的成员接受劝说参与公共事务，有质量的公共参与仍然难以实现。众所周知的原因是：因为公民和行政人员相互之间很难取得信任。行政人员可能首先怀疑公民参与的代表性：这些人是否真的代表了那些我们需要听到他们声音的公民？从公民的角色而言，可能会怀疑行政人员的动机：他们真的需要我的观点吗，还只是作秀，抑或是他们试图向我推销什么？且公共参与中的大多数公民基本上都是社会的精英，他们代表的是精英阶层的利益，那么究竟谁来代表弱势群体的利益？其次，公共参与本身是一个不断学习与探索的过程。跨越政府与公民相互之间的不信任这一阶段需要时间。有证据表明，在公共参与带来任何利益之前，行政人员与公民两边都要经历一种相互认识与相互学习的互动过程。通过公共管理者与公民之间的相互沟通、甚至摩擦，逐步产生相互的信任与理解，所以公共参与也需要学习与培训。不论是公共参与的倡导者，还是怀疑论者都会认同：引入了公共参与的决策制定通常比没有公共参与的决策制定需要更多的时间。然而，批评者没有注意到的是，在决策制定中所花的特定参与时间为后来的政策执行节省了时间。公共管理者邀请更多的参与者参与决策制定所花费的时间，可以为后期的政策执行节约更多的时间。各种各样的参与者，由于参与了最初的决策制定，非常有可能支持，甚至督促或加速政策执行的步伐。如果这一学习过程能够成功地完成的话，那么其他的利益也会被意识到。对于行政人员而言，那些利益可能包含了关于服务所需的更多、更完善的信息，用更少的钱提供更有效的服务，以及使得行政人员对于他们的工作有更好的感觉。对于公民而言，公共参与所带来的收获可能包括更符合他们需要的服务，更容易理解接近与负责任的公共官僚机构，以及关于他们自己和政府更乐观的情绪。(14)注释：①Cleveland,H."TheTwilightofHierarchy:SpeculationsontheGlobalInformationSociety",PublicAdministrationReview,1985,Vol45,p.192.②Barber,B.R,StrongDemocracy:ParticipationPoliticsforaNewAge.BerkeleyandLosAngles:UniversityofCaliforniaPress,1984,p.151.③Cupps,D.S,"EmergingProblemsofCitizensParticipation",PublicAdministrationReview,1977,37,pp.478-487.④RAIrvin,JStansbury,CitizenParticipationinDecisionMaking:Isitworththeeffort?PublicAdministrationReview,2004,pp.55-65.⑤Nelkin,D,ScienceandTechnologyPolicyandtheDemocraticProcess.InJamesC.Petersen(Ed.),CitizenParticipationinSciencePolicyAmherst,MA:UniversityofMassachusettsPress1984,pp.18-39.⑥JohnClaytonThomas,PublicParticipationinPublicDecisions-NewSkillsandStrategiesforPublicManagers,publishedbyJossey-BassPublishers,SanFrancisco,1995.⑦Denhardt,JVDenhardt,TheNewPublicService:Servingratherthansteering,PublicAdministrationReview,Vol60,2000,p.6.⑧Gillers,S.NewFacesintheNeighborhood:MediatingtheForestHillsHousingDispute.InR.B.Goldmann(Ed)Boulder,CO:WestviewPress,pp.59-85.⑨Rydell,R.J.SolvingPolitic